2021年我國經濟形勢和宏觀調控政策

董月鮮

2020年是新中國歷史上極不平凡的一年。面對新冠肺炎疫情巨大沖擊和復雜嚴峻的國內外環境，我國統籌疫情防控和經濟社會發展，實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，大力深化改革開放，扎實做好“穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期”六穩工作，全面落實“保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉”的六保任務，交出了一份人民滿意、世界矚目、可以載入史冊的答卷。但疫情變化和外部環境存在諸多不確定性，我國經濟恢復的基礎尚不牢固，疫情沖擊導致的各類衍生風險不容忽視。2021年是全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之年，也是“十四五”開局之年，做好經濟工作至關重要。那么，如何評價新冠肺炎疫情對我國經濟社會發展帶來的沖擊？如何看待當前我國經濟發展中存在的問題？如何認識2021年我國經濟發展目標？我國宏觀經濟政策和重點工作該如何調整？為此，本刊專訪了國家信息中心首席經濟學家祝寶良研究員。

《領導文萃》： 2020年1月，我國遭遇新冠肺炎疫情沖擊，經濟社會一度停擺，2020年一季度經濟增長出現較大幅度下降，但隨后我國經濟開始逐季恢復，怎樣評價2020年我國經濟發展成就？

祝寶良：面對突如其來的新冠肺炎疫情、世界經濟嚴重衰退和美國等國家對我國的外部壓力加大三重嚴重沖擊，我們準確判斷形勢，果斷采取行動，付出艱苦努力，堅持人民至上、生命至上，科學統籌疫情防控和經濟社會發展，實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。2020年3月下旬，本土疫情傳播基本阻斷，隨后開始恢復生產;全年財政一攬子擴大支出、減稅降費總量達11.6萬億元左右，相當于我國經濟總量的11.7%;新增人民幣貸款達到19.6萬億元，社會融資增量達到34.9萬億元。在一系列政策的引導和作用下，我國率先控制住疫情，率先實現復工復產，率先恢復經濟正增長，經濟社會發展主要目標任務完成情況好于預期，交出了一份人民滿意、世界矚目、可以載入史冊的答卷。

一是經濟增長持續向好。在全球經濟下降3.5%左右的情況下，我國經濟同比增長2.3%，成為全球主要經濟體中唯一實現經濟正增長的國家，全年國內生產總值突破100萬億元大關。經濟呈現逐季復蘇態勢，四季度基本恢復到常態水平。醫療、糧食、能源等物資供應充足，物價漲幅有所回落，2020年居民消費價格上漲2.5%，低于3.5%左右的調控目標。

二是三大攻堅戰取得決定性成就。脫貧攻堅成果舉世矚目，現行標準下農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，告別了幾千年來的絕對貧困。污染防治效果顯著，綠水青山就是金山銀山的“兩山”理念已形成共識。防范化解重大風險取得成效，金融風險總體可控，地方政府債務余額控制在全國人大批準的限額之內，基本守住了不發生系統性金融風險的底線。

三是科技創新取得重大進展。科技成果豐碩，北斗三號全球衛星導航系統正式開通、嫦娥五號成功采樣月球樣本并返回、“奮斗者”號創造載人深潛新紀錄。全球創新指數顯示，我國排名從2015年的第29位躍升至2020年的第14位，科技型中小企業、高新技術企業數量突破20萬家。高技術制造業增加值增速明顯快于全部規上工業增加值增速。

四是改革開放實現重要突破。面對較為嚴峻的經濟形勢和復雜的國際環境，我國堅定支持經濟全球化，不斷推進改革開放。推出國企改革三年行動計劃;完善股市注冊制改革;外商投資準入負面清單和自貿試驗區外商投資準入負面清單不斷減少;區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）正式簽署。改革不停頓、開放不止步，在全球貿易和對外投資大幅度下降的情況下，我國利用外資和對外貿易逆勢增加。

五是民生得到有力保障。2020年城鎮新增就業1186萬人，明顯高于900萬人以上的預期目標，全國城鎮調查失業率全年平均5.6%，低于6%左右的預期目標。全年全國居民人均可支配收入與經濟增長基本同步。

