重大突發公共衛生事件的風險及其治理*
——研究的諸領域及其現狀評估

王家峰

（南京師范大學公共管理學院，江蘇 南京 210023）

重大突發公共衛生事件對人類社會和文明進程的沖擊和深遠影響已經廣為人知[1]，應對重大突發公共衛生事件的風險從來就是現代民族國家治理的核心任務之一，也是塑造全球治理秩序的重要動力機制[2]。未知的病毒或疾病、不恰當的生活方式、不合理的社會制度都可能導致公共衛生風險的累積和危機的爆發。因此干預的措施和手段也是復雜且多重的，不僅包括醫療保健領域的技術更新與制度變革，而且還涉及到其他領域的技術創新以及社會、經濟和政治層面的重大變化[3]。在這種情況下，防范與化解重大突發公共衛生事件的風險，在某種意義上直接指向了現代民族國家治理體系的現代化。以此認識為基礎，本文對重大突發公共衛生事件風險及其治理研究的領域、現狀、發展趨勢以及未來的突破點，進行了全面的梳理與分析，為推進重大公共衛生事件風險及其治理的研究，提供有益的參考與啟示。

一、理解公共衛生事件風險及其治理的整體框架

從歷史角度來看，人類治理公共衛生問題、防范公共衛生風險的努力其實由來已久，但現代意義上的公共衛生工作卻要等到工業革命以后[4]。一方面，工業革命導致的生活方式和社會結構的變化，深化拓展了公共衛生事件的風險，為公共衛生工作帶來了新的挑戰；另一方面，工業革命以后包括醫藥衛生技術在內的科學技術的發展，也為防范化解公共衛生事件的風險提供了必要的技術條件和手段。這兩者相結合，使得作為一個專業領域的現代公共衛生在18世紀的英國逐漸成形，并逐漸蔓延到其他現代化國家[5]。自那時起，人類社會在公共衛生領域的專業研究已經接近200年的歷史了。迄今為止，伴隨著人類對風險及其治理手段認識的不斷加深，公共衛生研究已經經歷了不同的歷史階段[6]。

如果說早期的公共衛生研究主要局限于醫藥、衛生等較為狹小且高度專業化的領域，那么二戰以后的公共衛生研究就逐漸超出了醫藥衛生行業，從疾病控制階段進入了健康促進、社會工程等階段，疾病的社會、行為以及政策、制度等因素受到了越來越多的關注[7]。在今天，將更為廣泛的社會、政治、經濟、文化、心理、法律等環境背景因素考慮在內的“全面公共衛生”[7]或“生態公共衛生”[8]已經成為當前治理公共衛生問題、防范公共衛生風險的新路徑。公共衛生風險的防范與化解也日益成為一個包括哲學、政治、經濟、社會、心理等學科在內的跨學科議題[9]。技術上的進步固然不可缺少，制度上的變革也是必需的選項[10]。

在這里可以發現重大公共衛生事件風險防范與化解的研究，實際上存在著兩個不同的領域，即與疾病、健康狀態直接相關的醫藥衛生與防疫領域，以及強調總體性社會動員的、更為一般的危機與應急管理領域。另一方面，正如工業革命所導致的科學技術與社會結構、制度方面的變化催生了現代意義上的公共衛生，以信息技術革命為基礎的“工業4.0”也正在深刻地改變著公共衛生研究及其實踐[11]，由此導致了研究視角的變遷。越來越多的研究開始超越傳統技術條件下的公共衛生議題和治理途徑，轉而關注新技術變革所帶來的新問題與新手段[12]。將上述兩個維度相結合，可以區分出四個不同的研究象限（見表1）。以此為框架對卷帙浩繁的研究文獻進行梳理，大致可以揭示出相關學術研究的現狀、發展趨勢以及未來的突破點。

表1 國內外相關研究文獻的譜系

二、傳統視角下醫藥衛生與防疫領域中的風險治理研究

這一象限中相關研究的主要特征是，從醫藥衛生與防疫的專業知識出發，專注于解決如何及時發現和識別重大突發公共衛生事件風險的來源，并因此采取有效的醫療衛生措施加以防范或治理的問題。簡單來講，就是風險防范治理的過程框架與專業知識領域的相結合，主要包括風險來源的識別、風險監控以及風險治理幾大主題。

