四川探索易地扶貧搬遷集中安置模式調查

徐杰

自2016年實施易地扶貧搬遷以來，四川涼山彝族自治州已有7.44萬戶35.32萬人搬至新居，其中集中安置5.5萬戶26.3萬人，占全州易地扶貧搬遷總數的74.5%，800人以上易地扶貧搬遷集中安置點共有21個，實現了貧困人口“搬得出”的目標。為了實現“穩得住、有就業、逐步能致富”的目標，涼山彝族自治州喜德縣牢牢把握易地扶貧搬遷安置發展定位、需求和路徑，在全方位鞏固脫貧成果、提高成色質量基礎上，以深入實施城鄉基層治理、鄉村振興等重大戰略為主導，持續推進安置點規范治理和后續發展，深化“安居”“樂業”兩大民生工程，構建起以“一核三治”為主干的強大組織行動體系，強化公共服務配套，努力創業增收，為安置點治理與后續發展奠定了扎實基礎。

精準扶貧實施以來，黨中央以堅強的決心與高效的行動策略，取得了舉世矚目的反貧困業績，以每年減貧1000萬人的脫貧成效向世人展示了精準扶貧方略的歷史偉大性。在“中央統籌、省總負責、市縣抓落實”的攻堅架構下，按照“六個精準”有序開展有針對性的“五個一批”扶貧工程，對于“一方水土養不了一方人”的現實困境，就是要通過“易地搬遷脫貧一批”，具體是指貧困人口很難實現就地脫貧的要實施易地搬遷，按規劃、分年度、有計劃組織實施，確保其搬得出、穩得住、能致富。①

為堅決打贏脫貧攻堅戰，2016年，國家發改委編制實施《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》，目的是從根本上解決“一方水土養不起一方人”地區貧困人口的脫貧發展問題。規劃確定到2020年，實現約1000萬建檔立卡貧困人口的搬遷安置，搬遷對象住房安全得到有效保障，安全飲水、出行、用電、通訊等基本生活需求得到基本滿足，享有便利可及的教育、醫療等基本公共服務，遷出區生態環境明顯改善，安置區特色產業加快發展，搬遷對象有穩定的收入渠道，生活水平明顯改善，全部實現穩定脫貧，與全國人民一道邁入全面小康社會。②本文以深度貧困地區涼山州喜德縣易地扶貧搬遷集中安置區為案例，分析集中安置區治理與后續發展的探索實踐。

喜德縣的經驗做法

涼山彝族自治州喜德縣易地扶貧搬遷集中安置點800人以上的共4個，其中彝欣社區安置群眾達1698戶，涉及建檔立卡貧困戶1399戶7084人。為了實現“穩得住、有就業、逐步能致富”的目標，喜德縣牢牢把握易地扶貧搬遷安置發展定位、需求和路徑，在全方位鞏固脫貧成果、提高成色質量基礎上，以深入實施城鄉基層治理、鄉村振興等重大戰略為主導，持續推進安置點規范治理和后續發展，深化“安居”“樂業”兩大民生工程，構建起以“一核三治”為主干的強大組織行動體系，強化公共服務配套，努力創業增收，為安置點治理與后續發展奠定了扎實基礎。

（一）“一核三治”牽引組織行動力

“一核三治”是指以基層黨組織為核心，自治、法治、德治“三治”有機結合，最終實現共治共享的治理格局?！耙缓巳巍奔仁且环N基層治理格局，也是一種治理手段，以喜德縣為例，“一核”即突出黨組織引領作用，成立城鄉治理委員會，縣級領導對口聯系集中安置區，在800人以上的4個集中安置區成立黨支部和社區居委會，按照“兩套班子一套人馬”，選派有基層工作經歷的業務骨干擔任社區支部書記，并通過合法程序兼任居委會主任，其余安置點由所在黨支部直接管理服務。黨支部（居委會）全面研判梳理安置點后續治理重點難點工作，按照教育、醫療衛生、就業發展、戶籍管理、治安維護等群眾急需解決的問題梳理分解，逐類逐項落實人頭，定點聯系相關業務主管部門，全力推進“問題清零”行動。

