論應急征用制度的構建

金成波

（中共中央黨校/國家行政學院 政治和法律教研部，北京 100091）

一場突如其來的新冠肺炎疫情注定會讓2020年載入史冊。在疫情防控過程中，國家治理與地方治理暴露出來的一些問題值得我們進行反思，大理市“征用”口罩事件就是其中一例。2020 年2 月2日，云南省大理白族自治州大理市衛生健康局發出“應急處置征用通知書”（大市衛征〔2020〕1-61號），通知表明，由于當前新冠肺炎疫情防控形勢嚴峻，大理市疫情防控物資極度緊缺，為切實加強疫情防控工作，根據《突發事件應對法》《傳染病防治法》和《云南省突發事件應急征用與補償辦法》，經大理市人民政府研究，“決定對你（單位）由順豐物流從云南省瑞麗市發往重慶市的9 件口罩（詳見附件），依法實施應急征用”。事情發生以后輿論嘩然。疫情突襲，各地政府想方設法籌措防疫物資無可非議，但是必須按照中央的要求“依法科學有序防控”，要有大局意識，大理市的做法無疑是地方本位主義思想在作祟，名為征用，實為截留，名不正言不順，云南省紀委、監委事后對相關單位和責任人員的問責處理也表明了這一點[1]。對此，媒體發表了大量的批評意見，“大理，你‘欠理’了”，“大理，這次沒理”，等等①。

誠然，大理市對過境口罩的應急征用確是“欠理”的，然而是否構成“違法”呢？《突發事件應對法》第十二條規定：“有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產?！薄对颇鲜⊥话l事件應對條例》第三十三條規定，“縣級以上人民政府根據應急處置需要，可以依法征用單位、個人的不動產或者動產”。可見，大理市政府有應急征用的權力。然而，根據我國《傳染病防治法》第四十五條的規定，縣級以上地方人民政府臨時征用的權力范圍僅限于本行政區域，大理市政府的征用行為“越界”了，因此“截和”行為是違法的[2]。對于這一認識，暫且不論“口罩”是否能夠解釋到《傳染病防治法》規定的“房屋、交通工具”抑或“設施、設備”中去，單說大理市政府的這次應急征用因為發生在新冠肺炎疫情期間，尚有《傳染病防治法》可以適用，假設這次事件的背景不是傳染病的發生與流行，大理市政府的應急征用行為是不是就合法了呢？這個問題很難一概而論，還要看是否有其他單行法可作為依據?？梢源_定的是，從根本上解決亂征用問題的關鍵還在于應急征用的制度本身?！锻话l事件應對法》只有第十二條對應急征用作了原則性規定，但線條太粗，不足以為應急征用提供完整的、周延的制度供給，有必要進一步加強研究，構建起我國的應急征用制度體系。

一、構建應急征用制度的必要性

基于緊急權力是否能夠超脫法律體系的限制，一直存在著“例外型”緊急權力理論與“規訓型”緊急權力理論，在民主法治理念廣泛深入人心的現代社會，后者成為當今緊急權力法律理論發展的主流?！氨匾背蔀橄拗凭o急權力運行的標準，“特權”被要求最終接受主權者或其委托者的合法性審核[3]。由此，應該在現行制度依據的基礎上探討構建我國應急征用制度的必要性。

（一）我國應急征用的現行制度依據

從嚴格意義上講，應急征用之“應急”不是一個法律概念，在我國并沒有正式的法律淵源，《突發事件應對法》第三條對“突發事件”進行了定義，據此，應急征用是在發生突發事件之時，出于公共利益的需要，政府依法強制取得行政相對人財產、勞務或生產能力等的占有或使用權，并在事后返還或進行合理補償的具體行政行為[4]45。在我國相關法律制度中，指涉這一內涵的，除了征用，還出現過“征調”“調用”“調動”以及“調集”等，為了討論方便，此處用“征用”一并概括。關于應急征用，我國法律中的規定是比較零散的?！稇椃ā返谑龡l規定，國家為了公共利益的需要，可以征收或者征用公民的私有財產，并且給予補償。《民法典》第二百四十五條規定，因緊急需要，國家可以征用組織、個人的不動產或者動產。《突發事件應對法》第十二條也作了類似的規定。然而，以上這些都是對于應急征用總括性的規定，還有一系列部門法結合特定領域作了更為細化的規定，例如《防洪法》第四十五條、《戒嚴法》第十七條、《消防法》第四十五條、《傳染病防治法》第四十五條、《國防動員法》第十章等。此外，上海、天津、廣西、陜西、新疆、寧夏、重慶、云南、江西、山東、山西、廣東12 個省區市頒布的關于突發事件應對的地方性法規，江蘇、四川、福建和杭州、南京、太原6地頒布的關于突發事件應對實施的地方政府規章，中央政府制定的《國家突發公共事件總體應急預案》以及其他21 個國家專項應急預案、31 個省級政府制定的總體應急預案，都對政府的應急征用作出了規定。