（一）重大突發公共衛生事件的風險來源研究

在人類歷史上，諸如天花、黑死病、流感等之類的傳染性疾病曾造成大規模的人口損失，它們從來都是人類社會健康威脅的主要來源。這種威脅既是古老的，也是嶄新的，伴隨著人類文明發展的始終。即使在醫療條件發達的現代社會，仍然存在著各種未知的病毒或疾病，或者以前受到忽視的傳染性疾病突然爆發，構成重大突發公共衛生事件[13]。發明和使用各種抗生素、疫苗等藥物是人類應付傳染性疾病或病毒的重要手段，然而藥物本身可能并不安全，不恰當地使用藥物也會造成重大的公共衛生事件，或者是增加公共衛生的風險，例如過度地使用抗生素可能導致病毒產生耐藥性而導致人類缺乏有效的防御手段[14]。

除了由細菌或病毒引起的傳染病威脅以外，發生重大公共衛生事件的風險還蘊含在人類生活的自然環境之中。細菌和病毒固然存在于地球環境之中，同樣存在于環境之中的還有以有機物、無機物形式存在的化學污染，它們同樣也是人類健康的致命威脅[15]。氣候變化可能會使環境中的細菌、病毒、污染等健康威脅變得更加嚴重[16]，諸如地震之類的自然災害之后也容易發生傳染病之類的公共衛生事件[17]。如果說這些威脅大多是自然因素導致的，那么人類自身的行為也是引發突發公共衛生事件的重要因素。除了不恰當地使用藥物以外，環境污染[18]、不健康的食品[19]以及生物武器襲擊[20]都是重大突發公共衛生事件的重要來源。

（二）重大突發公共衛生事件的風險監控研究

加強對公共衛生風險的監控是防范重大突發公共衛生事件的研究主題之一，它被認為是避免發生重大公共衛生事件的最好方式[21]。公共衛生監測系統有不同的形式，或者是分類的監控系統（Categorical surveillance system），或者是整合的監控系統（Integrated surveillance system）；運作的方式也有多種，或者是由管理人員主動地收集，或者是被動地依賴衛生專業服務機構的匯報[22]。從監控的方式來看，可以分為基于指標的監控和基于事件的監控[24]。傳統的監控方式往往是基于指標的監控，它要事先確定不同疾病的結構化指標，因此所收集到的數據是高度結構化的[23]；其次，它一般也是由專業機構和政府公共部門來加以收集和監督，所需要的數據往往存在于學校或單位的缺勤記錄、非處方藥品的銷售記錄、實驗室的實時電子報告以及急救中心或其他報警電話的呼叫數據之中。相對而言，基于事件的監控在數據上更依賴于新興的信息溝通技術，因而與大數據和人工智能技術結合緊密。

在監測的過程中，需要使用統計方法建立起可靠的分析模型，用來評估和預測可能存在的風險[24]，決定其是否到達需要匯報或警惕的閾值。風險評估可以針對不同類型的風險，如傳染病；也可針對不同的地點或諸如軍隊、學校、幼托機構等這樣的特定組織。考慮到不同人群的健康、免疫力等脆弱性問題，有必要結合不同人群的脆弱性來展開公共衛生風險的評估[25]。當然，無論是哪種數據類型，都會引發個人權利、隱私保護之類的政治和倫理爭議[26]。全球性的風險監控依賴于全球性的合作，因而還會成為國際政治的焦點議題[27]。當然，公共衛生監測系統，除了用于檢測傳染病爆發這個首要功能以外，還可用于評估公共衛生狀況、跟蹤具有公共衛生意義的事件、定義公共衛生優先事項、評估計劃并開展公共衛生研究[28]。

（三）重大突發性公共衛生事件的風險治理研究

從理論邏輯上看，防范和化解重大突發性公共衛生事件的治理舉措，必須以風險的來源或原因為依據[29]，針對不同的風險來源和原因采取不同的應對措施。由于各種傳染病始終是突發性公共衛生事件的首要風險來源，醫藥技術的進步和衛生條件的改善就成為防范和化解重大公共衛生事件風險的主要舉措[30]。預防勝于治療，一方面，諸如干凈的飲用水和食品、生產工作環境等衛生條件的改善，在很大程度上減少了病毒或細菌的傳播機會，從源頭上降低了公共衛生事件發生的概率[31]；另一方面，醫藥技術的進步特別是預防醫學的興起及其應用，則在很大程度上控制住了諸如天花、麻風病、乙肝等已知傳染病的傳播[32]。

