超大城市推進地震巨災保險工作的若干建議
——以首都北京為例＊

陳亞男 薄 濤※ 熊政輝 姜海峰

1) 北京市地震局，北京 100080

2) 中國再保險（集團）股份有限公司博士后工作站，北京 100033

3) 中建一局集團建設發展有限公司，北京 100102

引言

地震是對人類危害最大的自然災害之一，世界各國采取了地震預報、工程抗震、結構控制等多種防震減災措施，保障著人民的生命和財產安全。社會的發展促使了城市的誕生，城市有著經濟發達、人口密集、發展復雜、基礎設施集中等特點[1]。當城市成為常駐人口達到1 000萬以上的超大城市后，建筑物不斷增多，區域經濟更加密集，環境因素更為復雜，潛在的城市地震災害損失更嚴重。從近些年的破壞性地震震害數據可以看出，超大城市地震災害比發生在其他地區的地震災害人員傷亡少，但人員和財產更為密集、經濟損失越來越大，基礎設施、建筑和生命線工程的毀壞，次生災害的發生，導致城市短時間內處于混亂狀態，基本功能難以維持，應急救援與社會管理面臨更大的壓力與挑戰[1]。地震巨災保險作為一種比較理想的防范事故和減少風險損失的措施，能夠有效的降低受災群眾和國家政府的負擔，在資源儲備和經濟補償方面，存在著巨大的社會需求，開展超大城市地震巨災保險的研究與試點工作迫切而必要[2]。

1 地震巨災保險發展現狀

本文主要從政策法規、巨災模型及實際應用3個方面談地震巨災保險的發展。

1.1 政策法規

全球各國或地區的巨災保險模式可分為政府主導型、市場主導型及政府和市場共同參與型3類[3]。表1對比了各國（地區）發展相對成熟的地震巨災保險現狀。

表1 各國（地區）地震巨災保險發展現狀Table 1 Development status of earthquake catastrophe insurance

在我國，地震巨災保險始于20世紀50年代，包含家庭財產險、企業財產險和工程險3個險種，發展歷經起步、暫停、恢復、發展4個階段（圖1）[2,4]。我國現處于第四階段，在2008年汶川地震后，地震巨災保險發展更為快速，現階段地震保險的研究著重于頂層設計層面，在四川、云南、張家口等地震多發城市進行了試點，但對超大城市的地震巨災保險研究較少。

1.2 地震巨災模型

傳統風險評估的方法一般遵循 “大數法則” ，即利用概率統計的知識對損失數據進行分析，研究其概率分布，在大量有效數據的基礎上，計算期望損失、最大可能損失等精算指標。地震巨災風險評估方法作為對巨災風險量化評估的工具，由于缺少有效的基礎數據，很難適用于 “大數法則” 。目前認為，巨災模型作為一種特定的巨災風險管理與精算評估工具，在巨災風險量化分析中最為有效[12-13]。巨災模型一般由災害模塊、風險暴露模塊、易損性模塊和金融模塊4部分組成[14]。通過對危害來源、危害對象易損性和危害對象價值這3個地震巨災風險的基本要素進行獨立建模分析、串聯分析結果后評估出潛在巨災風險[14-15]。

續表 1

各國政府機構、風險管理公司和（再）保險公司都參與到巨災風險評估模型的建立中[14]，而巨災模型的基礎框架和原理基本類似，在地震中的應用較為成熟[15]。很多學者對國際上知名的巨災風險評估模型進行了總結[13,16-18]。本文對一些知名巨災風險評估模型進行了整理（表2）。其中， 美國擁有全球知名的專業風險分析和評估模型公司，其開發的AIR、RMS等處于國際領先地位，此外，美國聯邦應急管理署（FEMA）也組織研發了多災種風險評估系統HAZUS[19-20]。再保險公司如Munich Re，Swiss Re，中再集團等，也都有公司內部的巨災評估模型；除此之外，很多高校和科研院所也有專門研究巨災模型的機構或團隊，如瑞士的蘇黎世理工大學的Swiss Seismological Service（SED）、新加坡的南洋理工大學巨災風險管理研究院、中國地震局工程力學研究所的HAZ-China模型、南方科技大學的風險分析預測與管控研究院等。