（二）構建應急征用制度的必要性

通過以上梳理可以發現，在我國對于應急征用的制度規定是非常匱乏的。一方面，相關的法律規定不多，尤其是沒有專門的規定，現有的規定要么是部門法，要么是地方的法規規章，位階相對不高；另一方面，現有的作出應急征用規定的法律依據中，多只有一兩個條文，非常原則、概括。這樣的規定對于應急征用的整個制度運轉約束力不足，實際操作中，出現了很大的隨意性及差異性。由此，有必要構建應急征用制度。

其一，規范政府權力，理順應急征用的運行規則。在法治社會里不應存在無限制的權力，政府行使權力的所有行為，即所有影響他人法律權利、義務和自由的行為都必須說明它的嚴格的法律依據[5]。針對新冠肺炎疫情的防控，習近平總書記指出，“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作順利開展，維護社會大局穩定”[6]。由此，必須明確政府應急征用權力的范圍和邊界，一方面防止政府無限擴張其應急征用權力以及權力的進一步濫用，另一方面防止政府應對突發事件的失職或者不作為，努力在授予政府必要權力與對這種權力保持反思品質之間尋求平衡[7]。

其二，保護公民合法權益，保障私人合法財產不被肆意征用。突發事件具有不可避免性，如何在控制局面和依法辦事之間做到兩全其美，在最快、最有效地消除緊急狀態與最大可能或最大限度地保護公民基本權利之間保持適度的平衡，既是衡量一個國家是否真正實現法治的試金石，也是衡量一個政府是否具有高超的治理水平的檢測器[8]。現代民主國家，盡管為了實現公共利益而賦予政府一定的緊急行政權，但政府權力的底線就是尊重和保護人權，即使在緊急狀態時期，也不得隨意克減，對公民一部分基本權利加以限制，同時意味著對公民絕大部分基本權利不得限制，即人權保障的最低標準[9]。應急征用是政府通過公權力強制取得行政相對人的財產、勞務或生產能力等，對公民的人身權和財產權造成巨大沖擊，因此，必須有明確的法律依據，從而符合法律保留原則和比例原則的要求[10]。

應急征用制度的構建具有必要性，也有急迫性。構建應急征用制度，需要科學展開。分析應急征用的制度構造，核心是主體、客體、程序和補償，下文將從這幾個方面展開論述。

二、應急征用的主體

應急征用的主體是指，在突發事件應對過程中參與征用的各方主體，包括權益的享有者和義務的承擔者，前者即應急征用主體，后者即被應急征用主體。征用主體和被征用主體的確定以及相互之間法律關系的厘清是應急征用制度構建的基礎。

（一）應急征用主體

《突發事件應對法》第十二條規定應急征用的主體是“有關人民政府及其部門”，其第七條第一款規定，“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責；涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責”。由此可以確定，應急征用的主體包括國務院、省、市、縣等各級政府及其部門。當然，《突發事件應對法》是關于突發事件應對的一般法，如果特別法有規定，應從其規定。例如，在傳染病防治這一專門的突發事件應對中，征用的主體只能是“縣級以上地方人民政府”，不包括下屬部門②。還比如，在戒嚴期間且非常緊急的情況下，“執行戒嚴任務的人民警察、人民武裝警察、人民解放軍的現場指揮員”等可以成為應急征用的主體③。然而，由于各層級法律規定的征用主體指向不明，勢必造成突發事件應對中具體的征用機構不明確而貽誤處置或者引起法律爭議[11]。應急征用主體具有應急征用權，具體包括縱向的權限和橫向的權限?？v向的權限，根據政府層級的不同而有所區別，權限的差異主要體現在征用的地域上，而并非取決于征用客體等其他因素。例如《防洪法》第四十五條規定，防汛指揮機構“有權在其管轄范圍內”進行征用。橫向的權限，主要是指同一級政府及其部門如何進行權限劃分。一般來講，本級政府具有完整的應急征用權限，所屬部門具有與部門職權相關的征用權限[12]。例如，《太原市應對突發事件應急征用物資、場所辦法》第十三條較為完整地規定了能源、工程機具、廣場（空地）、交通設施設備及運輸工具、食品、飲用水、藥品及醫療器械、醫療衛生資源、房屋、地下建筑等的征用所屬部門。