預防固然是非常重要的風險治理舉措，減緩（mitigation）同樣也很重要。如果說預防措施著重于避免風險的發生，那么減緩則著重于減少傷害。在災害和事故發生后，及時地采取醫療衛生服務，無疑可以有效地減緩各種短期或長期的健康傷害，降低那些可能由自然災害和事故引發的突發公共衛生事件風險。無論是減緩還是響應，及時地采取有效的應對措施，都有賴于事先準備好的醫療救治預案和應急框架。因此，準備工作對于防范與化解重大突發公共衛生事件風險至關重要。

然而，盡管“時刻準備著”（Be prepared!）始終是應對各種風險的至理名言，但對于公共衛生的從業人員而言，一個持續的挑戰是如何弄清楚準備的準確定義[33]，這里面的關鍵是要做到應對方案與衛生風險之間的匹配[34]。從歷史經驗來看，盡管公共衛生面臨著許多類型的風險，但未來的關鍵風險還是以傳染病為主的生物風險，因此備災工作的主要重點必須是制定應對緊急傳染病的方法，這里包含著幾個重要的步驟：開發新的病毒檢測方法[35]，識別緊急威脅、分析因果關系、描述因果關系、發現應對方案、開發新的治療方法、制造生產及分配[36]等。在這個過程中，加強對專業人員的培訓[37]和科學研究事業等保障機制的支持和投入[38]，無疑也是非常重要的舉措。

三、傳統視角下危機與應急管理領域中的風險治理研究

除了這些技術方面的努力之外，開發出一種有韌性（resilient）的公共衛生應急系統更為基礎，例如需要制定計劃以及時改變突發情況下的護理標準、醫療物資的充足供應、快速的檢測及疫苗研發能力等[39]，但更多的努力實際上超出了醫藥衛生行業之外[40]，需要其他部門、社區等力量的配合和協同[41]。突發公共衛生事件的風險管理也因此超越了傳統的醫療衛生行業，進入了更為一般的危機和應急管理領域。

（一）公共衛生風險的歷史與認識論研究

早期的公共衛生專家傾向于將公共衛生等同于“清潔衛生的理念”和預防醫學方法如疫苗接種，從而強調通過環境與預防改革來限制傳染病，公共衛生管理等同于衛生改革和傳染病控制[42]。1960年代后期，歷史學家開始通過對疾病的經濟、社會、政治和意識形態反應，來探討流行病影響社會、政治、經濟生活變化的復雜方式。受到這種歷史研究的推動，公共衛生研究逐漸進入了多學科的視野，突發公共衛生事件的風險，也超越了傳統的認知范圍，強調更為廣闊的社會、政治甚至是文化背景[41]。

首當其沖的是需要重新理解風險的概念及其影響。風險或危機既是一種客觀狀態，也是一種主觀狀態，在真實的風險與感知到的風險之間總是存在著某種不一致[43]。在這種情況下，加強對公共衛生工作者的風險感知能力的培訓就非常關鍵[44]。除了提高專業的公共衛生工作者的警覺意識以外，決策者及目標群體、一般公眾的風險感知也非常重要。決策者對風險意義感知能力的崩潰，常常會導致風險治理和危機應對的失敗[45]，公共衛生事件的應對同樣也是如此[46]。由于公共衛生事件影響廣泛，社會公眾對風險的感知及反應還會影響到風險的治理和危機的應對[47]，可以發現不同人群對風險的認識及抵抗能力存在著明顯的差異[31]，這意味著風險治理需要具有差異性和針對性。

人口和個人的健康狀況受到社會、經濟、自然、建筑和政治環境中各種因素的影響，所有這些因素都可能“以復雜的方式相互影響，并具有與生俱來的個體特征”，因此應對公共衛生事件是一個社會的公共議程[48]（P17）。風險并不僅僅只限于衛生領域本身，它有著廣泛的社會經濟和政治影響[49]，比如它會對勞動力市場帶來重大的沖擊，給經濟發展蒙上陰影[50]，并可能產生衍生的社會穩定風險[51]，甚至是政治風波[52]。可以看出，對風險認識已經轉移到了資本、國家和社會之間的關系以及與衛生運動有關的社會正義傳統[53]。這種廣泛的衛生風險認識催生出了一個內容更為廣泛的衛生安全的概念[54]，大有取代傳統衛生風險研究的趨勢[55]。