圖1 我國地震巨災保險發展過程Fig. 1 The development stage of earthquake catastrophe insurance in China

表2 知名巨災風險評估模型Table 2 Well-known catastrophe model for risk assessment

在我國，臺灣地區于1998年引入美國FEMA的HAZUS模型，以此為基礎進行了一系列的本土化改進，構建了更適用于當地情況的臺灣地震損失評估系統TELES[21-22]。我國內地的地震風險分析、地震損失評估和預測研究有著豐碩的研究成果，但系統化的巨災模型實踐和應用起步較晚。左惠強指出，為了更好提供巨災保險產品的供給側，服務地方政府和廣大群眾，需要大力開發適合我國國情的地震巨災保險模型[13]。2005年，中國人民財產保險公司引進AIR公司的地震巨災保險模型，在汶川地震中有較好的損失評估結果。2007年，中國地震局工程力學研究所與RMS公司共同研制開發出適用于我國的地震風險評估模型Hazus—China[23]。中再產險于2010年引入RMS公司的巨災模型，并于2011年引入AIR公司的巨災模型。2018年5月12日，中再打破了國外風險評估模型長期壟斷的局面，推出了我國首個擁有自主知識產權的地震巨災模型-“中國地震巨災模型”，2019年8月22日，模型更新完善為可商業化應用的“中國地震巨災模型2.0”[13]，2020年11月15日，“中國地震巨災模型3.0”正式發布，這標志著我國地震巨災模型逐漸走向成熟的應用。

1.3 地震巨災保險實際應用情況

日本、美國等國家地區震例多，地震巨災保險開展時間早、實際經驗豐富。現以日本和美國加州為例，列舉在推進地震巨災保險方面的一些經驗和做法。日本地震巨災保險作為地震災害應對支柱之一，整體形成了以政府、保險公司與再保險公司三位一體的地震風險承擔共同體，保障地震造成的保險財產的直接損失、火災（地震引發）、埋沒和沖毀所造成的損失。保險類型分為個人投保與企業投保兩種，其中個人投保以家庭和住宅火災保險附加險的形式存在。投保時間分為短期保險（不足1年）、1年期保險及長期保險（2—5年保險）3種形式。為進一步增強地震保險的吸引力，日本地震巨災保險覆蓋與地震有關的多災種造成的損失，如地震、火山爆發、海嘯等，除此之外實行保險費率折扣機制，如對抗震能力強和新的建筑物實行保險費率折扣[2,24]。美國加州地區通過立法強制規定了經營房屋保險的保險公司必須同時出售地震保險，保險人提供地震保險的最低標準，以保證居民都能支付起地震保險，地震來臨時居民得到最基本的風險保障[11,25]。與此同時，美國加州立法建立了由私人部門籌集資金，政府特許經營管理，加州經營房主保險公司均可自愿參加的加州地震保險局（CEA），目前，加州有24家保險公司加入加州地震保險局，成為全世界最大的住宅地震保險人，向房主、房屋共同擁有人、出租人等出售地震保險。由于地震保險購買的非強制性，公眾地震保險的購買率取決于近幾年地震的發生率，且加州存在著與CEA具有競爭關系的另一個私人地震保險市場，因此，CEA通過降低地震保險費率，增加附加險等方式擴大地震保險市場[25]。

在我國，2008年汶川地震后，地震巨災保險受到了廣泛的關注和重視。2015年，各地方政府在國家的支持下，依托《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》，聯合保險公司陸續開展地震保險試點工作，表現出了探索巨災保險制度的積極性（表3）。在我國現已開展的巨災保險試點中，各級政府到各地的試點結合當地巨災風險的特點，因地制宜地開展了差異化的巨災保險試點實踐。這些試點工作以保險標的可以劃分為兩類，一類保障人身安全，一類保障房屋財產，由保險人或經保險人同意的理賠專業人員依據《國家建筑物地震破壞等級劃分標準GB/T243352009》的規定定損并根據破壞等級分檔理賠，各地政府為地震保險試點地區提供保費補貼。

表3 我國各地區地震巨災保險開展形式Table 3 The development of earthquake catastrophe insurance in China