關于應急征用主體，實踐中比較混亂且急需完善的是有關應急指揮機構的規定。《突發事件應對法》規定了縣級以上地方各級人民政府突發事件應急指揮機構的構成④，《突發公共衛生事件應急條例》對于突發事件應急指揮機構的職權進行了規定⑤。根據以上規定，“應急處理指揮部”可以成為應急征用的主體，但是根據《突發公共衛生事件應急條例》第三條和第四條，此處的“應急處理指揮部”特指國務院設立的全國突發事件應急處理指揮部以及省、自治區、直轄市人民政府成立的地方突發事件應急處理指揮部。那么，除“應急處理指揮部”之外的應急指揮機構是否可以成為征用的主體？答案是否定的。一般來說，應急指揮機構，也叫應急處置指揮中心或者應急處置聯動指揮中心，是享有處置突發事件權力的政府職能機構，承擔接警處警、信息研判、決策指揮、聯動合成等綜合指揮職能[13]。應急指揮機構只是一個臨時機構，相對靈活，運行成本低，但是法律責任的承擔主體責任缺位，無法落實責任制[14]。在應急征用的決策環節，可能有應急指揮機構參與，但是當應急征用這一行政行為成熟時，外化的還是政府及其部門。而且，《國家突發公共事件總體應急預案》規定，突發事件應急處置結束后，現場的應急指揮機構應該予以撤銷⑥。后續的工作，全部移交有關職能部門負責處理。因此，應急指揮機構不應構成應急征用主體，比較特殊的“應急處理指揮部”的應急征用職權未來也必須進一步規范[15]。

（二）被應急征用主體

《突發事件應對法》第十二條規定，被應急征用主體包括單位和個人。按照法理，被征用主體應該包括擁有應對突發事件所需財產的所有者，還包括相關關系人，即享有從屬權的個體，如被征用物品的使用者、物品持有者、抵押權人和租賃人等。其中，“個人”很好認定，但是“單位”存在一些特殊情形，比如“其他國家機關”的認定[16]。在大理市“征用”口罩事件中，被征用主體是重慶市黃石商會，假如口罩的所有者不是商會而是地方政府，那么大理市是否可以征用？對于國家機關財產的占有和使用，是構成行政協助還是征用，學理上有爭論，但在地方的一些規定中，有將其認定為征用的。比如《山東省突發事件總體應急預案》3.2.5 的“應急聯動”（7）中規定，“物資、經費和生活保障組……負責調集應急物資，必要時征用國家機關、企事業單位、社會團體等機構的物資、設備、房屋、場地等”。需要特別指出的是，被應急征用主體還有可能參與政府的應急處置，其中可能還需承擔一定的公務行為，比如協助警察維持秩序。此種情形構成行政委托關系，被應急征用人行使征用主體委托的權力產生的法律后果由委托人承擔，但是法律并沒有就應急情況下委托人與被委托人的權限做出規定，造成實踐中的障礙[11]。比如，2008年春季期間，我國南方發生大范圍低溫、雨雪、冰凍等自然災害，國家電網為了搶救電力設施，破壞了一些樹木和農作物，法律沒有明確規定行政委托，導致災后遭遇了大量的民事訴訟和巨額索賠[17]。

三、應急征用的客體

應急征用的客體是指應急征用主體之間的權利義務所指向的人和物?！锻话l事件應對法》規定，應急征用主體可以征用應急所需的設備、設施、場地、交通工具和其他物資⑦?？梢?，應急征用客體的類型及內容，主要如表1所示。