（二）突發公共衛生事件的風險溝通研究

由于公共衛生事件影響廣泛，作為一項公共議程，其應對也需要全社會的參與。因此，當發現將要發生或正在發生重大公共衛生事件時，做好風險溝通是預防和化解風險的重要工作，它有助于制定政策的危機應對策略，并且能夠推進協助合作、實現資源共享[56]。在突發公共衛生事件期間，人們需要知道他們面臨的健康風險以及可以采取哪些措施來保護自己的健康和生命。盡早地通過人們信任的渠道，以容易理解的語言提供準確的信息，可以幫助人們做出適當的選擇并采取行動，以保護自己、家人和社區免受健康的威脅。這已被世界衛生組織確認為有效應對突發公共衛生事件的關鍵舉措[57]。

當然，過度地釋放風險信息也會造成負面的影響，容易造成社會恐慌、引發負面行為、削弱對社會制度的信心。這種社會反應會使應急管理工作變得復雜化，并使得本已困難的風險溝通工作變得更加艱巨[58]。因此，在出現突發公共衛生事件風險期間，建立支持風險溝通的輿情環境[59]，加強對輿情的管控特別是對謠言或不實信息的治理就非常必要。謠言干擾了真相的傳播，激起不必要的社會恐慌[60]，放任謠言或不實信息的流傳將會阻礙或破壞衛生組織的工作，加劇流行病的傳播[61]。因此，政府機構或應急管理部門必須積極地治理謠言和不實信息。與放任不管相比，及時地提供糾正信息而不是簡單的辯駁，會更有效地揭穿謠言和不實信息[62]。

可以看出，風險溝通至少有兩方面的意義，在打擊制造社會恐慌的不實信息的同時，為民眾提供事實真相和正確的應對方案[63]。它被視為一種關鍵的應急管理手段，與一般意義上的危機傳播存在著本質上的不同[64]。值得注意的是，無論是應對謠言，還是提供真相，風險溝通的重中之重都是要解決風險的不確定性問題。在這個過程中，應當考慮到公眾的理性與非理性傾向[65]，因此是否將及時地公布事實的真相作為必要的標準，就成為一項富有爭議的話題，因為專業信息與公眾理解之間可能存在著顯著的差異[66]，這需要從傳播者與受眾兩個方面展開更為深入地研究。當然，解決不確定性的另一個方式是公開不確定性，這并不會影響公眾對政府機構或應急管理部門的信任和信心[67]。

（三）突發公共衛生事件的應急體系研究

相對于醫藥衛生與防疫領域內的風險治理方法，危機與應急管理領域中的風險治理更為強調應對的體系、制度和機制問題，重大突發公共衛生事件的應對需要做到統籌施策[13]。首先是從過程論或階段論的視角，識別不同的重要階段，從而建立起應對突發公共衛生事件風險的完整框架。有效的應急管理體系應當做到全過程的均衡[68]。盡管在不同危機和應急管理框架中，具體的階段存在著一定的區別，但預防、監控、準備和響應無疑是其中最為不可缺少的關鍵階段。其中，公共衛生事件的預防有賴于政府和社會組織關注風險的識別與防控，加強日常的風險監督與管理[69]，以及健康風險意識的傳播、健康教育和健康行為的改變[70]。準備除了專業的醫療救治方案，還包括更為全面的應對舉措，如后勤、物流等方面的計劃和儲備[71]，以及建立和完善專業人員的教育和培訓制度[72]。

在突發公共衛生事件中，決策者往往面臨著很大的不確性，為了能夠及時地做出響應，必須加強科學研究的投入和準備[73]、建立應急響應的模塊化程序[74]、應急響應的邏輯流程[75]以及應急響應的第一責任人制度[76]，以降低決策的不確定性。同樣不可缺少的則是不確定條件下的危機決策技術[77]。技術固然重要，但制度、心理等非技術因素也許更為重要。因為任何決策都處在特定的背景環境之中，決策者不能免于政治、組織、文化、心理等壓力的干擾[78]。危機決策是一項“有爭議的、劇烈的政治活動”[61]（P14），來源于專業領域之外的壓力會使決策者做出錯誤的決策[79]，因此如何設計責任機制就成為一個難題[80]。同樣重要的制度或機制還包括建立應急指揮系統、政府間跨區域跨部門跨層級協作、超越科層結構、運用網絡治理、協調突生組織、協同利益相關者等。

