協同治理視角下的荊門市老舊小區改造研究

張詩穎

摘 要：全面推進城鎮老舊小區改造是一項改善人居環境、提升城鎮品質、推動惠民生擴內需的重大民生工程。在“協同治理”的視角下，本文以老舊小區改造滿意度為基礎，立足政府、社區、居民等治理主體在老舊小區改造工作中的作用發揮，分析荊門市老舊小區改造工作存在的問題，并結合老舊小區的共性提出相應的對策建議，讓城鎮老舊小區的改造工作能夠取得社會認同、居民滿意的好成效。

關鍵詞：協同治理;老舊小區;提升改造

1.研究背景

隨著城市化進程不斷推進，老舊小區改造工作越來越成為國家關注的重點民生項目。2019年，住建部、發改委和財政部三部門聯合發布《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》，城鎮老舊小區改造工作全面展開;2020年國務院常務會議上再次強調了要推進老舊小區改造這一重要舉措，并發布了《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發[2020]23號），要求按照黨中央、國務院決策部署，全面推進城鎮老舊小區改造工作，力爭到“十四五”完成2000年年底前建成的老舊小區的改造工作。

按照輕重緩急的原則，2019年、2020年，荊門市持續推進城鎮老舊小區改造，共實施中央補助支持老舊小區改造項目152個，涉及21290戶居民。其中，2019年實施老舊小區改造項目14個，完工率100%;2020年實施老舊小區改造項目138個，開工率100%。2021年7月，荊門市委副書記、市長李濤主持召開市政府常務會議，強調要堅持以人民為中心的發展思想，扎實高效推進城鎮老舊小區改造，精心謀劃、統籌實施、創新模式，做好物業管理等后續工作，探索建立適宜的長效管理機制，鞏固老舊小區改造成果。

全面推進城鎮老舊小區改造是一項改善人居環境、提升城鎮品質、推動惠民生擴內需的重大民生工程。但老舊小區改造不僅需要政府主導，還需要社區協調、居民參與……，因此，在“協同治理”的視角下，本文通過問卷調查，分析荊門市老舊小區改造存在的問題，結合老舊小區的共性提出優化建議，讓城鎮老舊小區的改造工作能夠取得社會認同、居民滿意的好成效。

2.相關概念與理論基礎

2.1相關概念界定

2.1.1城鎮老舊小區

從我國住建部以及各地的政府文件和具體實踐來看，老舊小區的范圍界定主要基于四方面的考量：建成時間、設施配套、環境品質和管理模式。2020年7月，中央發布《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，明確城鎮老舊小區指的是城市以及縣城當中建設時間較早并且已經失去了維修管理、市政配套設備不健全、社區服務落實不到位，民眾期盼改造的住宅小區。

結合相關文件，本文研究的城鎮老舊小區是指2000年以前建成并投入使用、基礎設施不足、適老化程度低、物業管理不完善的住宅小區。

2.1.2老舊小區改造

老舊小區改造是指以解決城鎮居民居住的現代化問題為目標，采取一定措施，解決老舊小區建筑物和配套設施破損老化、市政設施不完善、環境臟亂差、管理機制不健全等問題，提升老舊小區居民的居住條件和生活品質的活動。

2.2相關理論基礎

2.2.1協同治理理論

協同治理是指不同的行為主體為高效完成某一項治理目標采用合作的方式，進行社會資源的整合，社會力量的聚集，從而對這一項公共問題或公共事務進行管理的過程。其具有以下特點：一是多主體，對老舊小區的改造需要政府、施工單位、社區以及居民多主體協同合作;二是互動性，各主體間資源互享，優勢互補，分工合作，形成治理合力，最終實現公共利益的最大化。

本文認為，在政府主導下，各主體協同治理，健全協商機制，相互調適目標，共同解決沖突，增進彼此之間的利益，才能更有效地完成老舊小區改造工作。

2.2.2新公共服務理論

新公共服務理論，是以公民為中心的公共管理理念，將公民置于整個治理體系的中心，推崇公共服務精神，主張用民主和社會的標準來衡量公共服務質量，重視政府與社區、公民之間的對話溝通與合作共治，強調建立有效的公民利益表達機制，其核心理念是重新定位政府職能，構建“服務型政府”。

