電力施工企業雙重預防機制構建研究

楊曉娟高級工程師 張慶全 尹斌華 王潁河

(1.中國能源建設集團山西電力建設有限公司，山西 太原 030000；2.應急管理部研究中心，北京 100020)

0 引言

近年來，我國新增發電裝機容量持續快速發展并保持較大規模，電力施工企業安全生產事故時有發生，僅2016年豐城電廠事故就造成73人死亡、2人受傷，直接經濟損失10 197.2萬元的嚴重后果，電力施工安全形勢不容樂觀。為有效遏制重特大事故的發生，國務院安委會辦公室相繼頒布《關于印發標本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》《關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》等文件，對構建安全風險分級管控與隱患排查治理雙重預防機制(以下簡稱雙重預防機制)提出指導意見。各地電力施工企業積極開展雙重預防機制建設工作，并積累一些經驗做法。但是，由于相關規范適用性不強及部分地區沒有完善的地方標準以及電力施工企業本身的特殊性，致使部分電力施工企業雙重預防機制建設存在過程不規范、內容不全面等問題。為此，本文結合當前電力施工企業雙重預防機制建設存在的問題，對其建設流程、內容進行討論研究，進而有效遏制電力施工領域重特大安全生產事故的發生。

1 電力施工企業雙重預防機制建設存在的問題

電力施工工程以電源工程(水電、火電)和輸電線路工程為主，其作業特點除具有一般建設工程安全施工風險特點之外，還有項目時間跨度長、技術水平要求高、作業區域相對集中、施工環境多變、投資額度大、作業種類及事故類型多樣、施工安全風險具有較強階段性和時間性等特點。部分電力施工企業在雙重預防機制建設過程中主要存在以下問題。

1.1 重形式輕運行，缺乏主動性

部分地區將雙重預防機制建設作為硬性考核指標，導致企業疲于應對，為達到相關要求，簡單編制文字資料，應付了事；未將雙重預防機制建設同標準化建設、質量體系建設緊密聯系，對建立雙重預防機制的意義認識不到位，缺乏主動性；未將雙重預防機制建設內容與日常工作內容緊密結合，沒有真正把雙重預防機制建設作為完善安全管理制度體系和提升企業本質安全管理水平的重要載體，融入到生產經營全過程。

1.2 人員參與不足，缺乏全面性

部分電力施工企業將風險辨識評估任務全部分配到企業主管安全的部門或由安全部門簡單匯總其他相關部門的辨識結果，參與風險辨識評估的人員數量有限，企業雙重預防機制建設主體不明確，工作的開展高度依賴第三方咨詢機構，制定大量實施文件后束之高閣，未做到全員參與，也沒有起到提高企業安全管理水平的實際效果。

1.3 風險辨識不全，缺乏完整性

部分電力施工企業在風險辨識評估過程中，選取的風險辨識范圍過窄，沒有針對電力工程施工特點將風險辨識范圍覆蓋到工程施工的全過程、全區域；施工企業基層員工風險辨識能力不足、風險意識不強、對風險管理缺乏全面認識，導致對人身傷害事故、設備設施事故等常規風險辨識評估較多，缺少對自然災害事故、公共安全事故等非常規事故類型的風險辨識評估。

1.4 風險分級不統一，缺乏準確性

電力施工企業安全風險分級無統一標準，受實施者主觀性影響較大；電力建設項目施工單位較多，各參建單位風險分級難以做到統一和標準化，易出現風險分級不準確、差異性較大等問題，為工程整體開展安全風險分級管控工作造成不利影響。

1.5 管控措施不合理，缺乏針對性

部分電力施工企業未按照風險辨識結果采取有針對性的管控措施。有的管控措施內容泛泛，只要求保證安全生產；有的管控措施簡單摘抄標準規范條文，與現場實際情況不符；有的管控措施未落實到責任單位、責任人，管控只停留在紙面。

1.6 隱患排查不完善，缺乏規范性

部分電力施工企業隱患排查治理實施過程不規范，排查內容較隨意。有的隱患排查清單中對隱患的描述不清晰、不準確，不利于隱患的有效整改；有的隱患排查人員完全靠經驗或主觀臆斷，不能提出明確的依據標準；有的隱患整改時限、考核要求標準不統一，同樣的隱患采取不同的處理方法。

1.7 持續改進不完善，缺乏長效性

盡管各電力施工企業均在大力推動雙重預防機制建設工作，但部分企業沒有對雙重預防機制建設的各個環節定期總結分析、編制持續改進計劃，缺乏長效機制。部分企業雖對該機制落實執行、實施效果進行簡單評價，但側重于定性評價，未開展定量評價，不能準確、及時發現安全管理中存在的問題。