四、新技術視角下醫藥衛生與防疫領域中的風險治理研究

進入21世紀以來，新興信息技術的快速進步及其在政府領域的廣泛應用正深刻改變著政府的治理方式，不少國家或地區的政府正在主動地擁抱這些新興技術，來推動和實現政府治理創新。這些創新也體現在醫療衛生與防疫領域之中，如通過大數據手段提高公共衛生服務的精準性和有效性[81]。從總體上看，新技術視角中的研究重點目前主要聚焦于溝通和信息技術、大數據與人工智能等對突發公共衛生事件的數字監控、公共衛生行為的大數據分析與預測以及基于互聯網的醫療衛生系統建設等方面。

（一）公共衛生風險的數字監控研究

利用互聯網活動及其數據來監控疫情已經成為一項重要的舉措，被認為是改善公共衛生監測的重要機會[82]。相對于傳統主要依賴于醫生和實驗室等專業機構向政府機構報告的監測方式，互聯網中由用戶生成的信息可以更快地識別傳染病病例。直接地訪問此類數據可以使監視流行病的專家更早地發現潛在的公共衛生威脅，例如罕見、新疾病或流行病的早期預警[83]。許多研究試圖利用網上健康搜索行為來監測疾病發病率。例如，谷歌等互聯網公司很早就與美國的疾病控制中心合作，開發出名為“谷歌流感趨勢”（Google Flu Trend，GFT）的網絡流感追蹤系統，利用個人網絡搜索產生的數據來預測流感疫情[84]。雖然通過搜索引擎獲取到疑似流感病例數據與實際檢測到的病例數據存在著一定的出入，往往存在著過高的估計[85]，但兩者之間的相關性已經是非常高了，足以使之成為監控和預警流感疫情的重要輔助數據來源[86]。

在實踐中除了搜索引擎以外，社交媒體也日益成為獲取公共衛生大數據以及實時監控數據的重要來源。世界各地的人們每分鐘都公開地在諸如推特、臉書等社交媒體上，共享有關其健康和社區健康的大量個人信息，社交媒體上的及時互動也使人們更愿意共享這類信息[87]。隨著個人越來越多地在社交媒體上共享健康信息，社交媒體日益成為公共衛生的情境化數據的一種新穎來源，它可以作為監測人群的傳染性和慢性病的發展趨勢。當然，要使這類監控和檢測變得更為有效，必須要開發出更好的語言分析模型或工具[88]。社交媒體也可以用來預測個人與公共衛生有關的行為趨勢，從而能夠促進應對突發公共衛生事件和流行病的準備與反應能力[89]。當然，社交媒體并不是只能作為公共衛生監控的重要工具，它同時還可用于動員公眾參與公共衛生干預措施的重要手段[90]。

（二）公共衛生行為的大數據分析研究

通過搜索引擎和社交媒體來建構電子化（digital）或基于互聯網的公共衛生風險監控系統的背后是大數據的分析處理能力。大數據的核心優勢在于它可以提高醫療保健和公共衛生服務以及風險監控與預測的精準性[91]。例如，它可以通過模型準確地識別出可能罹患某些疾病的高風險病人[92]，也可以通過模型預測某些疾病的發生變化趨勢[93]。就目前而言，大數據在公共衛生領域中的應用研究涉及到很多方面，如風險和資源的預測、人口管理、藥品和醫療器械的安全監控、疾病與治療、精準醫學和臨床決策支持、護理質量和績效評估、公共衛生和研究應用等[94]。這些方面大致可概括為兩個基本領域：一是衛生保健和醫療服務，二是風險監控及流行病分析。

當然，大數據的應用并非沒有條件限制，而是存在著諸多的挑戰，例如數據的規模、速度、多樣性、真實性（volume, variety, velocity, and veracity）等質量要求[95]，這就涉及到更為基礎性的工作，如公共衛生數據的挖掘[96]、機器學習[97]等技術工作。但更為重要且基礎性的要求是，公共衛生活動的數據化（datafication）[98]及信息實踐（informatic practice）。也就是日常生活中的信息顯現出來并將之轉化為數據寫入光盤、通過網絡傳輸信號以及許多其他相關的日常活動[99]。這一方面涉及到更深層次的生活方式和社會制度問題，這需要通過立法和公共政策的方式來推動變革[100]。

