別讓“空殼”合作社成為鄉村振興絆腳石

呂德文

近年來，農民專業合作社帶動了農戶增收，服務了農民開展倉儲、加工、物流及產銷一體化等生產經營活動，拓展了休閑農業、鄉村旅游等新產業類型。然而，合作社在發展過程中，也出現了一些突出問題。其中，“空殼”合作社已經嚴重影響了農民專業合作社的健康發展，不僅空耗了國家大量資源，甚至還可能侵農害農，影響鄉村振興戰略的有效實施。

大戶或企業成為主導

在“空殼”合作社中，大戶主導型最為普遍。即由一家或少數幾家大戶主導成立，吸引少數農戶參加。合作社成員地位不平等，也不可能實行民主管理，違背了專業合作社的基本原則。

此外，還有資本主導型的“空殼”合作社。本質上，這種類型的專業合作社只是外來工商資本介入農業生產領域的觸角，只有極少數甚至沒有農民參與，并未體現農民合作的本質。這很容易發生企業侵害農民利益的現象。

另外還有村干部代理型。現有的法律法規不允許村委會成為獨立法人組織農民專業合作社，不少地方轉而讓村干部代持。一部分村干部代理型合作社，因為地方黨委政府制定了較為完善的配套制度，尤其是在控制風險、防止合作社蛻化等方面加強了監管，促進了村集體經濟的發展，服務了農民利益。

但是，在一些村莊，村干部往往也是大戶，其在合作社中的出資占絕大多數。因此，相較于大戶主導型的合作社，村干部代理型合作社更容易蛻化為村干部個人的合作社。

“空殼”合作社雖然有不同的類型，但都有類似的特征。最為普遍的是名存實亡，有些合作社雖然曾經生產經營過，但因為各種原因停止了運作。有些在成立之初就僅僅是一個形式，當地農民并沒有需求，只是為了迎合外界的需要而注冊成立。雖然形式上保留了組織和人員注冊，但無人負責亦無活動。

同時，絕大多數“空殼”合作社還存在偏離農民組織的問題，它們或者僅僅為了迎合地方政府政績的需要，或者服務于工商資本，又或者服務于極少數的富裕農民。它們大都不是由農民內生合作動力組織形成的，而是由大戶、資本等外部力量促成的。

此外，“空殼”合作社一般都有鉆政策法律空子的特征，其主要精力往往不是放在發展合作經濟上，而是謀求其他的利益。

催生灰色利益分配空間

實際上，在農民專業合作社的制度設計里，存在“空殼”合作社形成的誘導因素。

首先是設立門檻較低。根據相關法律法規，農民專業合作社只需要5名農民就可以登記成立，這幾近于零門檻。哪怕是相關法律法規規定了合作社的組織、規章制度和監管要求，也很容易從形式上達到。簡單而言，農民個體或其他組織很容易在制度上獲得合作社的“殼”，卻無合作之實，仍然是家庭或企業經營。

客觀上，有關部門很難對合作社的實質經營活動開展有效監管。在實踐中，市場監管和農經部門主要是通過年報的方式掌握合作社的經營情況。并且，如果監管部門不主動監控，讓合作社主動年報，則連基本信息都難以掌握。至于合作社的實際運作過程，監管部門也無有效辦法進行監管。因此，大多數情況下，哪怕是合作社名存實亡，監管部門也很難干預。

事實上，絕大多數“空殼”合作社，主要還是利益俘獲的結果。各級政府的相當一部分支農資金都投入了農民專業合作社，這使得從事農業生產經營的利益主體，有極強的動力建立合作社，從而有效銜接政府補貼。

一些基層工作人員，或是出于公心，或是出于私心，在政策執行過程中制造偏差。一些地方，只要是在形式上達到了政府的要求，哪怕沒有開展實質經營活動，也可以獲得補貼。

在這個意義上，絕大多數“空殼”合作社成為一些地方政府、有利益關聯的基層工作人員以及某些企業和大戶共謀的結果。他們圍繞著合作社補貼資金的套取，形成了基層灰色利益的分配秩序。

地方政府往往為了更好地展示政績，打造示范點，從而從政策上引導合作社發展的方向;基層工作人員則利用政策信息優勢，保證“空殼”合作社能夠合法合規地套取政府補貼;企業和大戶則通過套取政府補貼，在獲得直接經濟利益的同時，也和有關部門和基層工作人員建立了穩固的利益網絡。反過來，一旦這個灰色利益分配的網絡形成，“空殼”合作社就有了較為穩定的生存空間。

讓合作社回歸農民合作本質

“空殼”合作社不僅破壞了農民合作社發展的宗旨，也破壞了農業生產經營的生態。

筆者在調研中發現，不少地方政府和村集體以建立和扶持合作社的形式發展村集體，但結果還是極少數大戶獲利。

地方政府對這些名義上是村集體經濟組織的合作社進行政策和經濟的扶持，如對特定農產品進行地理標識認證、開展土地整治、對合作社進行財政補貼。經過努力，一些合作社表面上發展得很好。但實際上，合作社高達95%的股份為村組織帶頭人持有，剩余股份也是其親朋好友持有，合作社利益不僅和村集體無關，甚至和其他村民也無任何關系。

在這個意義上，企業和大戶主導的“空殼”合作社發展得再好，最終也會結出坑農害農的惡果。

其實，家庭經營的靈活性和村集體的統籌性，是我國農業生產保持生命力的重要因素，兩者缺一不可。農民專業合作社只能是農業生產經營形式的一個補充，它很難說是現代農業發展的方向。這既是我國集體土地所有制結構所決定的，也是老年農業的現實和農民合作困境等綜合因素造成的。

當前，我國還存在大量的小農生產形態。小農生產大量利用老年人、婦女等不能充分就業的勞動力資源，不僅降低了農民家庭的生活成本，還低成本、高效率地解決了國家糧食安全和食物供給多樣性等問題。只要不刻意進行政策干預，企業和大戶未必能夠和小農生產競爭。而“空殼”合作社，事實上是在扶持農業企業和大戶，他們因為政府補貼的加持，反而擠壓了小農的利潤空間，破壞了農業生產經營的良好生態。

要對“空殼”合作社進行糾偏，關鍵是要讓合作社回歸農民合作的本質。在合作的主體上，要堅持以農民為主體。

要在合作社的成立上設立保護小農經濟的內在機制，在合作社的組織和管理規范上設立保護小農權益的條款，并引導相關的政策扶持轉化為小農利益，避免農民專業合作社被大戶、企業或資本俘獲。

在鼓勵和發展農民專業合作社的措施中，需要弱化甚至取消利益刺激的方法，大幅度減少單純的政府補貼。

據調查，凡是農民專業合作社發展得比較好的地方，無不是強化了黨和政府對農村工作的領導。在山東煙臺等地區，黨支部領辦合作社取得了明顯成效。其基本經驗是，通過黨支部領辦，讓合作社和發展集體經濟結合起來，讓廣大弱勢農民享受合作社發展的紅利，避免出現村莊精英主導的“空殼”合作社。

從更寬泛的意義上看，需要斬斷各類支農資金和項目所構造的基層灰色利益鏈。一方面，地方政府在出臺扶持農民專業合作社的政策措施時，需要實事求是地評估地方的農業產業發展現狀，不能服務于政績工程，造成支農資金分配中的不公平;另一方面，也需要加強對基層工作者的監督，尤其是要加強對農村微腐敗的監督調查，避免基層工作人員和地方經濟精英結成利益共同體。（作者系武漢大學社會學院研究員）