“三治”，即自治、法治和德治。引導居民自治，通過制定居民公約八條、成立社區事務監督委員會，落實黨支部黨小組組長兼任居民小組長，推選黨員擔任樓棟長，實行樓棟保潔工作樓棟長負責監督制和住戶門口及樓梯清潔制，引領貧困群眾共建共享。推進社區法治，實施“慧眼”工程，在安置區設立警務室，并派駐3名警務人員，組建一支28名隊員的社區治安聯防隊。法務工作者上門服務，開設公共法律服務工作室，“定分止爭”，促進鄰里和諧，人人守法、懂法、用法。強化德治引領，引導群團組織和社會組織力量參與集中安置點治理，依托青年之家、巾幗服務等平臺，轉變搬遷群眾思想觀念，促進移風易俗，發揮“彝學講堂”和“民間德古”德育治理作用。

（二）公共服務實現“安居”

優質便利的教育、四通八達的道路、設施齊全的醫院、應有盡有的生活物資，這些都是貧困群眾向往的新居生活，也是吸引他們“挪窮窩”的新居魅力，為了確保貧困群眾在集中安置區“穩得住”，強化公共服務配套是關鍵性工程。喜德縣整合“三區三州”教育脫貧攻堅補助、佛山援建等資金，統籌推進集中安置點教育教學、醫療衛生等公共資源配套，在安置點配套建設社區醫療服務中心，實行公共衛生網格化服務，并配備落實家庭醫生簽約服務團隊。整合全縣教育資源在安置區附近建設教育園區集中辦學，滿足從幼兒到中學的全階段教育需求，容納6000余名學生就近就學。同時，在最大的安置區還配套建設310平方米的日間照料中心，配備棋牌室、休息室、老幼活動室、農貿市場和便民超市。為了滿足貧困群眾的社會管理服務需求，創新社區服務管理，以社區黨群服務中心為依托在集中安置區開設就業、社保、物業管理、多元化調解、環境衛生整治等5類公共服務窗口，把居民基本公共服務事項統一集中辦理，通過公共服務供給打通聯系服務群眾“最后一公里”。

（三）創業增收實現“樂業”

為了實現搬遷群眾的“安居”與“樂業”同步發展，喜德縣依托資源稟賦、政策優勢積極探索發展路徑，確保搬遷群眾穩定脫貧、逐步致富。大力發展富民產業，按照搬遷后原有土地、山林所有權不變的原則，通過耕地、林地流轉入股，增加財產性收益。積極落實產業扶貧小額貸款政策，引導發展“1+X”生態林業、“飛地產業園”“果薯蔬草藥”等富民產業，完善產業入股分紅利益鏈接，確保搬遷貧困戶戶均有一項以上致富產業。引導創業就業，開展職業技能培訓、完善勞務獎補機制、搭建創業就業平臺，依托東西部勞務協作、“春風行動”轉移搬遷群眾到廣東佛山、浙江金華等地務工。通過創業指導、創業獎補和減免房租等形式，引導鼓勵安置點貧困群眾租賃商業門鋪創業增收。在安置點引入靈活就業點（彝繡）、彝族漆器廠等商家就地帶動部分群眾就業增收。落實政策兜底，統籌公益性崗位資源，因人設崗增設公益性崗位，嚴格落實低保“應保盡?！闭?，優先保障特殊困難群體、脫貧收入達標有風險的貧困群眾，筑牢貧困群眾生活的最后一道保障線。

