打贏脫貧攻堅戰的青海經驗

青海處于六盤山和涉藏兩個集中貧困片區（除西寧四區以外），是新時期脫貧攻堅的主戰場。多年來，通過提高政治站位，高位推進脫貧攻堅;堅持綠色發展理念，實現共贏發展目標;聚焦深度貧困地區，制定專項行動攻堅克難;以增進民生福祉為目標，著力補齊基礎設施和公共服務短板;落實整治要求，嚴肅問題整改確保脫貧成效;克服疫情影響，強化補針點睛提升脫貧質量;集聚幫扶資源，凝聚鞏固合力等方式，青海圓滿打贏脫貧攻堅戰，并形成了一些可在適宜地方推廣的經驗與做法。

2021年2月25日，全國脫貧攻堅總結表彰大會于北京人民大會堂隆重舉行，標志著我國區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，并鍛造形成了“上下同心、盡銳出戰、精準務實、開拓創新、攻堅克難、不負人民”的脫貧攻堅精神。

2016年以來，在黨中央、國務院的堅強領導下，青海省委、省政府團結帶領全省干部群眾，以新時代中國特色社會主義思想為指導，按照習近平總書記2016年8月視察青海時“要有‘不破樓蘭終不還的堅定決心和堅強意志，堅持精準扶貧精準脫貧，切實做到多政策、多途徑、多方式綜合發力”“要通過改變生存環境、提高生活水平、提高生產能力實現脫貧，還要有鞏固脫貧的后續計劃、措施、保障”的重要指示和重大要求，緊緊圍繞“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”“如何退”等根本性問題，聚焦“兩不愁三保障”和飲水安全，按照“四年集中攻堅、一年鞏固提升”總體思路，攻堅克難，2019年底全省42個貧困縣、1622個貧困村全部脫貧退出，實際減貧53.9萬人，脫貧攻堅取得決定性成就。①2020年圍繞高質量做好全面建成小康社會收官之年、脫貧攻堅決勝之年的工作，青海經過高站位、嚴防疫、抓落實、促攻堅，實現了大疫之年貧困群眾穩定增收，脫貧質量持續提升。

青海省脫貧攻堅的主要做法和成效

（一）提高政治站位，高位推進脫貧攻堅

青海省各族干部群眾始終牢記習近平總書記的殷殷囑托，省委、省政府跟進學習習近平總書記等中央領導重要指示批示和講話精神，始終把脫貧攻堅作為首要政治任務和第一民生工程來抓。深入貫徹“三個最大”“四個扎扎實實”“五個一批”“六個精準”等重大要求，研究制定“1+8+10”②精準扶貧行動路徑，配套出臺281份政策文件，形成完善的脫貧攻堅政策體系。堅持五級書記抓扶貧，建立健全省委常委包戰區、省級領導聯點督導等制度，省委、省政府主要領導先后作出批示320余次。組織召開24次省委常委會、39次省政府專題會、29次省扶貧開發工作領導小組會，及時深入研究、壓茬推進脫貧攻堅各項工作落實。充分發揮考核指揮棒作用，將市州脫貧攻堅考核權重提高到12%、縣級提高到70%，每年逐級簽訂脫貧攻堅責任書。強化扶貧干部隊伍建設，目前全省扶貧干部職工1038人，較2015年底增長91%。建立省級財政每年20%以上投入增長機制，五年累計投入財政專項扶貧資金227.8億元;落實扶貧小額貸款34億元，統籌整合財政涉農資金705.3億元。③2020年，在脫貧攻堅收官之年，青海省圍繞“鼓干勁、穩脫貧、迎小康”組織1.3萬余名干部深入田間地頭宣講習近平總書記重要講話精神，不斷推動理論學習向基層延伸。針對受疫情影響經濟下行壓力增大的實際，優先保證脫貧攻堅資金需求。年度落實財政專項扶貧資金59.17億元。按照“四個不摘”④政策，強力推進產業、就業、教育、健康、住房、基礎設施、環境整治、低保救助、精神脫貧等“九大后續鞏固行動”。同時，圍繞13個重點方面，深入開展查漏補缺、鞏固提升工作。