表1 應急征用客體的類型及內容

《突發事件應對法》采用上述列舉的方式對應急征用的客體予以明確，基本概括了常見的征用客體的類型，然而總結多年來應急征用的實踐，以下幾項征用客體有必要進一步討論。

（一）人力（個人勞務）

人力的征用是指國家強制相對人為其提供特定的勞力和服務，通常對人力的征用會隱含在對財物的征用之中，如行政機關在對設備進行征用時，也包含了對器材裝備的管理、操作和維護等人員的調派。也有單獨對人力進行征用的情形，比如征用社會救援隊伍、志愿者等[18]。對于人力的征用，國外有先例，例如，1959年1月6日法國頒布的關于民事征調的法令第二條規定：“除國際條約另有規定外，為了國家的需要，可以征調企業和個人的勞務?！盵19]《突發事件應對法》規定的應急征用客體只能是“財產”，排除了人力，但是在一些部門法中規定有所不同。《國防動員法》第五十五條規定了應急征用的客體是“民用資源”，資源一般是對人力、物力和財力等要素的統稱。《國防交通條例》第三十五條規定，被征用主體有義務保證被征用的工具和設備狀況良好?！斗姥礂l例》第三十二條規定，防汛指揮部有權調用“人力”?！秱魅静》乐畏ā返谒氖鍡l規定，征用主體可以“緊急調集人員”?？梢姡C合這些規定，似乎可以解釋人力可以成為應急征用的客體，但是得出這樣的結論未免草率，因為完全超出了《突發事件應對法》的規定，更主要的是，人力的征用是否屬于《立法法》規定的法律絕對保留的事項——“限制人身自由強制措施”？對于這一問題，未來需要立法予以討論和確認。

（二）外國人和外資企業的財產

外國人和外資企業的財產是否可以成為應急征用的客體，更多的是一個管轄的問題。根據我國《突發事件應對法》，關于義務主體出現過兩種表述，一種是“公民、法人和其他組織”⑧，另一種是“單位和個人”⑨。由此可以推斷，在立法之時已經對義務主體進行了區分。《突發事件應對法》第十二條規定可以征用的是“單位和個人的財產”，也就是說這里不作國籍的限制，外國人和外資企業的財產也可以構成應急征用的客體。這一分析也得到國際條約的印證，例如1974 年通過的《各國經濟權利和義務憲章》（Charter of Economic Rights and Duties of States）規定，各國可以作出對外國財產進行收歸國有、征用或轉移所有權的規定，但是要依照本國法律進行，同時給予適當補償⑩。此外，1985年通過的《多邊投資擔保機構公約》（Convention Establishing the Multilateral Investment Guarantee Agency）規定，政府為管理其境內的經濟活動可以采取普遍適用的非歧視性措施?？梢姡摴s認同東道國的“征收和類似的措施”，否則不會將征收保險作為一種可擔保的非商業性風險[11]。2019年我國頒布的保護外商投資合法權益的《外商投資法》也作了類似規定，即原則上對外國投資者的財產不實行征收，為了公共利益，國家可以實行征收或征用，但是應當依法進行，并且給予合理補償[12]。

（三）知識產權及其他無形財產

知識產權是有別于傳統財產所有權的一項新型民事權利，客體的非物質性是知識產權的本質屬性。知識產權是否可以構成應急征用的客體？例如，此次新冠肺炎疫情初期討論比較多的美國在研的一款藥物瑞德西韋（Remdesivir），如果這款藥物是由中國藥企研發，并且已經獲得了專利，那么我們是否可以征用？我國《專利法》規定，在緊急情況下，或者為了公共利益的目的，國務院專利行政部門可以給予實施發明專利或者實用新型專利的強制許可[13]?？梢?，根據《專利法》的規定，至少專利是可以被征用的。此外，還有一些無形財產，比如非專利技術、特殊經營權、土地使用權、商業秘密甚至“商譽”等，這些非知識產權的無形財產其實具有很大的征用價值，未來立法時應該逐個予以探討。

（四）“免予征用”的范圍

應急征用過程中，必須遵循最低生活保障原則，即必須保障被征用主體基本的生存權以及維護其人格尊嚴，國家緊急權力行使的界限不能觸及公民的根本性權益和基本的人文關懷?！啊畤摇癁樽非蠊怖娑拗迫嗣褡杂蓹嗬麜r，不能超越必要的限度，尤其人性尊嚴已成為‘憲法’之基本理念，行政于實現‘國家’目的時，更需予以尊重。”[20]由此，必須在應急征用客體中設置“免予征用”的范圍。例如，《國防動員法》第五十六條將個人和家庭生活必需的物品和居住場所，托兒所、養老院等社會福利機構的必需品及居住場所等明確排除出征用范圍。太原市的規定更有意思，將不適應應急救援需要的以及工程機械、運輸工具權屬單位或者個人已不在本行政區域內的予以排除[14]。

