城市室內應急避難場所現存的問題與對策
——以深圳市為例

文┃陳瓏凱（深圳市民太安風險管理研究院）

關鍵字：室內應急避難場所；建設規劃；制度體系；應急管理；防災減災

0 引言

城市應急避難場所是現代城市為應對突發性災害事件，保障群眾安全，臨時躲避由災害帶來的直接或間接傷害而事先規劃和建設、并備有一定救助功能設施的室內外安全場所。應急避難場所在災害應對中發揮著不可替代的重要作用，它的規劃與建設是提高城市綜合防災能力、減輕災害影響、增強政府應急管理工作能力的重要舉措[1]。室外應急避難場所，作為災民的一種臨時避難場所是非常及時和必要的，但長時間的露天避災生活可能會帶來諸如公共安全、衛生防疫以及飲食起居等方面困難和隱患。因此，目前國內外的專家學者都強調應急避難場所的建設應堅持室內室外并重建設的原則[2，3]。

日本是地震災害最為嚴重的國家之一，政府非常重視防災減災工作，從防災立法、防災規劃、防災經濟政策到防災具體措施等等，已建立了非常完善的防災減災體系。對避難場所的規劃、建設和運維，有一套科學完整成熟的管理規定流程，2011年日本的“3·11”大地震，日本的室內避難場所為救助災民發揮了巨大的作用[4]。日本強調城市建設應平災結合，各類避難通道、避難場所等設施均融入城市建設規劃。避難場所管理以地方政府為主，當地居民、志愿防災組織主動與政府配合[5]。美國也是世界上震害最為嚴重的國家之一，其抗震理論及規范，經過大地震的檢驗。美國抗震規范將應急避難場所定為最高風險等級，與重要醫療建筑風險級別相同，目的是保障其在發生罕遇地震后，應急避難場所能持續使用。美國就應急避難場所的建設建立了完善的法律法規體系[6，7]。我國應急避難場所的建設起步較晚，2003年我國建成首個標準的應急避難場所。我國的室內應急避難場所以地震應急避難場所為主，同時也兼顧應對其他災害。經過多年的探索與實踐，我國室內應急避難場所的發展取得了長足的進展，但在分布的合理性、標準規定的完善性、管理的有效性等尚存在一定的缺陷，“重建輕管”是我國室內應災避難場所建設過程中存在的主要問題[8,9,10]。

深圳是中國四大一線城市之一，是中國改革開放建立的第一個經濟特區。深圳自然地理條件以及高強度的開發建設常導致自然災害多發易發，而城市人口、資金、信息等要素高度密集、高速流動等因素，也直接影響了城市的承災能力。為了提升深圳市應對突發性災害事件的能力，原深圳市規劃和國土資源委員會和原深圳市應急管理辦公室分別于2010年、2012年印發了《深圳市應急避難場所專項規劃（2010-2020）》（深規土〔2010〕668號）（以下簡稱《專項規劃》）和《深圳市室內應急避難場所規劃（2010-2020）實施方案》（深應急辦字〔2012〕111號），利用現有的學校、社區（街道）中心、文化場館、體育設施、福利設施等場所，全面推進室內應急避難場所的建設。截至2020年4月，深圳市已建成613個室內應急避難場所，充分發揮了應災救助的重要作用。但在深圳市的室內應急避難場所建設與管理過程中也暴露出一些問題，影響了應災需求。

1. 存在的問題

《專項規劃》的頒布實施已近10年，在深圳市委市政府的領導下，市政府相關職能部門和各區政府通力合作下，深圳市室內應急避難場所建設取得了階段性的成果。審視深圳市室內應急避難場所建設走過的路程，對照“全災種、大應急、大救援”的應急管理機制體制改革要求，根據構建“全生命周期、多災種通用、全天候保障”的綜合性應急避難場所建設目標[11]，深圳市室內應急避難場所建設工作還有很大的提升空間。