（二）堅持綠色發展理念，實現共贏發展目標

立足青海重要而特殊的生態地位，全面落實“三個最大”政治責任，充分挖掘生態潛力，堅持綠色發展理念，實現綠色產業扶貧發展目標。2016年以來，中央和省級財政扶貧資金的60%以上用于發展特色種養業、現代服務業、文化旅游業、民族手工業、新能源產業等高原特色綠色扶貧產業，全面構建到縣、到村、到戶全覆蓋的產業扶貧體系，帶動全省48.2萬貧困人口穩定增收。組建961家生態畜牧業合作社，涉藏州縣行政村實現全覆蓋，6.5萬群眾實現了資源變股權、資金變股金、牧民變股民，“拉格日模式”的生態畜牧業合作社成為可復制、可推廣的高原生態畜牧業發展模式。實施鄉村旅游扶貧項目208個，帶動貧困人口1.58萬戶5.54萬人。組建扶貧車間310個，大力扶持服裝、青繡、唐卡、銀銅器等民族手工藝發展，帶動2.18萬農牧民實現“家門口”就業。累計爭取光伏扶貧指標733.6兆瓦，帶動7.7萬戶28.3萬貧困人口增收。落實各類扶貧公益性崗位8.13萬個，其中4.99萬貧困群眾從事生態性管護工作，占全省建檔立卡貧困戶的34%，年人均最高增收2.16萬元。同時，嚴格落實各項生態獎補政策，讓貧困群眾充分享受生態保護帶來的紅利，實現“綠水青山就是金山銀山”，保證“一江清水向東流”。

（三）聚焦深度貧困地區，制定專項行動攻堅克難

面對全域貧困、山大溝深、點多線長、氣候惡劣、基礎薄弱等現實，聚焦青海六盤山片區，瞄準片區內7個區縣、804個貧困村、20.9萬貧困人口進行強力攻堅，積極爭取國際農發基金貸款7.13億元，實施青海六盤山片區扶貧項目，惠及12.8萬貧困人口。聚焦涉藏六州，圍繞30個貧困縣、658個貧困村和27萬貧困人口，堅持規劃引領、易地扶貧搬遷、教育補助等方面實施差異化扶持。將財政專項扶貧資金的61%和重點行業部門扶貧資金的73%用于涉藏州縣脫貧攻堅，扎實推進各類扶貧項目實施。聚焦深度貧困地區，慎重確定15個深度貧困縣、129個深度貧困鄉鎮和24.1萬深度貧困人口，研究制定“2+5+N”⑤深度攻堅政策體系，同國務院扶貧辦每年聯合召開深度貧困地區脫貧攻堅現場推進會，主動對接援青省市和中央定點扶貧單位，積極爭取項目資金支持。截至2020年底，累計投入各類資金345.94億元，完成計劃投資額137.3%，深度攻堅涉及的2339個項目全部完成。⑥

（四）以增進民生福祉為目標，著力補齊基礎設施和公共服務短板

始終堅持以人民為中心的發展理念，把增進民生福祉作為脫貧攻堅根本目的，定資金、定項目、定舉措。義務教育方面，全面落實教育扶貧各項政策，實施鄉村教師支持計劃，改擴建校舍339萬平方米，貧困地區辦學條件全面改善。深入開展控輟保學，對疑似輟學時令兒童應勸盡勸、動態清零，強化跟蹤問效，全省義務教育鞏固率達到96.9%。借助省外優質教育資源，加大異地辦班力度，省外辦學規模達到1.19萬人。扎實推進脫貧攻堅推普行動，3.3萬余名教師、群眾、干部、兒童受益。基本醫療方面，扎實開展健康扶貧“三個一批”行動，全省5.46萬名慢性病患者實現簽約服務全覆蓋，2.33萬名大病患者得到集中救治，貧困群眾住院自付比例穩定控制在10%以內。新建和改擴建村級衛生室1472個，實現全省行政村標準化衛生室全覆蓋。持續提升縣鄉村三級衛生醫療保障能力，貧困人口縣域內就診率達到90.44%。扎實開展包蟲病防治工作，流行趨勢得到遏制，現有包蟲病手術人群全年“清零”。住房安全方面，對5.2萬戶20萬農牧民群眾（貧困群眾3.17萬戶11.89萬人）采取涉藏六州“三個三分之一”⑦和西寧、海東“721”⑧模式，實施易地扶貧搬遷安置。2019年10月全部實現搬遷入住。全面完成“十三五”期間20萬農牧戶危舊房改造任務。飲水安全和基礎設施方面，累計投入資金28.2億元，實施鄉村牧區飲水安全鞏固提升項目，全省234.67萬（貧困群眾30.14萬人）人民群眾喝上了安全水、放心水。截至2020年具備條件的行政村道路硬化率、客車通達率、光纖寬帶均達到100%，綜合人口覆蓋率達到98.8%，貧困地區鄉鎮大電網覆蓋率達到97%，剩余10個鄉鎮通過離網光伏也實現了用電需求的滿足。

