農村基層治理的困境與對策分析

鄧軍彪

【關鍵詞】農村? 基層治理? 社會治理? ? 【中圖分類號】D67? ? 【文獻標識碼】A

新冠肺炎疫情引發了公共衛生危機，社會各級系統在應對突發重大公共衛生事件時，其治理能力也經受了重大考驗，這次危機給農村基層治理帶來了挑戰和沖擊。新冠肺炎疫情在全球不斷蔓延，這意味著疫情風險與人類社會發展將處于長期伴隨的狀態。鄉村治理是國家治理的重要組成部分，提高農村應對突發公共衛生事件的能力和水平，具有重要意義。

疫情防控下的農村基層治理短板

新冠肺炎疫情對農村地區的沖擊較大，農村地區在疫情防控方面取得一定成效，但是農村公共衛生服務體系仍需要進一步完善，其中凸顯的短板或與農村社會結構特點相關。正視農村基層治理短板，是當下亟需重視的議題。

一是農村社群的離散性給基層治理帶來挑戰。農村社區和城市社區不同，村莊一般規模不大，人口密度較低，戶與戶之間分散居住，這種空間分布形態不利于網格化管理。隨著城市化進程的加快，很多村莊的年輕人外出務工，導致農村人口不斷流失而形成“空心村”，村莊的規模進一步縮小，農村社群變得更加離散，使得農村社區面對重大疫情很難像城市社區一樣，迅速動員并組織起來應對疫情沖擊。

二是農村血親化的人際關系影響基層治理的行事規則。農村社會是典型的人情社會，其中的人際交往有著密切的族際關系和血緣關系，即使鄰里之間沒有血緣關系，但在長期的相處過程中彼此之間關系非常密切?！把H社會”的最大特點是更加重視“情”，這是農村社會較為普遍的行事規則。當一個社群不重視規則或法律時，基層治理的難度就加大了，特別是在突發公共衛生事件面前，除了危機本身，還會帶來一系列次生風險。

三是個體自律性不高加大了管控難度。村民平時生產生活的約束較少，自給自足的農耕生活有著很高的自由度，基于農耕社會形成的這種個體化的生產生活形態，村民自我意識較強，不喜歡受到約束和管理。個體的自律性不高，在面對公共衛生危機時顯然不利于加強個體的管控，容易造成一些管理矛盾和個體沖突。

農村基層治理的困境分析

基層治理是國家治理的基石，基層治理體系和治理能力現代化不是一朝一夕就能實現的。農村基層治理牽涉很多因素，如何解決農村基層組織能力、輿情應對及制度建設等方面的問題，需要深入討論。

一是農村基層組織能力不強。在應對突發公共衛生事件時，基層治理邏輯是自上而下啟動各級組織并迅速應對，層層落實到農村基層組織，村兩委是危機應對的最前方指揮角色，要承擔組織動員、協調整合、輿情應對等綜合性的工作職能，這些非常規性工作需要基層人員具備較強的治理能力和應急處置能力。而農村基層組織一般由村民組成，普通村民顯然難以具備專業性的知識和能力，因此在應對這些非常規性工作時面臨著巨大的壓力和挑戰。長期以來，農村基層組織的主體力量、專業知識和應急能力不足，特別是在應對公共危機能力方面缺乏專業性的指導和培訓，一旦遇到突發公共衛生事件，基層組織只能按常規流程應付一些基本的匯報信息之類的事務性工作，與上級部門的高效動員難以有效銜接。這種組織能力不足具體表現在：政治站位上很難與中央精神保持一致，懶政不作為現象較突出;組織動員上很難迅速組建應急力量，除村干部和部分黨員外，其他人員參與率不高;工作方式比較簡單粗暴，對上級精神領會不深不透，呈現出一種機械、重復和被動應付的狀態。諸如此類表現，都體現出農村基層治理能力亟待提升。

二是重大突發事件輿情應對機制不完善。農村社會的信息流動比較單一閉塞，一旦遇到突發事件，村民獲取信息的來源魚龍混雜，并且他們缺乏基本的理性認識和科學判斷，很容易造成虛假信息或謠言擴散，產生恐慌心理。而農村基層組織在處置網絡輿情方面顯然缺乏專業的應對措施。當下，村民獲取信息的渠道多元且龐雜，特別是短視頻平臺的快速發展，這些平臺夾雜著大量的不實信息或謠言，多數村民又缺乏判斷力，導致一些夸張的、虛假的信息在熟人群體中傳播，給公共危機事件的處理帶來了障礙。農村基層組織缺乏對突發輿情事件的疏導和處置能力，甚至個別基層管理人員也人云亦云，導致不實信息或謠言不斷擴散。除此之外，農村基層組織還缺乏構建權威信息發布平臺的能力，這給突發公共衛生事件應對帶來了很多次生社會風險。

三是現代鄉村治理體系仍需要完善。農村社會是一個熟人社會，其行事規則依附于熟人社會的人情、血緣、民俗等非制度化元素，這種行事邏輯本質上強調私德的支撐性，凸顯的是熟人間的相互妥協和寬容，對公共行為缺乏約束。農村基層治理長期以來默認了這種非制度化元素的合理性，并以此來維系農村基層的組織和管理。但突發公共衛生事件應對更強調公德和理性的制度約束，農村社會的熟人行事規則需讓位于公德的理性選擇，這造成了農村基層組織在應對突發公共衛生事件方面的無序和失范。如新冠肺炎疫情期間，個別農村地區對疫情防控要求并不重視，對疫情期間要求禁止的聚會聚餐、走親訪友等規定仍我行我素，甚至對勸誡的村干部進行辱罵和毆打。而個別農村基層干部在執行制度規范方面容易向人情或民俗妥協，很難落實落細防疫舉措，甚至還出現弄虛作假的現象，在應對突發公共衛生事件時難以保障公眾的公共利益，基層治理勢必會增加更多成本。