易地搬遷集中安置區面臨的挑戰

涼山彝族自治州是全國“三州三區”深度貧困地區之一，位于四川省西南部，是全國最大的彝族聚居區，2018年末總人口達529.94萬人，其中彝族占53.62%，截至2019年底，全州共有建檔立卡貧困人口21.4萬戶97.5萬人，在精準扶貧實施前，涼山彝族自治州在致貧、返貧的多重因素制約下，長期處于消除絕對貧困的斗爭之中，而其中一個主要制約現代化建設與人民創業致富的因素便是生活生產環境本底薄弱，轄區內除沿安寧河谷6個縣市以外，其余11個縣市均分布在安寧河谷東西兩側的高山地帶，這里大部分區域屬于西南山地農牧交錯生態脆弱區，地形起伏大、地質結構復雜，水熱條件垂直變化明顯，土層發育不全，屬于典型的“一方水土養活不了一方人”的自然地帶。自2016年實施易地扶貧搬遷以來，全州已有7.44萬戶35.32萬人搬至新居，其中集中安置5.5萬戶26.3萬人，占全州易地扶貧搬遷總數的74.5%，800人以上易地扶貧搬遷集中安置點共有21個，實現了貧困人口“搬得出”的目標，而對于“穩得住”“有就業”“逐步能致富”的期望值，還需要多方面的努力才能實現。

（一）生計延續挑戰

在守土為業的廣大農民眼中，搬家意味著離開生活來源地。在不愿搬遷或對搬遷有所顧慮的貧困戶中，阻礙搬遷的最大因素便是短期內的生計問題。一方面，即便是有產業園規劃的安置區，也存在對潛在雇傭人員的最低技術要求，而難以確保所有勞動力獲取相應就業機會;另一方面，生活物資獲取方式的城鎮化轉變，無形之中增加了生活的成本。即使通過短期技能培訓，也不能保證其就業機會的增加，所以短時間內仍然會存在入不敷出的生計問題，同時因缺技術、缺資金而致貧的家庭，這類問題只會加重，進而產生搬遷后的負面情緒，對未來生活失去信心，甚至對政府表現出憎恨。

（二）能力提升挑戰

激發內生動力是實現逐步能致富的決定性因素。易地扶貧搬遷集中安置區不同于一般意義上的移民搬遷，精準扶貧中的易地搬遷主體是貧困戶，對于這類搬遷人口，在脫離種地為生的情況下，要么被迫外出務工，要么嚴重依賴政府救濟，培養他們的生存技能將是集中安置區的一項影響長遠的大事。能力的提升涉及兩部分內容，一是主觀動力，二是客觀技能。強調對社區生活的適應能力、應付能力和經營能力，如何快速融入新的生活、生產環境，如何處理社區鄰里關系，如何打理居家環境等都需要能力上的匹配。對于有外出務工的貧困戶而言，如何精益求精，使其職業化需要能力上的培訓提升，對于有限性務工的貧困戶而言，選擇適合的能力提升培訓是確保其生活延續、生活信心、社區融入等方面的輔助性介入手段。

（三）公共服務挑戰

公共服務是易地扶貧搬遷集中安置區的重要民生保障，是對搬遷農戶改變過去公共服務缺失，提升公共服務水平的一次重大轉變，做好公共服務工作直接影響著搬遷群眾是否穩得住的問題。針對集中安置區的群眾而言，什么是公共服務，能夠享受什么公共服務，需要什么公共服務都是搬遷后面臨的公共服務意識覺醒的問題。針對服務提供者而言，基礎性公共服務必不可少，醫療、教育、文化等基礎性公共服務的如何轉續、提供，特殊群體如何體現針對性，考慮搬遷群眾角色轉變后的服務供給也是不小的挑戰，從一定意義上來看，優質、適宜的公共服務是搬遷后很長一段時期內的過渡性保障工程，對于絕大多數的搬遷戶，適宜的公共服務也會加快其角色轉變過程。

（四）社區融入挑戰

社區融入是村民變居民的心理適應、角色轉變的過程，社區融入的好壞、高低直接影響搬遷后參與感、幸福感的獲取，最終將會對個體發展產生間接影響。從村民到居民的轉變，是地理、人文空間的轉移，是生活方式、理念的提升，從破敗的瓦房到安全的樓房，從靜謐的鄉村到繁華的鬧市，從散漫無拘到井井有條，從一戶一宅到一墻之隔，從熟人村莊到集合社區，這些改變對個體而言都是強烈的震動，所以如何開展有效、合理、科學的社區融入工作是公共服務提供者、社區工作者首要攻關的難題。