2020年是“十三五”收官之年，我國經濟社會發展取得歷史性成就。“十三五”規劃的主要目標基本完成，經濟運行總體平穩，經濟結構不斷優化;創新性國家建設成果豐碩，科技對經濟增長的貢獻率持續提高;現行標準下農村貧困人口全部脫貧，創造了人類減貧史上的奇跡;資源能源利用效率顯著提升，生態環境明顯改善;人民生活水平改善，人均國內生產總值超過1萬美元;我國經濟實力、科技實力、綜合國力躍上新臺階，全面建成小康社會目標實現。

《領導文萃》：目前，新冠肺炎疫情變化和外部環境仍存在諸多不確定性，2021年經濟社會發展中，我們應該關注哪些問題？

祝寶良：新冠肺炎疫情發展仍存在不確定性，對我國經濟的影響仍難預料，我國經濟恢復的基礎不牢。疊加我國長期存在的一些結構性、體制性問題以及科技創新能力不足等問題，我國經濟發展面臨的形勢依然較為復雜。

一是中小微企業和個體經營者仍然困難。接觸性、聚集性消費需求難以完全恢復，零售、交通、餐飲、住宿、租賃、居民服務等行業仍不能達到正常水平。限額以下單位的銷售明顯慢于限額以上單位，小微企業和個體商戶經營仍然困難。2021年，恢復繳納社保費用、普惠貸款還本付息延長期結束，部分企業的生產經營成本又會反彈。一些關鍵設備和零部件進口時有中斷，影響企業的正常生產經營。

二是就業壓力仍然較大。接觸性、聚居性行業的職工就業，特別是農民工就業質量不高、就業減少。2020年有460多萬農民工沒有進城工作。 2021年我國大學生畢業數量超過900萬人，就業壓力仍然很大。

三是金融風險仍在積累。2020年我國宏觀杠桿率比2019年大幅攀升，加大了還本付息壓力，推高了房地產市場的價格。貸款還本付息應延盡延政策和減稅降費政策退出后，部分企業違約會增加，銀行資產質量會受影響，信托、債市等資本市場的金融風險會有所暴露。區域經濟發展分化，部分地區財政收支壓力加大，地方隱性債務風險可能聚集暴露，形成區域性金融風險。

《領導文萃》：2020年，新冠肺炎疫情在全球范圍內蔓延肆虐，世界經濟陷入二戰以來的最嚴重衰退，2021年世界經濟會如何發展？對我國有什么影響？

祝寶良：2020年3月份以來，新冠肺炎疫情在全球其他地區暴發，社交隔離措施不斷趨緊，全球經濟出現史無前例的“驟停”，陷入深度衰退。為應對疫情沖擊，世界各國推出力度空前的貨幣和財政救助政策，美國、歐盟、日本的財政救助規模分別相當于GDP的15%、8%和13%，實行零利率政策并大規模擴張貨幣投放。全球經濟在2020年三季度出現反彈，但由于疫情不斷出現反復，四季度世界經濟恢復力度有所減慢，全年世界經濟下降了3.5%，成為第二次世界大戰以來最嚴重的一次經濟衰退。

進入2021年，疫苗研發與接種出現了樂觀的進展，2021年全球新冠疫苗總產量有望達到約80億劑，發達經濟體疫苗供應相對充足，有望率先實現群體免疫。新興經濟體疫苗供應相對落后，人均疫苗供應量顯著低于發達經濟體。疫苗有望加速全球經濟復蘇，發達經濟體或受益最大。在全球經濟仍處于低增長、低通脹、低利率、高債務、高泡沫、高收入差距的背景下，各國寬松財政和貨幣政策也不會改變，美國、日本、歐元區央行已表示在2023年前不會加息。考慮到2020年基數較低，預計2021 年世界經濟增長5.5%左右，其中美國恢復較為強勁。總的看，世界經濟仍處于金融危機后的深度調整期，經濟、政治、社會矛盾相互關聯交織，逆全球化趨勢強化，各國宏觀政策協調困難，經濟恢復不穩定不平衡，世界經濟開始走出寒冬但仍然處于艱難時期。