1.1 缺乏制度體系支撐，應急避難場所的建設效果難以衡量

應急避難場所制度體系，是指與應急避難場所全生命周期各環節或部分環節相關的法律法規、規章制度和標準規范。2010年和2012年，深圳市分別出臺了《專項規劃》及其實施方案，但缺乏應急避難場所的建設規范和地方建設標準化體系，也缺乏應急避難場所的運營管理辦法，給當時的室內應急避難場所的建設及管理帶來了很大的困惑。盡管在2019年底，深圳市應急管理局頒布了《深圳市應急避難場所管理辦法》，并于2020年1月10日開始執行，但距《專業規劃》的實施已晚了10年之久。

應急避難場所管理全生命周期涉及多元責任主體，場所的規劃選址、建設改造、日常維護、災時運行等工作都由政府某個職能部門或單位牽頭負責[12]。深圳市在室內應急避難場所的建設和管理過程中，由于相應的制度體系未能形成，也沒有其他省市可供參考和借鑒的規范標準或操作手冊，各區及街道只能采取“邊干、邊協調、邊調整”的工作模式推進室內應急避難場所的相關工作，建設效果難以用制度體系的尺度來衡量。

1.2 缺乏動態調整機制，《專項規劃》的指導作用大打折扣

《專項規劃》是在2010年制定的10年規劃，時至今日，其當年的編制依據已發生了重大變化。一是深圳市的發展現狀及預期的變化。深圳作為國家級經濟特區，城市建設與經濟發展異常迅猛，尤其是隨著國家中心城市及粵港澳大灣區的建設，深圳市的常住人口迅速增加，人口分布更趨優化，產業布局不斷升級，基礎設施逐步完善。例如，常住人口總量從2010年的1037.20萬人增長到2019年的1343.88萬人；行政區劃從2010年6個行政區和2個功能區，變化為2018年的9個行政區和2個功能區。二是新的規范、標準陸續出臺。2010年《專項規劃》出臺后不久，國家和相關行業陸陸續續制定、修訂了一批與應急避難相關的技術標準，如《應急期受災人員集中安置點基本要求》（MZ/T 040-2013）、《防災避難場所設計規范》（GB 51143-2015）、《城鎮應急避難場所通用技術要求》（GB/T 35624-2017）、《城市社區應急避難場所建設標準》（建標180-2017）等，在場所選址布局、設計、建設改造標準方面提出了更具體、明確的規范要求。但由于《專項規劃》缺乏動態評估與優化調整機制，其在深圳市應急避難場所建設過程中已難以發揮其應有的指導作用。

1.3 缺乏統一的建設標準，應急避難場所的功能、水平參差不齊

由于沒有室內應急避難場所建設標準可供參考，深圳市早期建設的室內應急避難場所功能和水平普遍較低。除了應急避難所內部標識的懸掛和功能區的簡單劃分外，幾乎沒有進行應急供水、供電、廁所、照明、排水等基礎設施的工程建設或工程改造。應急醫療、炊事等場地也是隨意安排，有時只見到牌子未見到設施，而且懸掛的標識格式不一、形式多樣。室內應急避難場所建設的中后期階段（指《專項規劃》的中后期），場所配置的功能設施逐漸豐富，但對于場所應配置的設施種類及人均設施數量尚未形成統一的標準。

概而言之，對日常使用人數較多、使用頻率較高、建筑規模較大的室內應急避難場所，如學校、體育場、敬老院、救助中心等場地，應急功能配置較全；而像社區工作站、居委會大樓等辦公行政場所這一類的室內應急避難場所，由于建筑面積等因素的限制，配置的設施標準一般都較低。