對策建議

易地扶貧搬遷是一個復雜的系統工程，貧困群眾從搬得出，到穩得住，還能確保其就業，最終實現致富奔小康，這需要多方共同努力，還需要一套成熟、有效的運行機制。通過幾年的探索，政府已經在宣傳動員、搬遷補償、可持續發展、公共服務、社區融入等方面形成了一套聯動協作的易地扶貧搬遷工作機制，這其中關于搬遷后的公共服務、可持續發展、社區融入機制還很薄弱，需要各地因地制宜，堅持以“一切為了人民”為出發點，豐富其內涵。

（一）完善公共服務機制

一是有針對性地提供公共服務。影響搬遷貧困群眾基本生活的公共服務在時間有限、資源有限等客觀因素下，應該著重、優先考慮供給，比如安置區基礎設施、文化教育、醫療服務、養老保障、最低生活保障等，同時針對整合型安置點還應考慮相應的社區融入服務和民事調解糾紛服務等。二是應形成多元化的服務供給主體。作為新建安置區，要避免政府大包大攬的局面，在確保基礎性公共服務由政府提供以外，應引入專業性社會服務機構共同參與的機制。三是注重服務內容與形式的創新，針對搬遷后的貧困群眾，要考慮到接收服務主體的個體能力，對居民角色的轉變，對社區生活的適應，對未來生活的期望等，都應納入服務提供的前置考慮因素。

（二）完善可持續性發展機制

對于搬遷貧困群眾，最關心、最緊迫的還是生存問題，所以應優先考慮對貧困戶以及戶內人口做出相應的生存發展規劃。一是因戶制定后續發展規劃，按照有勞動力和無勞動力劃分，實行最低生活保障、公益性崗位等一攬子社會福利兜底的規劃原則。二是針對搬遷戶的身體狀況與人力資本潛力提供定制化的短期、初級技能培訓，并且與搬遷安置同步，引入部分低層級、基礎性的產業，為搬遷戶提供較長期的就業機會。三是解決金融資本短缺問題，在貧困戶經濟狀況摸底的基礎上，對具備一定人力資本潛力的搬遷戶，可通過降低信貸門檻，為其提供貸款。四是推動搬遷群眾就業和收入多元化。隨著搬遷群眾人力資本、金融資本的不斷積累，應適時鼓勵推動技術水平較高、管理經驗豐富、有能力、有意愿的搬遷群眾進行自主擇業與創業，實現就業的多元化與人力資源的高效配置。

（三）完善社區融入機制

為了盡快實現搬遷群眾心理層面上的“穩得住”，還需要對搬遷群眾的社區融入方面提高認識、加大投入。一是社區組織要充分認識社區融入的重要作用，心理問題無小事，搬遷群眾在初期會遇到各種各樣的不適應問題，有生活方面的不適應，有人際交往的不適應，還有對未來生活的焦慮感，身份的認同，社區的歸屬，都是導致搬遷群眾留不住的重要因素，所以基層組織在這一階段，應該認識到并著重開展這方面的工作與服務。二是開展適宜的、專業的社區活動。社區組織在人員組成或聯合開展服務的過程中，應當引入專業人員參與籌備、策劃，開展心理健康、行為矯正、居民身份認同等方面的社區活動，豐富搬遷群眾的文化生活，讓積極、樂觀、向上的活動內容感染搬遷群眾。

注釋

①崔華泰：《中國特色減貧之路——打好精準脫貧攻堅戰》，北京：中原農民出版社、紅旗出版社，2019年12月，第42頁。

②國家發改委關于《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》發改地區〔2016〕2022號的通知。

參考文獻

[1]習近平.在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話[M].人民出版社，2020。

[2]陸婭楠.“十三五”易地扶貧搬遷建設任務基本完成——930萬貧困人口喬遷新居[N].人民日報，2020年3月7日第1版。

[3]曾小溪，汪三貴.易地扶貧搬遷情況分析與思考[J].河海大學學報，2017（02）。

作者簡介

徐 杰 四川省社會科學院社會學研究所助理研究員，研究方向為社會政策與貧困治理