世界經濟變化，給我國經濟發展帶來不確定性。一是世界恢復增長，會增加我國出口，國際資本會繼續流入我國。但人民幣升值也會降低我國商品的競爭力，影響我國的出口。二是我國已經深度融入全球產業鏈當中，一些國家生產停滯導致我國部分進口出現中斷;美國等國家對我國進行技術封鎖和金融打壓，限制核心零部件出口，影響我國供應鏈和產業鏈安全。三是疫情之后全球產業鏈重塑趨勢強化，全球產業布局將從注重成本、效率轉向注重安全和效率并重，涉及人民生命安全和國家安全的一些產業出現回流本國的現象，我國利用外資和對外投資會受到影響。四是部分企業部分發展中國家經濟困難，出現了債務違約，影響我國對外貸款、對外投資的安全。

《領導文萃》：由于疫情影響，2020年兩會的政府工作報告沒有提出經濟增長速度的目標，但提出了就業、物價、收入、節能、環保等總量和質量結構指標。今年，我們又提出了經濟發展的主要預期目標是國內生產總值增長6%以上，怎樣理解這一經濟增長調控目標？

祝寶良：對2021年甚至今后一個時期的經濟增長目標的確定，學術界存在分歧。有專家認為，在中國目前的發展階段，經濟增速是一個非常重要的指標，設定增速目標是有必要的。也有專家認為，2021年應該取消經濟增長目標，而將就業和通貨膨脹作為宏觀政策主要目標。理由是2020年沒有設定經濟增速目標，社會也能夠接受，若重設目標，則會重走唯經濟增長的老路。此外，受疫情等因素影響，基數波動很大，經濟增速的設定仍存在較高難度。

經濟增長指標是經濟運行中最具有綜合意義的指標，也是宏觀經濟政策決策的基礎。從短期調控目標看，經濟增長、就業、物價、國際收支平衡是宏觀經濟的四大調控目標。四大目標之間相互聯系、相互影響、相互制約，起主導和決定作用的是經濟增長速度，它決定了就業、物價和進出口水平。從我國的發展階段看，到今年建黨100周年，全面建成小康社會的目標已如期實現，我國開始進入建設社會主義現代化國家新階段。但我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，仍是世界上最大的發展中國家，發展仍然是解決我國一切問題的基礎和關鍵。因此，現階段需要確定經濟增長目標。但確定年度經濟增長目標，要綜合考慮國內外經濟環境變化和我國現實的需要和可能。

首先，要考慮就業需要。任何國家在確定本國經濟增長速度時，最重要的因素就是就業目標。經濟增長和就業之間有一個相關關系，根據我國目前的產業結構和勞動生產率水平，這幾年平均來看，我國經濟每增長一個百分點，可以實現就業約200萬人。今年，我國的就業壓力仍然較大，有909萬大學生要就業，約有500萬農村居民要到城市找工作，要基本解決這些就業需求，需要經濟增長6%以上。

其次，要考慮有沒有可能性。經濟增長高低主要由潛在經濟水平決定。潛在經濟增長率是指一國（或地區）在各種資源得到最優和充分配置條件下所能達到的最大經濟增長率。這里的“資源”，不僅包括自然資源、人力資源、資本形成、技術和管理，還包括制度安排和經濟政策等。當前，我國物質技術基礎更加雄厚、產業體系完備、人力資源豐富、創業創新較為活躍，我國有希望、有潛力保持長期平穩增長。國內經濟研究機構普遍認為，目前我國經濟的潛在增長水平在5%-7%之間。

再次，要與我國的中長期經濟發展規劃目標銜接。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》量化實化了“十四五”時期經濟社會發展的主要目標和重大任務。盡管這些規劃目標以定性描述為主，沒有明確量化目標，但也十分具體并蘊含了定量要求。 比如“十四五”規劃目標提出“在質量效益明顯提升的基礎上實現經濟持續健康發展，增長潛力充分發揮”，暗含著關于經濟增速的表述，預期我國2021-2025年期間每年實現5%～6%的經濟增長。比如2035年遠景目標提出“人均國內生產總值達到中等發達國家水平”，就要求今后15年經濟總量翻一番，年均需要增長4.73%，屆時人均國內生產總值達到2萬美元，與中等發達國家水平大致相當。