四、應急征用的程序

緊急行政權的行使需要快捷迅速，采用太平時期的某些行政程序（如過多的審批程序、曠日持久的征求意見程序、復雜的聽證程序等）自然過于保守，但如果不進行適當的程序控制，則容易出現權力的濫用[8]。行政征用的一般程序包括：征用申請的提出或者通知，公共利益目的認定，征用范圍的裁決，補償金的裁決，補償金的給付和征用的完成[21]。相較于一般程序，應急征用程序必須適當簡化，比如要考慮征用目的中的“公共利益”范圍相對有所收斂，補償金的裁決要適當延后等。由此，參考行政征用的一般程序，結合應急征用的特殊之處，應急征用的程序應該包括幾個步驟（見圖1）。

（一）事前告知

圖1 應急征用的基本程序

實施應急征用，被征用人有知情權，必須對被征用人予以告知。告知的內容包括征用的法律依據；征用主體的名稱、地址、聯系方式等；征用的用途、征用時間、征用地點、征用期限等；被征用人擁有的權利，包括事后會得到補償，對征用行為不服或者對補償不服可以事后申請聽證，以及提起行政救濟等。征用的告知書可以單獨作出，也可以和征用清單一起作出。征用告知應該采取書面形式，如果告知書不能及時送達，應該先通過電話、郵件等方式告知，然后盡快送達書面告知書。

（二）辦理交接

應急征用進行告知之后，進入辦理交接階段。當然，這個過程中可能存在直接征用，即被征用主體不在場，那么交接必須通過事后的程序補足。在交接過程中，非常重要的一點就是要留存征用記錄，尤其是征用的財產清單。例如，上海市便規定征用單位或者個人財產的，應當向被征用單位或者個人發出應急征用憑證，情況緊急無法當場簽發的，事后應當補發[15]。憑證上的內容應該盡量周詳，包括征用主體的信息，如單位名稱等；征用客體的信息，包括財產的名稱、型號、數量等；征用過程的信息，包括征用的時間、地點、期限、現場人員等[16]。征用必須制作財產清單，清單一式兩份，應急征用主體與被應急征用主體各執一份。

（三）實施征用

財產被應急征用之后，使用權轉移給征用主體。征用主體在實施征用的過程中，對財產要謹慎使用，盡到必要注意義務，當然，對于消耗品則另當別論。對于征用的財產，要盡量保持原貌，爭取能夠返還。例如杭州規定，采取的應急征用措施應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應，同時征用過程中要遵循比例原則[17]。

（四）返還財產

突發事件處置工作結束后，應當及時返還被征用的財產。例如，杭州規定，應當在使用完畢或者處置工作結束后15 日內返還[18]。應當注意，在辦理財產交接以及征用完畢返還財產時，均應有相關的工作人員在場進行監督。

（五）合理補償

財產被應急征用之后，有消耗、毀損或者滅失的，應當依法予以補償；有些財產被征用之后能夠完整返還，沒有消耗或者毀損，但是征用利用了該財產的使用價值，依然應當予以適當補償。具體補償的方式、范圍和標準，待下文展開說明。

（六）舉行聽證

應急征用的基本特征是具有急迫性，客觀條件不允許征用主體在征用前拿出足夠的時間進行聽證。然而，聽證具有重要的程序價值，當行使權力可能對當事人權利義務產生不利影響時，必須為當事人提供某種形式的表達意見和為自己利益辯護的機會，這對于一個法律過程來說是最基本的、不可缺少的程序要素[22]。因此，為了彌合這一矛盾，可以探討設立事后聽證制度，即在應急征用結束之后，如果被應急征用主體對征用行為的合法性和合理性有異議，可以提出聽證申請，符合條件的應該準許。

（七）行政救濟

應急征用是一類特殊的行政行為，如果被征用主體對應急征用行為的合法性和合理性存有異議，應該允許其采取行政救濟措施，即要求行政裁決、申請行政復議或者提起行政訴訟，行政裁決機關、行政復議機關或者人民法院應結合應急征用的目的、范圍、程序、補償的合理性和及時性等作出裁斷。