1.4 缺乏場所管理的組織保障，應急避難場所的管理效果難如人意

一是平災時期的轉換出現短時混亂。應急避難場所的建設和管理一直遵循著“平災結合、因地制宜”的原則。因此，當災害發生，室內應急避難場所在收到啟用指令后，預示著場所功能的轉換和管理權的移交。在場所緊急啟用過程中，由于室內應急避難場所平時日常管理單位和政府指定的災時運行管理單位之間平常工作交叉較少，場所管理交接過程缺乏明確的規范流程，導致場所在平災轉換期間易出現管理真空地帶。二是室內應急避難場所工作人員數量不足，崗位能力不強。室內應急避難場所工作人員可分為平時日常管理人員和災時運行管理人員兩類。目前，深圳市室內應急避難場所災時運行管理的工作人員隊伍幾乎都是臨時組建的，在負責場所服務的同時，還需要完成本職工作，特別是社區服務站、黨群服務中心的工作人員及學校老師。臨時組建的工作人員隊伍雖然可以無縫對接場所的部分服務，如：人員登記、食物發放、場地布置等任務，但如果從事信息溝通、新聞發布、治安維護、后勤保障等工作，就會顯得崗位能力不足，對避難場所災時的正常運行會產生一定的影響。

2. 對策與建議

2.1 完善應急避難場所制度體系

一是組織編制《深圳市應急避難場所管理指引》。要充分參考借鑒日本、美國、英國等發達國家和地區的規范性指導文件，結合深圳市汛期轉移避險、安置救助的實踐經驗，編制《深圳市應急避難場所管理指引》，針對場所日常維護、災時啟用、開放運行、善后處置等環節詳細列明工作步驟及工作要求，對場所管理過程中可能出現的各種情況進行解釋說明，并提供標準化的表格供場所使用單位參考。

二是推進應急避難場所地方標準化體系建設。建議參照北京、上海等國內一線城市的做法，結合深圳市的災害特點，制定《深圳市應急避難場所建設技術標準》，對全市急避難場所的選址、出入口設置、交通組織、給水排水、衛生設施、醫療救護、電力電信、應急物資倉儲等方面按標準進行實施，全面推進深圳市應急避難場所的規范性建設。

2.2 啟動應急避難場所規劃修編工作

目前，《深圳市國土空間總體規劃（2020-2035年）》正在編制中，并計劃啟動《深圳市應急疏散救援空間規劃（2020-2035年）》，擬將應急醫療、衛生隔離和倉儲物流、應急交通、應急物流等其他應急功能納入規劃。《專項規劃》應以此為契機，在已實施近10年的基礎上，系統分析和評估存在短板和不足，啟動編制深圳市新的應急避難場所建設規劃。必須準確把握時代脈搏，充分了解深圳市的發展現狀及趨勢，統籌部署、科學規劃、合理布局，拓展應急避難場所的服務功能。同時應建立應急避難場所建設的動態更新制度，確保場所建設與城市發展水平緊密相連，更好地滿足于“全災種、大應急、大救援”的應急管理要求。

2.3 分層制定應急避難場所突發事件的應急預案并強化預案的應急演練

一是要制定不同層次的應急預案。相關政府職能部門或單位應針對應急避難場所在災時運行時可能發生的突發事件按區和街道兩級制定應急預案。各區政府宜組織編制應急避難場所啟用和安置救助應急預案，并與防汛、防臺風、自然災害救助等專項應急預案相互銜接，可以將室內應急避難場所的啟用開放和安置救助工作，與臺風、暴雨等氣象性災害情況下，人員緊急避險、疏散轉移、臨時安置、救災救助等工作一同納入防汛、防臺風應急演練科目。街道辦事處可根據轄區實際，從指揮機構、災害預警、啟用機制、轉移路線、疏散引導、安置程序、物資儲備、信息傳輸等方面，制定室內應急避難場所疏散安置預案。