提高農村基層治理水平的對策

當前，新冠肺炎疫情防控進入常態化，提升基層公共衛生治理能力越來越重要，提高農村基層治理水平將是農村社會治理的重要方向。農村社區在應對突發公共衛生事件時要因地制宜，精準施策。

首先，充分發揮農村基層黨組織領導核心作用。堅持黨的集中統一領導是贏得疫情防控斗爭重大勝利的關鍵，特別是要發揮基層黨組織主心骨作用。農村基層黨組織建設相對薄弱，農村基層黨建是整個黨建工作的重中之重。為此，一是要強化農村基層治理主體的內生動力。上一級黨委可對農村基層黨組織進行全方位支持，在用人方面大膽選用有魄力、敢擔當、善學習的年輕干部，為農村基層黨組織提供人才支撐;在考核機制方面，黨員干部要提高政治站位，突出工作績效和執行力;在能力提升方面重視業務指導和專業培訓，提高基層組織人員的素質與能力。二是要加強農村基層黨組織建設。保障基層黨組織活動正?；?，強化黨員身份意識，關鍵時刻不負使命擔當，堅決落實好上級部門的政策措施。三是要提升農村基層黨組織組織力。當前，農村基層黨組織面臨著多重任務，包括疫情防控、鄉村振興、生產生活等，這就需要農村基層黨組織具備高效的組織能力，農村基層黨組織要更好地深入群眾，樹立良好形象，筑牢堅實的群眾基礎，不斷增強黨組織的凝聚力、戰斗力。

其次，基于網格化管理提高農村基層干部危機應對能力。近年來，基層治理呈現出多樣化的特點，網格化管理成為社會治理創新的重要實踐。網格化管理的核心是推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務?；诰毣鸵幏痘男枨?，要完善農村社會治理體系，通過網格化管理提高應急管理水平是重要路徑之一。為此，一是加強農村應急隊伍建設。新冠肺炎疫情防控期間，農村基層應急隊伍力量不足，很多地方都是臨時組織村民上陣，導致工作效率低下，影響了防疫工作的高效開展。因此，可建立比較穩定的應對突發公共衛生事件的專業隊伍，成員包括村兩委干部、村醫、黨員等，并提供資金、技術等方面的支持，定期邀請應急管理專家開展培訓和指導，開展有針對性的訓練。二是強化農村社區防控網格化管理。依托目前網格化管理機制，解決傳統農村基層信息處理的垂直化、條塊化和分割化問題，建立信息共享平臺，提高信息采集、處理和發布的效率，提高應急管理方式數據化、智能化程度。三是厘清農村基層網格化責任劃分。基層干部的考評應進一步明確應急管理職責，包括風險防范的預控、信息呈報的精準、應急事件的處置、輿情信息的疏導、組織動員的效率等，增強農村干部群眾的法治思維和依法辦事能力。

最后，強化公共道德意識在重大公共衛生事件中的治理效能。隨著農村社會的發展，傳統的熟人社會生活形態越來越不適應農村社會現代化發展，這意味著農村基層治理要擺脫“人治”慣性，形成基于公共道德意識的行事規則。我們要意識到，人類未來或許還將面臨新的公共衛生危機挑戰，農村社會不可能獨立于這種挑戰之外，否則無法適應公共空間內的生活。公共道德意識培育是農村社會發展的重要一環，公共道德意識的形成可以給我們的公共生活提供內在價值支撐。如何將公共道德意識轉化為規則意識、法律意識和國家意識？可以依托農村的道德資源融合社會主義核心價值觀，基于村民的民俗自律和日常規范進行轉化和重塑。一是加強新時代農村精神文明建設。精神文明不是抽象的，榜樣人物的示范引領對群眾的公共道德意識形成具有重要作用，因此可以對農村的優秀人才、模范家庭和正能量事件進行獎勵和宣傳，樹立一批有責任、講規則、敢擔當的模范人物，進行社會主義核心價值觀具象化教育。二是強化公共道德價值的制度化建設。村規民約應體現公共價值，村民自治章程應強化公共道德的內在價值支撐，讓村民理解、認同并支持公共道德的制度建設，形成自我約束、自我管理、自我教育的機制。三是提升法律保障的效能。公共道德僅靠自律還遠遠不夠，不是每一個人都有超強的自律能力，當有人突破公共道德底線時，法律才是最后的保障。要打破農村基層基于熟人社會的治理模式，對于那些突破公共道德底線的人要敢于“亮劍”，對于違法行為更要有明確的處罰措施，做到執法必嚴、違法必究，營造良好的基層法治環境，促使所有社會成員都能自覺遵守社會公德。

（作者為南寧師范大學學生工作部（處）長、學生資助中心主任、副教授）

【參考文獻】

①伍海泉、周謹平：《新冠肺炎疫情的公共倫理啟示》，《中國教育報》，2020年4月9日。

②王洪樹、張茂一：《政治資源稟賦視角下新時代基層民主政治發展探析》，《河南社會科學》，2019年第3期。

③陳雅賽：《突發公共衛生事件網絡謠言傳播與治理研究——基于新冠疫情的網絡謠言文本分析》，《電子政務》，2020年第6期。

④《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于加強和改進鄉村治理的指導意見〉》，新華網，2019年6月23日。

責編/銀冰瑤? ? 美編/楊玲玲