2 我國超大城市推進地震巨災保險所面臨的問題

我國在推進地震巨災保險時存在著政府、（再）保險公司和投保人這3個層面的問題。

對政府而言，政府主導，財政壓力大。目前地震發生后政府一直扮演者“一肩挑”的角色，雖然近幾年從地震巨災保險的開放到巨災模型的構建，地震巨災保險正在不斷的朝著規范化的場景推進，但從整體上來看，政府對保險公司和再保險公司的相關政策法規還不完善，對市場化重視程度依舊不夠，支持和監管相對較弱，探索多渠道的地震巨災風險分散機制還不足，對公共教育與公共信息方面承擔的責任還不夠，缺乏對公眾防震減災教育。

對保險公司和再保險公司而言，地震巨災保險模型雖然已經建立起3.0的版本，但在本地化的應用實踐中精準度還有待提升，且現階段我國地震巨災保險的險種多停留在政府扶持的指數保險上，對巨災保險的險種還有待完善。以現階段各地方的賠付情況看，目前賠款額最多的一次為2017年3月27日大理州漾濞縣5.1級地震，賠款額為2 800萬元，但此次地震造成的直接經濟損失卻直達2.021億元。由此看出，保險公司雖然對地震導致的受災群眾進行了賠付，但實際賠款額與地震所導致的直接經濟損失相差懸殊，不能從根本上緩解地震災害給政府和個人帶來的經濟壓力。此外，保險公司對自身產品的宣傳力度不足，公眾對地震巨災保險的認知明顯不夠。

對投保人而言，通過調查發現，當普通群眾對地震風險的認知較少時，購買地震巨災保險的意愿較低；而破壞性地震多發區的群體和受教育程度高的群體，居民購買意愿顯著提高；但受汶川大地震的影響，成都地區的居民購買地震巨災保險的意愿明顯下降，更傾向于地震發生后會得到政府的幫助[26]。因此，公眾對地震災害風險的認知、所在地區發生地震的概率等決定了地震巨災保險的購買意愿。

在超大城市中，大規模的人口承載、每日巨大的人口流動量，復雜的生命線工程，龐大的交通系統，種類繁多且密集的房屋建筑，要求著超大城市要不斷提升全面抵御自然的能力和城市體量不斷增大帶來的各種可能災害的能力，但超大城市近些年發生地震的頻次極低，人們對相關的風險防范意識淡薄，往往3.0級有感地震都能帶來強烈的恐慌。我國的超大城市均沒有開展地震巨災保險試點工作，人們對購買地震保險的興趣也很低，上海的巨災保險試點也僅僅考慮臺風、暴雨、洪水方面，沒有考慮地震的影響。這樣的矛盾就更加激化了超大城市發生地震后的風險轉移問題。

3 北京開展地震巨災保險的分析

3.1 北京開展地震巨災保險工作背景

北京褶皺和斷層廣泛發育，受隱伏地質構造控制，自然災害以地震和洪澇災害為主，歷史上曾發生過如1057年北京大興6.7級地震、1679年三河—平谷8級地震、1730年京西頤和園6.5級地震等多次破壞性地震，造成了重大的人員傷亡和經濟損失[27]。近些年，北京沒有發生過破壞性地震，但2020年北京房山3.2級地震、北京門頭溝3.6級地震等均有震感影響，在網絡上引發了公眾討論。隨著京津冀一體化發展，在北京周邊地區，如1966年邢臺6.8級和7.2級地震、1976年唐山7.6級地震、1998年張北6.2級地震等大地震的發生，均對北京產生不同程度的影響。北京作為我國首都、政治中心與文化中心，2019年常住人口達到2 153.6萬人，GDP總值超3.53萬億，是當之無愧的超大城市。在城市的高速發展下，人口密度不斷增加、每日人口的流動量巨大，配套的生命線工程愈發復雜，建筑物數量不斷增加、結構樣式復雜，這些問題都為地震發生后如何進行風險轉移增加了難度。以北京建筑物為例，在建筑物密度方面，五環以內的中高密度區為主，二環以內主要為高密度區；在建筑物結構方面，有較多的超高層建筑和古建筑，其中古建筑主要分布在二環以內，超高層建筑主要分布在二、三環和三、四環之間[28]。近幾年的規劃發展中，疏解非首都功能的雄安新區建設、北京通州副中心建立、韌性城市建設等，更加顯示出北京開展地震巨災保險的重要性。