（五）落實整治要求，嚴肅問題整改確保脫貧成效

將從嚴求實要求貫穿脫貧攻堅全過程，堅持思想從嚴、作風從嚴、執紀從嚴，堅決防止和糾正扶貧領域形式主義官僚主義，確保脫貧攻堅工作務實、過程扎實、結果真實。2016年以來先后組織開展了整治和預防扶貧領域職務犯罪、不擔當不作為、扶貧領域腐敗和作風問題專項治理、作風建設年等活動，對14個脫貧攻堅排名靠后或存在突出問題的縣進行省級約談。通過明察暗訪、省級掛牌督辦、風險預警告知等舉措，壓實攻堅責任。從嚴查處扶貧領域違紀違法問題，強化扶貧資金監管使用，始終保持零容忍、全覆蓋的高壓態勢。加大違紀違法典型案例曝光力度，強化教育警示和震懾作用。2020年3月后，青海省委、省政府根據中央巡視組的反饋意見，制定印發中央專項巡視“回頭看”和成效考核反饋問題《整改工作方案》，明確120項整改舉措，建立問題、任務、責任清單，實行臺賬管理，逐項銷號落實。2020年底，相關問題整改全部完成。

（六）克服疫情影響，強化補針點睛提升脫貧質量

針對新冠肺炎疫情影響，制定出臺一攬子政策舉措，保持貧困地區經濟社會平穩運行。在推進產業扶貧方面，省政府制定出臺應對疫情盡快恢復正常生產生活秩序27條措施和22條補充措施，省直部門配套完善到戶產業補助、扶貧小額信貸延期還款、提高互助資金借款額度等優惠政策，全力推進扶貧項目、扶貧企業復工復產。2020年度，產業收入占到貧困群眾收入的24%。圍繞村集體經濟發展，全省累計年度投入資金73.33億元，其中扶貧資金占94.4%，全省4146個行政村集體經濟收入全部實現“破零”。同時強化扶貧資產管理，對2016年以來財政專項扶貧資金項目開展集中評估，對形成的資產全面梳理盤點，建立項目管理臺賬，確保扶貧資產管理規范、群眾長期受益。拓展消費扶貧方面，建立全國消費扶貧青海眾創基地和“青品匯”網絡銷售平臺，認定扶貧企業224家、扶貧產品1500余種，總價值175億元。與北京、浙江等地簽訂27萬份“扶貧大禮包”銷售訂單。組織開展“消費扶貧產銷對接會走進青海”等系列活動。深入開展電商扶貧，配套完善倉儲保鮮、冷鏈物流等基礎設施，通過線上線下相結合的方式，持續加大貧困地區農畜產品銷售，2020年內各類扶貧產品銷售額達到33.5億元。制定《青海省脫貧攻堅“補針點睛”專項行動方案》，堅持每月調度，逐項銷號，不斷提升脫貧攻堅質量和實效。持續增強“三保障”工作實效，不斷強化易地搬遷后續扶持，扎實開展脫貧攻堅普查，2020年7月至8月間，全面完成了42個貧困縣、3990個行政村、14.55萬農牧戶、53.9萬人的普查現場登記工作。組建省市縣三級普查數據審核驗收專班，開展數據分析對比，順利通過國家普查驗收。

（七）集聚幫扶資源，凝聚鞏固合力

青海省在脫貧攻堅中堅持統攬貧困地區經濟社會發展，注重借力發展，堅持自主脫貧與外部助力相結合，構建形成專項扶貧、行業扶貧、援青扶貧、東西部協作扶貧、社會扶貧“五位一體”大扶貧格局。凝聚扶貧資源，形成扶貧與鞏固脫貧質量的合力。2016年以來，分別爭取東西部扶貧協作資金、中央定點扶貧資金、援青幫扶資金11.39億元、8.9億元、78.18億元，重點用于產業扶貧、培訓就業、教育醫療、基礎設施建設等民生項目，有力助推脫貧攻堅進程。2020年與江蘇省簽訂《2020年蘇青東西部扶貧協作協議》，制定《2020年東西部扶貧協作要點》，對幫扶工作進行量化和明確，年度爭取江蘇幫扶資金4.068億元，實施幫扶項目138個。強化高層互訪和干部交流，年度江蘇省選派27名黨政干部、164名專業技術人才到青海工作，青海31名黨政干部、121名專業技術人才赴江蘇交流學習。舉辦線上線下東西部扶貧協作專場招聘會20余場次，1738名貧困勞動力前往對口援青的6個東部省份就業。2020年度14家中央定點扶貧單位選派掛職干部23名，落實年度援助資金1.69億元，實施各類民生項目近60個。省直定點扶貧單位主動作為，2990個省州縣定點幫扶單位年度投入幫扶資金3.5億元，實施產業扶貧、教育扶貧、基礎設施改善等各類民生項目200余個。年度扎實推進“雙百”精準扶貧行動，790家民營企業與1937個村建立結對關系。累計投入幫扶資金11.33億元。積極推進“互聯網+社會扶貧”。

