加強法律制度建設 努力推進低碳發展

張科 陳展

記者：沈書記，您好！在今年的政府工作報告中，“做好碳達峰、碳中和工作”被列入2021年重點任務之一，“十四五”規劃也把加快推動綠色低碳發展列入其中。您在兩會上提出了《關于制訂〈中華人民共和國低碳發展促進法〉的議案》，能和我們介紹一下相關背景嗎？

沈滿洪：推進碳達峰和碳中和是黨中央的重大決策。習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上莊嚴承諾：“中國將提高國家自主貢獻力量，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定十四五規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出：“降低碳排放強度，支持有條件的地方率先達到碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放達峰行動方案。”“全面實行排污許可制，推進排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易。完善環境保護、節能減排約束性指標管理。”可見，碳達峰和碳中和已經成為國家的既定目標。

當前，我國以化石能源為主體的能源結構、以重化工業為主體的產業結構、工業化和城市化尚在推進中的發展階段等特征，決定了碳達峰和碳中和都不是輕而易舉的事情，不是僅僅依靠口號和教育所能做到的，必須牢固樹立全面依法治國的理念，以法治思維和鐵腕手段推進低碳發展。

記者：通過立法，是否能從根本上推動低碳發展？

沈滿洪：從國際經驗看，立法推進低碳發展是必由之路。早在2003年英國政府就發表了能源白皮書《我們能源的未來：創建低碳經濟》。2008年11月26日，英國議會通過了《氣候變化法案》。按照該法律，英國必須在2050年達到減排80%的目標。法案還要求制定五年一次的“碳預算”，將減排目標細化。美國早在1990年就開始實施《清潔空氣法》，2005年的《能源政策法》、2007年的《低碳經濟法案》等一系列法律法規為美國低碳經濟發展提供了法律支持。日本于2006年編制了《新國家能源戰略》，2008年5月和6月，日本國會分別通過了《能源合理利用法》修正案和《推進地球溫暖化對策法》。2009年12月11日公布的《推進低碳社會建設基本法案》規定，到2050年實現本國溫室氣體排放量削減60%—80%的目標。正是立法推進低碳發展，發達國家基本實現了碳達峰并開始爭取進入碳中和的階段。

從國內經驗看，立法推進低碳發展是終極保障。我國已經擁有與《低碳發展促進法》相關的法律，如《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》。另外，還有《可再生能源法》《節約能源法》《環境保護法》《環境影響評價法》《大氣污染防治法》《礦產資源法》《煤炭法》《電力法》等。正是依靠強制性的法律制度的保障、約束性的節能減排制度的保障，一個14億人口的大國在快速工業化和城市化的進程中照樣取得經濟質量提升、生態環境改善的巨大成就。

從發展需求看，立法推進低碳發展是共同認識。早在2011年，全國人大代表、中國科學院院士諸君浩就提出過《低碳經濟促進法》的議案。《中國應對氣候變化國家方案》等已先后發布實施。綠色發展、循環發展和低碳發展是各有側重的。與此對應，法律也是有分工的。《低碳發展促進法》主要針對溫室氣體控制，可以與已有其他法律形成互補的效果。

記者：我們了解到，您從10個方面，為《低碳發展促進法》的制定提供了方案和思路，能跟我們具體說說嗎？

沈滿洪：關于指導思想。堅持系統觀念、系統思維和系統方法，協調構建“減碳源、增碳匯、建市場、促發展”的低碳發展體系。減少碳源、增加碳匯是低碳發展的兩個方面，缺一不可。建碳市場是以盡可能低的成本實現低碳發展的途徑，促進綠色發展、循環發展、低碳發展是立法的根本目的。

關于碳達峰。必須樹立全國一盤棋思想。國家層面要有總體謀劃，進而分解到各個部門和各個地區。每個部門的排放基數、發展階段、減排難度等都是不同的，要體現“共同但有區別的責任”原則，各部門各地區碳達峰的時間表一旦確定，就要具有法律效率。

關于碳減排。重點是實施重點行業和重點企業的碳減排計劃，需要制定基于碳排放基數的重點行業和重點企業碳減排的“減排行業清單”“減排企業清單”和“減排責任分擔”。

關于碳市場。碳市場的建設既是碳排放權的交易市場，又是碳匯的交易市場。由于碳排放權歸口生態環境部門管理，森林碳匯主要歸口自然資源部門管理，要防止將碳排放權交易市場和碳匯交易市場分割開來的做法，而要合二為一，對碳市場進行一體化的建設。

關于碳平臺。構建交易平臺要有系統觀念和系統思維，建設一體化的資源環境產權交易中心，把用水權、用海權、用能權等自然資源產權，排污權等環境資源產權，碳排放權、碳匯等氣候資源產權全部納入其中。這樣，就可以大幅度降低交易成本、實現規模經濟效果。

關于碳科技。碳減排、增碳匯、建市場、促發展，必須依靠科技創新和制度創新。從自然科學的角度，需要研究一系列的問題：如何按照“畝均論英雄”的思路提高碳資源生產率、如何提高每畝林地的碳匯功能、如何建立碳排放的檢測體系等。從社會科學的角度，也需要研究一系列問題：如何構建碳市場交易規則、如何降低碳市場交易成本、如何建設碳市場監管體系等。

關于碳治理。要打破“信息孤島”，實現數據共享。要防止風險，就要實現建設“碳腦”，實現整體智治。通過資源環境產權交易平臺的系統支持，優化各個環節，防止各種風險，促進市場健康發展。

關于碳考核。一要建立面向區域、行業和企業的碳減排考核。根據分配給各個區域、行業和企業的碳排放定額及其碳排放檢測結果進行考核評價。二要建立面向區域和微觀經濟主體的碳匯增減考核。根據碳匯檢測所獲取的結果，對區域和微觀經濟主體（如林場）的碳匯“存量”和“增量”進行考核評價，并得出碳匯“凈增量”。據此核定允許出售的碳匯增量，從而實現其“綠水青山”的經濟價值。三要建立面向職能部門的碳市場監管工作考核。政府監管主要包括：對區域、行業和企業的碳源的增加與減少的監管;對區域、行業和企業的碳權與碳匯的買進和賣出的監管等。