3.2 意見建議

基于現階段地震巨災保險迅速發展取得的成果，結合北京這個超大城市的特點，從以下幾個方面提出意見：

對政府而言，將《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》作為我國災害管理的基礎性重要制度，其發行標志著地震巨災保險正式落地。但《防震減災法》作為我國關于防震減災工作的最高法律文件，卻沒有涉及地震巨災保險，需進一步加強地震巨災保險的制度建設。在 “頂層設計” 層面，2016年國務院印發的《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》中強調堅持以防為主、防抗救相結合，未雨綢繆，增強全社會抵御和應對災害的能力。2019年，中國地震局印發的《新時代防震減災事業現代化綱要（2019—2035年）》中，強調了“進一步加強地震巨災保險建設的重要性，推動地震巨災保險制度建設，強化地震巨災保險技術支撐”。但北京市十三五防震減災規劃中并沒有提及地震巨災保險的相關規定，建議在北京市十四五防震減災規劃中設立開展地震、滑坡、洪澇等多災種結合的巨災保險試點工作。在具體實施方面，地震巨災保險涉及不同部門多個角色，目前北京開展地震巨災保險的任務分工不明晰，需進一步強化分工。目前我國地震巨災風險分擔機制相對單一，分擔方式基本依靠共保體和政府，共保體在賠付時缺乏區域性特色，這方面可以多向云南、四川兩個省學習經驗，建立區域特色強、定損理賠快、理賠網點密的具體化實施方案，并在此基礎上，靈活運作模式，善于運用好保險公司、再保險公司、債券、地震彩票等方式，多渠道募集基金。

對（再）保險公司而言，2020年中再產險發布了地震巨災模型3.0版本，標志著我國地震巨災保險向前邁進了一大步。但我國地大物博，該模型未考慮具體區域或城市實際情況，只建立了全國統一的數據，沒有區域或城市級別的房屋建筑、地下結構等數據差異，因此，缺乏準確、可靠、富有超大城市特色的模型數據，建議收集整理研究建立適應于超大城市的精細化易損性模型[13]。構建超大城市地震、洪澇、滑坡等多災種相結合的巨災模型。考慮到北京除地震災害外，洪澇也是主要自然災害，可以在現有地震巨災保險的基礎上繼續構建洪澇巨災保險等，完善巨災保險險種，加強多災種保險結合，增加投保人對巨災保險的購買意愿。完善再保險與保險公司之間的多層分擔機制，在定價方面，充分考慮投保人的消費能力，可與住房維修基金等其他財險險種捆綁銷售，在內設置專門的條款設置賠付標準、聯合賠付，有效降低投保人的經濟負擔。除此之外，多加強與政府有關部門的合作，出臺配套政策，依托好現有資源多進行專業平臺、創新試點的建設，主動探索巨災債券等多渠道的基金募集，做好與政府的有效銜接。

對投保人而言，雖然近幾年政府機關加強了防震減災知識的科普宣傳，但公眾對防震減災知識的認知依舊不夠，信息流通仍然相對閉塞。因此，政府應加強對地震、滑坡、洪澇等自然災害防震減災知識的普及，加強各委辦局之間的溝通合作，在小初中等學校增設相關學習內容，利用好北京地區豐富的多媒體資源，進一步加強防震減災知識宣傳。保險公司多進行巨災保險投保宣傳，在北京生活的居民教育程度普遍偏高，對新知識的接受度較高，通過宣傳進一步加強公眾對巨災保險的投保意愿。

4 結語

世界范圍內，地震巨災保險主要存在政府主導型、市場主導型及政府和市場共同參型3種方式。我國地震巨災保險現階段處于飛速發展階段，具有我國自主產權的巨災模型已構建完成，各地區試點工程正在積極展開。但是政府、（再）保險公司、投保人3方面在開展過程中都存在著不足，且以北京為例的超大城市沒有開展地震巨災保險的試點工作。在接下來的工作中，建議有關政府要繼續完善巨災保險相關政策、法規，加強政府部門對市場的監管，明確巨災保險分擔機制。（再）保險公司進一步完善巨災保險險種、完善巨災保險模型、加強與政府的合作，積極探索以北京為例的超大城市創新試點建設，探索多渠道基金募集，強化公共防災減災知識與巨災保險知識等的宣傳教育。