青海省在鞏固脫貧成果中存在的困境

青海省經過幾年勠力同心的奮斗，脫貧攻堅取得了決定性成就，打贏了脫貧攻堅收官之戰，但青海依舊是地處西陲相對貧困地區，脫貧后續鞏固還存在一定的困境。

（一）防返貧工作依舊任重道遠

一些脫貧群眾自我發展能力較弱，政策性收入占比較高，因災、因病、因學返貧風險依然較大。同時，受自然環境、氣候條件影響，農牧區基礎設施和公共服務運維成本比低海拔地區高出很多，脫貧后續鞏固任務艱巨。

（二）提升造血能力道阻且長

以市場為導向的現代農牧業經濟結構尚未形成，高原畜牧業、種養業仍然是青海貧困地區特別是涉藏地區的主要產業，同時，同質化、初級化現象依然存在，小規模生產、分散化經營占據主導地位，產業鏈條短，附加值不高，抵御市場風險能力弱。此外，傳統手工作坊生產的農牧產品和農副產品深受居民的歡迎，但因無法達到食品安全標準而無法進入大型超市銷售，據我們調研顯示主要表現在大腸桿菌和重金屬超標問題，一方面居民追求傳統工藝制作的農牧產品，一方面某些產品因此而出現滯銷問題，形成了一種特殊的供需矛盾。

（三）局部短板限制明顯

局部短板主要表現在民生領域，教育上因條件所限，個別地區存在教師總量不足問題，結構性缺編問題明顯，教師性別比例也有所失調，尤其是學前教育方面;因基礎設施影響，一些村級衛生室信息化水平低，服務能力弱;因氣候環境影響，冬季穩定供水仍然存在一些困難，全年供電在極少數的一些地方也無法滿足等等。這些短板雖不影響脫貧攻堅全面收官，但制約了農牧區長遠發展。

（四）精神脫貧還需深化

個別地方薄養厚葬、高額彩禮、禁殺惜售等現象依然存在，文明鄉風建設還需要長期引導培育。同時，近些年在淺山、腦山地區普遍出現大齡男性青年娶妻難的現象，通過“村規民約”等被村民大會所通過和認可的方式來規定的彩禮上限并沒有解決娶妻難的問題，因娶妻難造成了一定的社會隱患，更有甚者出現了一些社會矛盾。在調研中筆者了解到，在現在的農村出現家庭矛盾，就會有“保媒之人”通過隱蔽方式影響女性的思維，使其離婚再嫁;離婚女性更是容易再嫁。這些現象都對淺山、腦山地區農村的社會倫理、道德等形成沖擊。

青海省進一步鞏固提升脫貧攻堅成果的對策建議

（一）積極探索實現脫貧攻堅與鄉村振興戰略有效銜接

一是始終把學習新時代中國特色社會主義思想作為首要任務，把貫徹落實習近平總書記關于扶貧工作的重要論述和視察青海時的重要講話精神作為方向指引和行動遵循，以此指導工作、破解難題。二是深入學習2021年2月25日習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話精神，把“切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎更加穩固、成效更加持續”的要求，同時對照全國“兩會”通過的《中共中央國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要草案》中關于扶貧工作的部署，積極探索將鞏固提升脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，通過精準定位并且是滿足群眾需求，強化制度“引導力”，加強基層黨組織建設，重視風俗、習慣、道德、價值觀念、宗教文化等非制度性因素的影響力，提高市場分工效率，激發民眾就業創業潛能，進一步支持產業分工，調整和優化產業區域分工。

（二）進一步完善機制實現長效發展

一是對照國家標準，編制并實施《青海省“十四五”鞏固脫貧成果規劃》，配套完善各項政策舉措，推動脫貧后續鞏固與鄉村振興有效銜接。二是按照“過渡期”政策保持穩定的要求，保持現有幫扶政策、資金支持、幫扶力量總體穩定。加強調研論證和探索研究，健全完善農牧區低收入人口分類救助制度，發揮好民政兜底和保險救助功能，讓邊緣易致貧人口享受更多惠民制度。三是鞏固深化“十三五”東西部扶貧協作、對口援青和中央定點幫扶成果，建立長期協作關系，進一步拓展合作領域，促進互利互惠、共享共贏。爭取新一輪國際農發基金貸款項目支持。