此外，在經濟波動比較大的時期還要看統計因素。2020年一季度，我國經濟增長出現了較大幅度回落，但隨后開始逐季大幅度反彈，這樣2021年各季度相對于2020年同期就產生了較大的基數變動。如果疫情得到基本控制，2021年我國每天的經濟產出絕對水平和2020年四季度每天的產出持平，2021年我國的經濟增長速度就會反彈到6%左右。考慮到我國經濟仍處在抗擊疫情影響的恢復階段，2021年我國的實際經濟增速高于6%沒有太大難度。綜合考慮上述幾個因素，把2021年經濟增長速度目標設定在6%以上是比較合理的，已留有很大的余地。

《領導文萃》：面對國際國內嚴峻的經濟形勢和我國經濟社會發展存在的問題，要實現2021年經濟社會發展目標，我國的主要宏觀經濟政策如何調整？

祝寶良：2021年宏觀政策要保持連續性、穩定性、可持續性。在經濟逐步恢復常態化運行的情況下，宏觀政策也相應逐步回歸常態。保持政策的連續性、穩定性，就是繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，保持對經濟恢復的必要政策支持力度，不急轉彎。這是因為疫情變化和外部環境存在不確定性，我國經濟恢復的基礎尚不牢固，經歷疫情沖擊的中小微企業和個體工商戶“大病初愈”，需要持續的政策支持以恢復元氣，政策“撤火”太急，經濟難以承受。保持政策的可持續性，就是考慮到經濟逐步恢復常態化運行后，需要穩妥退出一些臨時性救助政策，這是實現穩增長和防風險長期均衡的內在要求。2020年，減免社保繳費政策實施后，社會保障基金收支壓力明顯加大，絕大多數省份基本養老保險基金出現當期收支缺口。金融支持實體經濟采取了一些特殊措施，宏觀杠桿率上升較快，繼續擴張貨幣不可持續。因此，要注重科學、精準、有效實施宏觀政策，該進的要進、該退的要退、該穩的要穩，做好各項政策的協調銜接，打好時間差，避免政策退出的疊加效應。

積極的財政政策要提質增效、更可持續。考慮到疫情得到有效控制和經濟逐步恢復，今年赤字按35700億元安排，比去年下調1900億元，不再發行抗疫特別國債。保持適度支出強度，增強國家重大戰略任務財力保障，在促進科技創新、加快經濟結構調整、調節收入分配上主動作為，抓實化解地方政府隱性債務風險工作，黨政機關要堅持過緊日子。繼續執行制度性減稅政策，延長小規模納稅人增值稅優惠等部分階段性政策執行期限，將小規模納稅人增值稅起征點從月銷售額10萬元提高到15萬元。對小微企業和個體工商戶年應納稅所得額不到100萬元的部分再減半征收所得稅。

穩健的貨幣政策要靈活精準、合理適度。貨幣供應量和社會融資規模增速與名義經濟增速基本匹配，保持流動性合理充裕，保持宏觀杠桿率基本穩定。保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定。延續普惠小微企業貸款延期還本付息政策，加大再貸款再貼現支持普惠金融力度。使資金更多流向科技創新、綠色發展，更多流向小微企業、個體工商戶、新型農業經營主體。大型商業銀行普惠小微企業貸款增長30%以上。處理好恢復經濟和防范風險關系，多渠道補充銀行資本金，完善債券市場法制。

就業優先政策要繼續強化、聚力增效。繼續降低失業和工傷保險費率，擴大失業保險返還等階段性穩崗政策惠及范圍，延長以工代訓政策實施期限。拓寬市場化就業渠道，促進創業帶動就業。推動降低就業門檻，動態優化國家職業資格目錄，降低或取消部分準入類職業資格考試工作年限要求。支持和規范發展新就業形態，加快推進職業傷害保障試點。繼續對靈活就業人員給予社保補貼，推動放開在就業地參加社會保險的戶籍限制。拓寬職業技能培訓資金使用范圍，開展大規模、多層次職業技能培訓，完成職業技能提升和高職擴招三年行動目標。運用就業專項補助等資金，支持各類勞動力市場、人才市場、零工市場建設。