五、應急征用的補償

應急征用的目的是為了公共利益，但是相應的負擔卻是由特定的單位或個人，尤其是特定少數人來承擔的，即需要少數人做出特別犧牲。此時如果不彌補少數人的損失，勢必在受損的少數人與獲益的多數人之間造成一種不平等的狀態，這也是對憲法平等原則的一種侵害[23]。由此，對于應急征用必須予以補償。德國學者將征用與補償的不可分性稱為“唇齒條款”——如果一個法律規定無補償的征用或者不公平地規定征用補償時，將會因違反“唇齒條款”而無效[24]。應急征用的補償是一個龐雜的制度體系，包括補償的主體、內容和程序等很多方面，但是制度構造中最核心的三個問題是補償的范圍、補償的方式和補償的標準。

（一）補償的范圍

應急征用補償的范圍是指對哪些行政行為造成的損失應予補償。對于應急征用的補償范圍，一直存在完全補償說和適當補償說，各國的規定也不盡相同[25]。在我國，相關的法律規定更是五花八門，比如有規定“適當補償”的，例如《防洪法》第四十五條、《民用運力國防動員條例》第三十九條；有規定“相應補償”的，例如《戒嚴法》第十七條；有規定“合理補償”的，例如《傳染病防治法》第四十五條、《國家突發公共衛生事件應急預案》第5.5 項；有規定“公平補償”的，例如《山東省突發事件應對條例》第四十五條；等等。從理論上講，一切合法的行政行為造成的損害都應當予以補償。但是，考慮到突發事件是公共事件，應急征用的目的是保護公共利益，因此不可能對所有受損的權利都進行完全的補償。下面從財產權和人身權兩個領域分而述之：

財產的損失分為直接損失和間接損失，按照我國的法律規定，主要補償“直接損失”。例如，《國防動員法》第五十八條規定，被征用的民用資源等不能修復或者滅失的，以及因征用造成直接經濟損失，按照國家規定補償?！短袘獙ν话l事件應急征用物資、場所辦法》第二十條規定，單位或者個人的物資、場所被應急征用，或者在被征用過程中造成了直接財產損失，應當依法補償?！秶屹r償法》第三十六條第（八）項規定，“對財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償”。舉重以明輕，因違法行為導致的國家賠償尚且只賠償直接損失，那么征用的補償，將范圍限定在直接損失并無不妥。直接損失是指和征用之間有直接因果關系的損失，不僅包括因征用行為所導致的如標的物的滅失、減少、毀損等，還包括因征用行為所產生的全部直接的和確定的損失，比如停業停產損失、租金損失、折舊費用等。財產損失的補償有一個特殊問題，即征用了行政事業單位、國有企業的財產是否應該予以賠償。有觀點認為應當補償，因為畢竟造成了損失，影響了正常的工作；但是也有反對的觀點，認為這些財產本身就是國家財產，所以不用補償。地方的一些規定考慮更為周全，對補償范圍進行了細化，例如太原規定，對個人、集體、私企按成本費用補償；對國企、事業單位按一定比例補償；對行政機關原則上不予補償[19]。

對于人力的征用，同樣應該予以補償，比如《傳染病防治法》就規定了緊急調集人員要給予合理報酬[20]。對于人力的補償也應該限于直接損失，即因應急征用而給被征用人帶來的全部直接的和確定的報酬性損失，一般情況下，這些直接損失主要是指被征用人的工資或者津貼收入[26]。對于人力征用的補償，需關注精神損害是否應該予以補償。精神上的損害和痛苦甚至超過了財產和肉體上遭受的痛苦，為此，我們應當在行政補償范圍內確立對精神損害的補償，借助金錢、物質等手段達到精神撫慰的目的，以切實救濟受損人的權益，實現公平正義[27]。

（二）補償的方式

行政補償，籠統地講包括直接補償和間接補償，其中直接補償包括金錢補償、實物補償、返還財產及其附隨的恢復原狀；間接補償主要指各種政策性的補償，例如在人、財、物的調配上給予優惠，減、免稅費，授予某種能給受損失人帶來利益的特許權，給予額外的帶薪休假、旅游和療養，在晉級晉職、增加工資、安排就業、分配住房和解決農轉非的戶口指標等問題上給予照顧，給予醫療、撫恤，等等[28]。在應急征用補償中，現有的法律規定都非?；\統，因此以上這些補償方式原則上都可以適用。當然，我國的行政補償方式，尤其是各種政策性補償，種類繁多，不規范、不統一，未來應該參考德國、日本的相關立法經驗，確立以金錢補償為主、其他補償為輔的補償體系[29]。