（三）持續推進穩增收提質量

產業扶貧方面，建立產業扶持和引導資金，持續用力培育發展好牦牛、青稞、青繡等高原特色扶貧產業，依托現有縣鄉村三級產業扶貧體系，培育和扶持扶貧龍頭企業和新型經營主體，擇優選取扶貧產業園、鄉村旅游扶貧、扶貧車間、專業合作社等項目進行提檔升級，拓展延長產業鏈條，帶動更多群眾參與產業發展。就業扶貧方面，對農牧民群眾培訓就業意向進行動態摸底調查，有序增加市場急需、群眾期盼、前景良好的就業培訓項目，實現培訓針對性和就業穩定性。加強與對口援青省份和東西部扶貧協作企業的勞務協作，加大省外就業群眾服務保障力度。規范管理公益性崗位，以現有社會保障體系為依托，促進弱勞力、半勞力等家庭就近就業。消費扶貧方面，堅持以市場為導向，進一步擴大扶貧產品認定規模，以優質優價贏得市場，獲得認可。加快推進省外消費扶貧專館建設，實現對口援青六省市“一地一館”目標。加強脫貧地區產業發展基礎設施建設，拓展銷售渠道，創新流通方式，通過線上線下相結合，促進貧困地區農畜產品產銷有效對接、農牧民穩定增收。

（四）進一步激發內生動力防返貧

一是嚴格落實預警監測和動態幫扶機制，繼續對脫貧縣、脫貧村、脫貧人口開展監測，重點聚焦脫貧不穩定人口和邊緣易致貧人口，跟蹤收入變化和“兩不愁三保障”鞏固情況，定期核查，實時監測，建立快速發現和響應機制，做到及時發現，及時幫扶，動態清零。二是持續抓好脫貧攻堅各類問題整改，始終保持正風肅紀強勁態勢，為脫貧后續鞏固提供堅強的紀律和作風保證。三是堅持智志雙扶，持續鞏固“精神脫貧”成果，健全正向激勵和反向約束機制，加大以工代賑實施力度，逐步建立陳規陋習治理長效機制。四是關心關愛一線扶貧干部，嚴格落實各項獎懲激勵政策，對表現優秀的予以提拔重用，凝聚脫貧攻堅的正向力量。

注釋

①數據來源于青海省扶貧開發局。

②“三個最大”即青海最大的價值在生態、最大的責任在生態、最大的潛力也在生態;“四個扎扎實實”即扎扎實實推進經濟持續健康發展、扎扎實實推進生態環境保護、扎扎實實保障和改善民生、扎扎實實加強規范黨內政治生活;“五個一批”即發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障脫貧一批;“六個精準”即扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準;“1+8+10”即“1”為中共青海省委、省人民政府《關于打贏脫貧攻堅提前實現整體脫貧的實施意見》，“8”為八個一批脫貧攻堅行動計劃，分別是產業脫貧、易地搬遷脫貧、資產收益脫貧、轉移就業脫貧、醫療保障和救助脫貧、教育脫貧、低保兜底脫貧、生態保護與服務攻堅行動計劃，“10”為十個行業扶貧專項方案，分別為交通、水利、電力、醫療衛生、通信、文化惠民、金融、科技、電子商務和市場體系建設、農牧民危舊房改造扶貧專項方案。

③數據來源于青海省扶貧開發局。

④“四個不摘”即摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管。

⑤“2+5+N”即“2”為省委辦公廳、省政府辦公廳《關于加快推進深度貧困地區脫貧攻堅實施方案》和省扶貧開發工作領導小組《青海省深度貧困地區脫貧攻堅三年行動方案（2018-2020年）》;“5”為5個有深度攻堅任務的市州同步制定《三年行動方案》;“N”為省直行業部門同步配套深度攻堅措施，包括《健康扶貧三年行動計劃》《教育脫貧攻堅實施方案（2018-2020年）》《社會救助兜底脫貧專項行動實施方案》《金融扶貧款規劃（2018-2020年）》等。

⑥ 數據來源于青海省扶貧開發局。

⑦“三個三分之一”模式即涉藏六州采取三分之一縣城安置、三分之一鄉鎮或交通沿線集中安置、三分之一村內就近安置的“三個三分之一”辦法進行搬遷安置。

⑧“721”模式即易地扶貧搬遷中，西寧、海東兩市70%安置到縣城、20%左右安置到鄉鎮、10%左右安置到中心村。

作者簡介

靳艷娥 青海省社會科學院藏學研究所助理研究員 ?青海師范大學歷史學院在讀博士