2 電力施工企業雙重預防機制構建思路及內容

為有效開展雙重預防機制建設，電力施工企業可從以下2方面開展工作。

2.1 理清建設思路，明確建設流程

雙重預防機制建設作為電力施工企業安全生產工作中的一項基礎性工作，其建設流程應包括前期準備、風險分級管控體系建設、隱患排查治理體系建設、持續改進和信息化輔助構建5個主要步驟，如圖1。其中風險分級管控與隱患排查治理是主要建設內容，前者是后者的前提和基礎，后者是前者的強化與深入，二者分別切斷風險向隱患轉變、隱患向事故轉變的路徑，共同構成預防事故發生的雙重機制。

圖1 電力施工企業構建雙重預防機制程序圖Fig.1 The procedure diagram for establishing a dualprevention mechanism of the power construction company

2.2 細化關鍵環節，落實工作內容

2.2.1 前期準備

電力施工企業雙重預防機制建設前期準備階段主要包含3部分內容：建立雙重預防機制相關工作制度，包括教育培訓、安全風險分級管控、隱患排查治理、考核獎懲、持續改進等；明確企業各級負責人、安全監督管理部門、部(科)室、項目、班組崗位的主要職責；確定管控對象，培訓相關人員，準備風險辨識評估各項基礎資料，基礎資料包括但不局限于電力施工企業安全管理方面、參與施工的原輔材料理化特性方面、施工作業現場及周邊條件方面、施工工藝方面、施工設備設施方面、應急處置方面。

2.2.2 風險分級管控體系建設

安全風險的辨識、評估和分級是風險分級管控體系的構建基礎。電力施工現場風險種類多，位置區域分布廣，且隨施工工序推進而不斷發生改變，風險管控應突出重點并呈現動態特性。電力施工企業需分級、分類、分區域對風險進行管控，重點是施工現場機械安全、作業安全、消防安全、電氣安全、交通運輸安全等，對自然災害、公共安全也需體現。電力施工企業構建風險分級管控體系流程，如圖2。

圖2 電力施工企業構建風險分級管控體系程序圖Fig.2 Procedure diagram for establishing a risk rankingmanagement and control system of thepower construction enterprise

(1)危害辨識與風險識別。電力施工企業應遵循“大小適中、功能獨立、責任明確”的原則，按照施工現場、施工環境、設備設施、作業活動劃分危害辨識單元；根據GB 6441-1986和GB/T 13861-2009，對危險有害因素和風險進行分析、辨識；作業活動應涵蓋所有常規和非常規作業活動；風險識別應形成風險清單，并充分考慮電力建設工程不同施工階段的特點及時進行補充完善。電力施工企業常見作業活動劃分，見表1。

表1 電力施工企業常見作業活動劃分表Tab.1 The division table of common operation activitiesin electric power construction enterprises

(2)風險評估。根據電力施工企業風險清單，宜采用作業條件危險性評價法或者風險矩陣法確定其安全風險大小。除按上述2種方法評估重大風險外，以下2種情況可脫離判別公式直接判定為重大風險：發生過死亡、重傷、重大財產損失事故且現階段事故發生風險依舊未消除；涉及重大危險源的風險。

(3)風險分級。電力施工企業應將各風險點的評估結果從低到高劃分為低風險、一般風險、較大風險和重大風險4個等級。根據風險等級繪制“紅、橙、黃、藍”4色安全風險空間分布圖并在企業內部顯著位置和高風險區域設置公告欄。

(4)風險管控措施。電力施工企業可從工程技術、管理、教育培訓、個體防護、應急處置等方面提出風險管控措施。電力施工企業常用風險管控措施，見表2。以安全風險分級、分專業、分區域進行管理為基礎，著重加強對重大危險源和存在重大安全風險的施工區域、崗位重點管控，實施施工安全風險告知。電力施工企業重大安全風險應編制風險管控方案，主要內容應包含風險點概況、危險源分布、管控措施描述、管控責任單位、管控責任人和應急處置措施等內容。

表2 電力施工企業常用風險管控措施表Tab.2 Table of common risk control measures in power construction companies

2.2.3 隱患排查治理體系建設

電力施工企業根據施工特點，在風險分級管控的基礎上，根據風險辨識清單編制隱患排查清單，針對排查出的隱患，按照相關標準進行分級并采取措施予以整改消除。隱患治理完成后應及時組織人員對治理效果進行評估形成完整的閉環管理體系。電力施工企業構建隱患排查治理體系流程，如圖3。

圖3 電力施工企業構建隱患排查治理體系程序Fig.3 The procedure diagram for establishing the hiddendanger investigation and management system in theelectric power construction enterprise