關于應急征用的補償方式，有兩個問題需要特別關注。其一，政府回購的問題。例如，引起這次疫情的新冠肺炎病毒具有很強的傳染性，目前還很難判斷這種病毒是否可以徹底清除，疫情結束之后，如果有科學依據證明被征用的客體無法恢復原狀或者再被合理利用的，那么征用主體應該考慮回購這些財產。這種回購的方式也有相關依據，例如《南京市應對突發事件生活必需品征用辦法》第二十二條規定，“未消費或者使用，不影響銷售的，返還被征用單位，或者由商務行政主管部門購買”。其二，精神獎勵的問題。在突發事件應對中，相關的被征用主體在征用過程中如果表現優異，可以考慮給予其精神獎勵，例如給予獎章、授予榮譽等，激勵社會各界踴躍參與到突發事件應對當中。

（三）補償的標準

《突發事件應對法》第十二條規定，“財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償”。這一規定包含兩層含義：一是被征用的財產毀損、滅失的，會導致被征用財產使用價值的降低或財產所有權的消滅，所以應當給予補償；二是財產被征用的，雖未造成財產本身的直接損害，但基于利用財產使用價值的事實，也應當給予補償[4]46?；诖?，以上規定的基本精神可以作為我國應急征用補償標準的確立依據。因為應急征用的客體不同，對于補償的標準很難一概而論，應該根據征用的客體確定相應的補償標準。例如，設備和設施，可以根據其使用情況確定補償金額；場所，可以根據其屬性不同確定補償標準；交通工具，可以參照租用價格予以補償；等等。

確立應急征用補償的標準，還要注意程序控制。如果應急征用之前可以通過協議約定，那么事后按照協議進行補償即可；如果沒有事先協議，那么在應急征用發生之后進行補償之時，征用主體和被征用主體也可以相互協商。例如《上海市應對突發事件應急征用補償實施辦法》第十一條就有相關規定。征用主體和被征用主體之間關于補償標準發生爭議時，可以引入中介機構進行評估。

六、結語

非常法律是常態法律之外的一類法律，規范的是另一種狀態下的國家和社會體制，每一項具體的機制都是非常法律不可或缺的組成部分[30]。2003年“非典”疫情過后，我國全面加強以“一案三制”為核心內容的應急體系建設，催生了大量應急法律規范，這些制度依據在此次疫情防控過程中起到了非常重要的作用。然而，經過這次疫情的檢驗，許多制度短板也顯露出來，有欠規范的應急征用制度就是一例。未來，國務院應該盡快制定一部與《突發事件應對法》相配套的“突發事件應急征用與補償條例”，系統規定應急征用的主體、客體、程序以及補償等問題；同時，也應該把更為宏觀的關于“征用”以及“行政補償”的立法排上日程，為征用和補償提供基本的法律遵循。

注釋：

①參見新華網客戶端2020年2月6日12：16發布的《新華銳評：大理，你“欠理”了！》一文；還可參見《人民日報》微博公眾號2020 年2 月6 日發布的《大理“截胡”口罩，無義又涉嫌違法》一文。

②參見《傳染病防治法》第四十五條第一款。

③參見《戒嚴法》第十七條。

④參見《突發事件應對法》第八條第二款。

⑤參見《突發公共衛生事件應急條例》第三十三條。

⑥參見《國家突發公共事件總體應急預案》3.2.4 的規定。

⑦參見《突發事件應對法》第五十二條。

⑧參見《突發事件應對法》第十一條第二款。

⑨參見《突發事件應對法》第五十二條。

⑩參見《各國經濟權利和義務憲章》第2章第2條第2款（c）。

[11]參見《多邊投資擔保機構公約》第3 章第11 條（ⅱ）。

[12]參見《外商投資法》第二十條。

[13]參見《專利法》第五十四條。

[14]參見《太原市應對突發事件應急征用物資、場所辦法》第九條。

[15]參見《上海市實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》第三十五條。

[16]參見《太原市應對突發事件應急征用物資、場所辦法》第十四條。

[17]參見《杭州市應對突發事件應急征用實施辦法》第六條。

[18]參見《杭州市應對突發事件應急征用實施辦法》第八條。

[19]參見《太原市應對突發事件應急征用物資、場所辦法》第二十六條。

[20]參見《傳染病防治法》第四十五條第二款。