基于新公共服務理論，本文認為，在老舊小區改造過程中，需要鼓勵荊門市老舊小區居民參與改造的熱情，增強居民主體意識;政府作為老舊小區改造所需公共服務的主要提供者，需要強化公共服務意識，為老舊小區改造工作提供更為高效、均衡、優質的公共服務。

3.荊門市老舊小區改造存在的問題

3.1政府層面：改造制度規范不完善

荊門市老舊小區改造起步較晚，相關的政策、制度、標準還不完善，大多直接依照湖北省住建廳發布的宏觀政策文件實施改造，缺乏具體的、統一的改造標準和規范。同時，目前住房的各項標準規范大多針對新建住房，缺乏針對老舊住房改造工程的標準和規范，而老舊住房當年的建設標準已與現行標準存在較大差異，通過改造讓老舊住房達到新建標準既不符合實際情況，也違背了改造的初衷。

3.2社區層面：重視程度不足

社區是連接政府、街道與業委會、居民的橋梁，是老舊小區改造的主體之一，應當發揮重要的上傳下達“紐帶”作用。同時，在老舊小區改造的過程中，常常會有居民之間或居民與施工單位之間的矛盾需要社區協調，而社區在推進工作時常常處于應付狀態，沒有真正發揮其橋梁紐帶作用。此外，對于老舊小區改造的宣傳，社區僅在公告欄進行張貼或在小區業主群內轉發相關通知，并未對居民的疑惑予以解答，在一定程度上也影響了小區居民對社區的信任度和滿意度。

3.3居民層面：參與意識淡薄，參與渠道狹隘

老舊小區中中老年人居多，年輕人較少，而大多數老年人受傳統觀念影響，多認為“老舊小區改造是政府單方面的事”，不愿意分擔部分工作內容，對于老舊小區政策的理解不深，認同不高。同時，就參與渠道而言，居民大多只能在方案設計階段，通過改造政策公示、咨詢、投票等形式，向社區或政府部門表達自己的意愿，并未實質性地參與改造過程。

3.4后期管理：改造成果維護不到位

多數老舊小區于上世紀的八十、九十年代修建，基本沒有專業的物業公司管理，也缺乏明確的規章制度和管理體制，由此也導致了許多老舊小區雖然經過改造，安裝了很多新設備、新設施，但卻并沒有得到妥善的維護，例如：新粉刷不久的樓道墻面很快就被貼上了小廣告、外圍護欄再次損壞，甚至有部分小區居民為了方便出入，用磚塊、繩索將單元防盜門全天保持敞開狀態，夜間也無人關閉，致使防盜門損壞嚴重，小區的安全隱患再次產生。

4.老舊小區改造對策及建議

4.1政府主導

4.1.1完善技術規范體系

老舊小區在房屋建造、公共空間設計等方面，有其自身的特殊性，不能以現代小區的要求、標準對其進行改造，應針對老舊小區的特殊性，汲取其他城市老舊小區改造成功的經驗，從公共服務設施提升、適老化改造設計、消防要求等方面，建立并完善相應的改造規范和標準。

4.1.2落實全過程監管

制定具體、詳盡的老舊小區改造項目全過程監管制度，嚴格落實工程建設各方主體責任，規范改造項目的流程管理，確保工程質量、安全，同時，可以組織有相關專業知識的社區工作人員、小區居民、監理單位等多方參與的工程監督協調小組，確保改造過程中發生的問題能夠第一時間發現、解決，保障老舊小區改造的效果。