(1)隱患排查。電力施工企業應結合自身組織機構特點，形成不同的隱患排查組織級別，一般包括公司級、部(科)室級、項目級、班組崗位級。各層級應根據風險管控清單全面排查各風險點風險管控措施是否失效或弱化，并按照排查結果及時補充隱患排查清單。電力施工企業應根據工程施工特點建立同企業管理相適宜的排查形式和頻次，提高隱患排查的全面性和自主性。電力施工企業隱患排查形式和頻次，見表3。

表3 電力施工企業隱患排查形式和頻次對應表Tab.3 The corresponding table between form and frequencyin hidden danger investigation in the electric powerconstruction enterprise

(2)隱患評估分級。依據《安全生產事故隱患排查治理暫行規定》，從隱患整改難易程度及其可能導致事故后果和影響范圍方面對隱患進行分級，一般分為重大隱患和一般隱患。也可借鑒《生產安全事故報告和調查處理條例》，按照事故造成的經濟損失和人員傷亡將電力施工企業隱患分成4級。對于排查出的重大隱患，應當向有關安監部門報告。

(3)隱患治理。應遵循電力施工企業是隱患排查治理工作的責任主體，電力施工企業主要負責人對隱患排查治理全周期工作全面負責的原則對隱患實行分級治理。將“責任、措施、資金、時限、預案”五落實作為隱患整改的標準要求。對于一般隱患，各項目組織班組人員立即落實整改。對于重大隱患應編制治理方案，電力施工企業主要負責人負責牽頭治理。重大隱患治理方案應符合《安全生產事故隱患排查治理暫行規定》的相關要求。隱患治理完成后應由相關部門對整改情況進行驗收并出具書面驗收意見，建立隱患治理臺賬，實現閉環管理。

(4)治理效果評估。電力施工企業應組織技術人員和專家定期對隱患排查整改情況進行評估，評估不合格的應重新組織整改并追究相關環節人員責任。

2.2.4 持續改進

電力施工企業主要負責人應定期召開分析總結會議對雙重預防機制建設中風險辨識是否全面、管控措施是否有效、隱患產生深層次原因及整改措施進行總結分析，提高風險辨識的全面性、管控措施的有效性，改進隱患排查及治理的方式方法。同時電力施工企業應針對雙重預防機制建設開展定量評估，準確反映創建過程中的短板、弱項。通過持續對工作程序及內容的檢查、剖析，逐步完善雙重預防機制。

2.2.5 信息化輔助構建

電力施工企業雙重預防機制的建設會不斷產生大量的安全生產數據，為適應現代化管理需求，避免紙質文件帶來的共享性差、檢索難度大、統計分析效率低等問題，電力施工企業應通過信息化管理手段保障雙重預防機制的建設及日常運行。電力施工企業應充分結合并利用已有的安全生產管理信息系統和平臺，打破各平臺間的信息壁壘，消除信息孤島，提升雙重預防機制的工作效率和運行效果。雙重預防機制信息化平臺功能模塊至少應包含4個方面。

(1)電力施工安全風險管理。能夠建立和完善電力施工企業施工安全風險點清單庫，選擇識別的風險點根據相應的風險評估方法進行評價分級，可錄入風險分級管控措施，實現施工安全風險清單線上審核。

(2)電力施工隱患排查治理。能夠實現對隱患的記錄統計(事故隱患清單庫)、過程跟蹤(隱患的閉環管理)、事故隱患上報及線上審查的管理。

(3)統計分析及風險預警。能夠對風險和隱患進行多維度分析，繪制安全風險空間分布圖，可根據企業管理需求自動生成相關表格。

(4)系統管理與維護。通過對不同角色的劃分，設置相關權限，能夠對相關數據實現增、刪、改、查，實現風險數據庫和安全風險管控清單的更新維護功能。

3 結論

(1)當前電力施工企業安全生產形勢嚴峻，雙重預防機制建設存在重形式輕運行、人員參與不足、風險辨識不全、風險分級不統一、管控措施不合理、隱患排查及持續改進不完善等問題，企業應根據自身創建存在的問題，查找深層次原因。

(2)電力施工企業雙重預防機制建設應形成一把手負責和各層級員工充分參與的工作機制，要充分結合行業特點，按照前期準備、風險分級管控體系建設、隱患排查體系建設、持續改進、信息化輔助創建的建設思路，落實各項工作內容、壓實各項工作責任。

(3)雙重預防機制建設是提升電力施工企業風險防范能力和遏制重特大事故的重要舉措，通過持續的管風險、治隱患，能有效提高企業本質安全水平。