構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局要邁好第一步，見到新氣象。“十四五”時期是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年，要準確把握新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，推動高質量發展。要緊緊扭住供給側結構性改革這條主線，注重需求側管理，打通堵點，補齊短板，貫通生產、分配、流通、消費各環節，形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡，提升國民經濟體系整體效能。要更加注重以深化改革開放增強發展內生動力，在一些關鍵點上發力見效，起到牽一發而動全身的效果。

《領導文萃》：2021年我國的經濟走勢如何？

祝寶良：2020年以來我國采取的宏觀調控政策的滯后效應仍會對2021年經濟起到推動作用，我國經濟會繼續恢復。受2020年的低基數影響，2021年我國經濟會出現補償性增長。預計2021年我國經濟增長8%左右，全年出現前高后低態勢。

一是房地產和基建投資會保持穩定，制造業投資恢復增長。在積極的財政政策和穩健的貨幣政策支持下，投資到位資金和新開工項目計劃總投資增長加快，為2021年投資增長帶來較好支撐。2021年還會繼續實施積極的財政政策，可以保障基建投資資金來源穩定增長。房地產在建項目面積和新開工項目面積維持上升趨勢，房地產價格也存在上漲預期，房地產投資會穩定增長，但房住不炒、房地產企業融資的三條紅線約束會抑制投資的過快上升。制造業總體產能利用率已達近幾年的最高水平，規模以上工業企業利潤總體有所改善，制造業投資會恢復增長。

二是消費出現補償性反彈。2020年，就業壓力較大、居民可支配收入增長相對緩慢，消費能力和消費意愿受到了影響。隨著經濟繼續恢復和新冠疫苗研發不斷取得進展，居民收入會增加，消費者的信心會提升，居民的消費意愿會提高。2020年，消費在三大需求中遭受疫情沖擊最大，恢復最為緩慢，基數效應也最大，2021年消費的反彈速度也會最快。

三是出口會繼續保持增長勢頭。2021年，世界各國消費者的信心會繼續增強，主要發達國家的需求恢復仍會繼續快于供給恢復，從印度、巴西、墨西哥等國家轉移到我國的出口訂單大部分仍會留在我國。雖然人民幣升值也會降低我國的出口競爭力，但我國出口會繼續保持適度增長。經濟進一步恢復會增加對進口產品的需求，進口也會相應增長。

四是物價總體平穩。全球貨幣政策寬松，世界各國需求端恢復快于供給端，能源、金屬產品需求會有所增加。自2020年10月份以來，國際大宗商品價格出現了階段性回升。但2021年世界經濟實際增長速度仍低于各國的潛在經濟增速，大部分國家2021年的經濟只能恢復到2019年的水平，新冠肺炎疫情導致各國生產停頓，但并沒有破壞各國的生產能力，國際大宗商品價格不會出現大幅度上漲的趨勢。豬肉價格是影響我國消費品價格的重要因素，受非洲豬瘟、環保政策、豬周期等因素影響，我國豬肉價格從2019年2月份開始到2020年9月連續19個月環比上漲。2019年下半年開始，我國采取保障用地、生產補貼等措施復產擴能，生豬存欄、能繁母豬自2019年四季度開始連續回升，豬肉價格從2020年10月份開始下跌。綜合考慮我國經濟發展、國際大宗商品價格、糧食生產和生豬價格、人民幣升值等因素，我國的物價會基本穩定。

五是就業形勢穩定。隨著經濟的不斷恢復，我國就業會相應增加。上世紀60年代初生育高峰期出生的人口開始進入退休年齡，退休人員增加，會騰出部分工作崗位，我國新增就業會超過1100萬人，失業率維持在5.5%左右的較低水平。