4.2社區協調

4.2.1加大老舊小區改造宣傳力度

廣泛的社會認知是老舊小區改造工作順利開展的前提，因此，社區應當拓寬宣傳渠道，充分利用LED電子屏、宣傳折頁、小區業主群等途徑，宣傳講解老舊小區的改造政策、所在小區的改造方案等，幫助居民更全面地了解老舊小區改造，并耐心解答居民提出問題、排解居民的擔憂，引導居民積極主動地參與到老舊小區改造的過程中。

4.2.2充分發揮“紐帶”作用

社區作為老舊小區改造的一個中心點，向上可以連接到政府部門，向下可以連接到施工單位、小區居民，改造過程中的諸多工作都需要通過社區這個平臺開展。因此，社區應當充分發揮重要的“紐帶”作用，通過政府給予的資金、政策、人才等資源提高自身開展工作的能力，既要將政府的相關改造政策、文件傳達給小區居民，也要將小區居民的改造需求、意愿反饋給政府;既要解決小區居民與施工單位之間的矛盾，也要解決居民之間的矛盾，推動老舊小區改造工作的順利開展。

4.3居民參與

4.3.1搭建居民參與平臺

居民參與是保障其知情權、參與權、選擇權和監督權的重要方式，政府及社區應當為居民搭建參與平臺，鼓勵居民積極參與到老舊小區改造和管理的過程中，推動政策和措施更有效、更有針對性。例如，通過網絡平臺用淺顯易懂的效果圖及文字向居民說明待選的改造方案，讓居民在對方案充分了解的基礎上進行投票;在平臺中為居民設置表達需求、建議的途徑，充分了解居民的改造需求和意愿，并在施工階段，為居民提供監督、反饋渠道，保障居民的監督權，提升老舊小區改造的效果和滿意度。

4.3.2鼓勵、引導居民合理出資

居民是老舊小區改造的最直接、最大受益者，應當引導和鼓勵小區居民合理落實出資責任，既可以通過直接出資、使用住宅專項維修資金、提取住房公積金、讓渡小區公共收益等方式支付相關改造費用，也可以通過捐資捐物、投工投勞等方式支持改造。對于五保戶、低保戶等特困人員需支付個人承擔改造費用的，政府應予以臨時救助。

4.4長效機制

4.4.1引導居民自治管理

對于相對規模較小、管理成本較低的老舊小區，可以由社區引導居民進行自治管理，通過組織小區內的所有居民參與制定并踐行居民公約、小區公約等，倡導居民參與小區管理，逐步引導居民自覺遵守公共秩序、自覺愛護公共設施、自覺維護公共利益，增強居民對小區的歸屬感，并通過公示欄、小區業主群等途徑，將小區管理中的事項、決策等進行公開，保障居民的知情權、監督權，激發居民積極參與長效管理的熱情，提升居民自治管理水平。

4.4.2委托物業公司管理

對于相對規模較大、管理成本較高的老舊小區，社區應通過召開業主大會等方式，確定小區后續管理的方式，在大多數業主同意引入物業公司進行管理后，選聘合適的物業公司并簽訂合同，由物業公司進行小區環境保潔、停車秩序、出入安全等方面的管理，定期對公共設施開展維護，系統化建設安防設施，保障小區安全，為居民提供便民服務等。

5.結論

城鎮老舊小區改造作為一項重要的民生工程，受到了政府和各部門的支持，截止到目前，此項工作也取得了一定的效果。本文從協同治理角度出發，以荊門市老舊小區改造的居民滿意度為基礎，從政府、社區、居民、物業等層面，分析了荊門市老舊小區改造存在的問題：改造制度規范不完善;重視程度不足;參與意識淡薄、參與渠道狹隘;改造成果維護不到位，并在此基礎上，結合老舊小區的共性，提出了政府主導，完善技術規范體系、落實全過程監督;社區協調，加大老舊小區改造的宣傳力度、充分發揮“紐帶”作用;居民參與，搭建居民參與平臺、鼓勵引導居民合理出資;長效機制，引導居民自治管理、委托物業公司管理等有針對性的對策建議，希望能讓荊門市老舊小區的改造工作能夠取得社會認同、居民滿意的好成效。

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