二是就室內應急避難場所的相關預案開展應急演練。開展室內應急避難場所突發事件應急預案的演練是提高群眾災害應對能力和充分發揮場所效能的關鍵[13]。城區、街道以及社區等各級應急管理、民政、交通運輸、衛健、消防、地震等部門，要指導社區、學校、醫院等重點單位，定期舉行應急避難演練，使避難群眾了解應急避難場所的區位、內部結構、服務功能以及應急避難疏散的全部過程，讓群眾擺脫不知道避難場所如何使用的困境，高標準、高質量地滿足突發災害事件時群眾的避難需求。

三是建立應急聯動機制。全市要構建“屬地為主、統一協調、協同共治”的跨區域室內應急避難場所應急聯動機制，形成城區、街道、社區之間的區域性應急聯動網絡，拓寬室內應急避難場所異地安置的范圍，最大化地發揮應急避難場所的作用。要以預案的形式落實各聯動單位的責任，通過應急演練確保應急聯動效果。

2.4 加快應急避難場所工作人員的多元化能力建設

深圳市災害突發事件多發，對應急避難場所災時運行提出了更高的要求。臨時抽調人員組建室內應急避難場所災時運行工作人員的做法已難以滿足應急工作需求。因此，必須以隊伍的穩定性、技能的多樣性和能力的復合性為目標，加大室內應急避難場所災時運行管理工作人員的培訓力度。

一是要制定應急避難場所工作人員管理制度。要對人員招募、人員管理、崗位職責、崗位配比、專兼職比例、勞務補償標準等方面做出統一規定和要求，并積極引導社會組織、企事業單位職員、高校學生、社區群眾等人群加入應急避難場所工作人員隊伍。

二是向社會購買有償服務和公開招募志愿者。對室內應急避難場所一些常規性的工作，如日常安全檢查與評估，電、水、房屋等維護維修，管理與宣傳培訓，應急演練及災時安置救助等有關工作，政府可采取購買服務和招募志愿者的方式引進社會力量。

三是強化室內應急避難場所工作人員的培訓。對于組建完成的工作人員隊伍，應突破傳統培訓模式的限制，通過開發模塊化的優質培訓課程，供場所管理相關職能部門或單位自主選擇所需的課程，工作人員也可以更加靈活地選擇培訓時間。通過培訓和演練，全面提升場所工作人員的崗位能力，改善室內應急避難場所的服務效能。

2.5 加強室內應急避難場所的信息公開

一是采取多樣化的傳播手段向群眾發布應急避難場所信息。除通過電視、廣播、報刊、宣傳欄、宣傳冊等傳統媒介向社會發布應急避難場所位置、名稱、類型、級別、可容納人數、聯系人和聯系方式等基本信息外，還要推進應急避難場所信息服務的“互聯網+”行動[14]。積極尋求與電子地圖提供商的合作，如高德、百度地圖等，對深圳市應急避難場所分布位置逐一標記在電子地圖上。還可與微信等平臺開展合作，開發APP程序，使群眾能快速知曉附近的應急避難場所位置，方便群眾就近就便自主選擇合適的應急避難場所。

二是向群眾宣講室內應急避難場所的使用規則。通過向群眾講解前往避難場所前的個人準備工作、進入場所后的秩序規范、離開場所前的衛生清潔工作等知識，增強避難群眾自身的責任意識，減輕場所工作人員的工作量，共同營造溫馨舒適的避難環境。在選擇宣傳手段時，應綜合考慮目標對象的認知類型、行為習慣和信息接收能力，最大化地提高宣傳效果。

3. 結語

室內應急避難場所的建設是一項動態的、長期的工作，必須將其納入城市規劃建設中。因為這是一項“平災結合”的民生工程，正確處理好平時管理和災時運行的關系就顯得尤為重要。如何將避難場所盡快融入城市建設的整體規劃，如何制定相關的標準、規范，確保避難場所使用的安全、可靠、便捷，如何處理好平災關系，強化場所管理，提高使用效率等問題，不僅是深圳市，也是我國其他城市在室內應急避難場所建設和管理過程中應重點思考和研究解決的問題。□