就公共衛生管理的目標而言，公共衛生領域中的大數據涉及到不同的類型，分別有著不同的來源，既有傳統途徑所產生的數據，如各種醫療和藥品檔案、研究室報告等，更有通過現代信息溝通技術而產生的海量數據，如基于互聯網和社交媒體而產生的海量數據。這些數據由于涉及到個人生活方面的信息，甚至是隱私方面的信息，因此不可避免地涉及到復雜的安全和倫理議題[101]。處理大數據安全問題的傳統方法依賴于倫理原則，要求保護公民免受生物醫學研究的特定傷害。新的、更積極的方法則強調人權，其核心是強調對人的尊嚴的尊重[102]。作為數據生產者和監控對象的公民不應只是被動的客體，而是應該成為公共衛生領域大數據項目的積極參與者，這就需要形成一種新的公民科學[103]。

（三）基于物聯網的醫療應急系統研究

也許，將信息溝通技術、大數據和人工智能等新興技術結合在一起從而提高管理和決策效率的，可能算是物聯網的概念了。作為一個集成了物理對象、軟件和硬件以相互交互的生態系統，通過來自物理世界和虛擬世界的數據傳輸，它們可以彼此溝通并與物理世界聯系起來，因而能夠自動地響應周圍世界所發生的事件。不僅如此，這種連接還將促進派生數據的生產，并且將從該數據中提取的知識應用于自動管理和做出明智的決策[104]。考慮到人口老齡化，醫療資源短缺以及醫療成本上漲，物聯網在衛生保健領域有著巨大的應用前景，有必要對其進行量身定制以應對公共衛生系統中的這些挑戰[105]。從實際情況來看，一方面是功能強大的智能手機的迅速廣泛采用以及可穿戴的健康和健身傳感器使用率的不斷提高，另一方面是公共衛生本身對大規模人口健康數據的動態需求，使得依賴物聯網技術和基礎設施建立公共衛生信息系統成為可能和必需[106]。

從理論上看，物聯網技術的廣泛使用能夠使相關工作部門通過收集和報告從環境中獲得的相關數據來優化工作流程并提高效率。考慮到物聯網對決策和管理的優化能力，它不僅可以運用在衛生保健領域，也可以運用在疾病監控領域。運用分布式機器學習模型從物聯網中提取大量的健康數據，預測不同人群各種疾病的發生前景，向護理提供者發送警報消息，并將詳細信息存儲在分布式數據庫中，以執行健康數據分析和流行病報告[107]，特別是據此建立起實時醫療應急系統[108]。一般而言，基于物聯網的醫療系統的總體架構由三層組成，包括感知層、網絡層和應用層。感知層的重要功能是識別設備和收集數據，網絡層負責連接到智能設備和服務器以傳輸和處理傳感器數據，應用層則負責向用戶提供特定應用的服務如智能家居或智能健康[109]。總體上看，基于物聯網的醫療系統需要大量的基礎設施建設以及政策支持和法律保障，目前整體上還處在局部地探索階段[110]。

五、新技術視角下危機與應急管理領域中的風險治理研究

近些年，公共管理領域中的大數據、人工智能等新技術的應用越來越普遍。在危機與應急管理領域，新技術的影響及其應用研究基本是沿著兩條路徑展開：一是增量功能研究路徑，二是系統集成研究路徑。前者主要聚焦于新技術的危機和應急管理功能，即如何利用新技術所產生的數據及其便利與快捷，增量改善危機與應急管理各個環節的能力和效率；后者則聚焦于新技術對整個危機與應急管理系統的重構性影響，更關心新技術將會如何導致危機與應急管理制度或機制集成性變化。

（一）新技術治理公共衛生風險的增量功能研究

新技術在危機與應急管理領域的增量功能優化基本上表現在危機與應急管理的各個階段或環節[111]，但就具體的內容而言，這種功能改善主要體現在兩個方面：優化信息情報和提供決策支持，危機和應急管理的每個環節都涉及到這兩個方面的功能。首先，大量的研究注意到了以信息溝通技術為基礎的社交媒體、大數據和人工智能技術對危機與應急管理的信息情報功能的改善。例如，建立更為完善的信息系統，從而改善緊急情況的通知和資源消息的傳遞，增強各部門之間的協調合作[112]。除了應急管理體系內部信息情報功能的優化以外，新技術也可以改善政府管理部門與公眾之間的溝通。應急管理機構可以利用社交媒體來提高公眾參與度，并促進旨在減少家庭和社區風險的行為改變[113]。

社交媒體平臺在重大突發事件發生期間提供了主動的、及時的溝通渠道。決策者、管理者和公眾可以使用此信息來了解情況的發展。但在處理這些信息的過程中，需要發展出能夠解析簡短和非正式消息、處理信息過載以及在消息中找到的不同類型的信息并進行優先級排序的能力或程序[114]。這種信息情報功能是雙向的，政府應急管理部門既可以通過社交媒體了解危機的發展變化以及公眾的反應，也可以通過社交媒體進行風險溝通，發布預警信息及應對舉措[115]。應當注意到，災難發生時信息需求與溝通之間總是存在著差距，即使在社交媒體出現以后也還是存在著這樣的問題，因此網絡風險溝通工作必須要加強針對性[116]。

其次，新技術應用的增量功能改善不僅體現在信息情報方面，還體現在為管理者、決策者的應急決策提供必要的支持[117]。從結構來看，決策支持系統的原初模型包括四個方面的要素：決策者、輸入、決策過程及決策結果的輸出[118]，決策支持系統可以與這個四個要素結合起來發揮作用。當然，信息本身也是決策支持系統的構成部分，但與信息情報功能強調將正確的信息傳遞到正確的人手中這一目標不同的是，決策支持系統對信息的要求更高，它不僅需要信息的真實，而且還需要對信息進行優化處理，從而幫助決策者做出反應并進行正確地選擇[119]。相對于傳統的決策支持系統依賴使用博弈論和運籌學，以大數據、人工智能技術為基礎的決策支持更偏向于使用概率論，聚集于符號操作和謂詞邏輯（symbol manipulation and predicate logic）[120]，以幫助決策者及時發現問題和解決方案。

（二）新技術治理風險的系統集成研究

相對于增量的功能性研究路徑，系統集成研究的核心目標是要解決目前仍然缺乏一個能夠容納危機或危機前階段出現的所有必需信息和所有決策支持鏈的綜合解決方案的問題[121]。盡管還缺乏更為深入地研究，但已有研究者注意到信息溝通技術、大數據和人工智能等新興技術對公共管理的影響是深刻的，它帶來的不是局部地優化，而更可能是新知識或新技術躍遷所帶來的系統性集成[122]。無論是大數據應用的概念性框架[123]，還是世界銀行為增強治理需求與供給之間相互連接（connectivity）而提供的政策框架[124]，最終都指向了公共管理和公共服務體系的重構[125]。這在危機與應急管理領域同樣也是如此。例如，有研究認為大數據的作用更在于它能夠創建應急管理的新平臺[126]，如應急物流管理平臺[127]、人口信息平臺[128]等。然而，這些仍然只是局部地集成，更為全面系統的集成應當體現為危機與應急管理的界面重構[129]，這應當是未來進一步研究的重要方向。

六、簡要總結與評論

上述研究卷帙浩繁，內容豐富，觀點諸多，為識別和評估重大公共衛生事件的風險及其來源提供了重要的理論基礎，也為理解防范和化解重大突發公共衛生事件風險的治理框架提供了重要借鑒。然而也應看到，盡管目前的研究成果豐富，但也存在著一些不足。例如，研究領域/視角存在分割傾向，不同領域/視角的知識未能形成深度融合。如果說醫藥衛生領域的研究更為傾向于強調客觀的狹義風險并因此強調更為專業的防范化解手段，那么一般的危機與應急管理領域則強調更為廣義的風險概念并因此強調系統性、制度性因素的作用。另一方面，傳統視角與新技術視角也沒能夠形成深度融合，因而對于大數據和智能技術的應用研究，更為強調增量的功能優化，沒有完全充分地意識到新技術所帶來的革命性意義，從而忽視了對技術應用的系統集成問題展開深入研究。因此，對于如何有效防范化解重大公共衛生事件風險，尚缺乏一個明確完整的治理體系。