留用地市場化改革破題

● 本刊記者 范雁陽，通訊員 歐陽兆俊，蒙 彬

沿著濱江大道一路向東，穿過一片熱鬧的商業街區，窗外的高層住宅樓依次閃過，最終，出租車在一片工地前停了下來。

“歡迎啊記者同志！走，我帶你們去參觀我們村的項目。”記者一下車，等候多時的梧州市長洲區紅嶺街道龍新村黨支部書記潘錦松迎了上來。

龍新村地處梧州市的城鄉結合部。這幾年，隨著梧州城市發展重心西移，龍新村也順理成章進入城市中心圈，村集體所屬的留用地眼看著成了黃金地塊。

“通過和國有投資企業合作開發的形式，我們把村里的留用地好好利用起來，2020年我們村靠出租物業就獲得了集體收入1300多萬元。等這個新項目建好，我們村集體每年還可再增加600萬元～700萬元的物業收入。”潘錦松笑著說。他的身后，就是梧州市目前最大的村集體留用地市場化開發項目。

喚醒“沉睡的資源”

隨著城市化的發展，征地拆遷不可避免，對于那些被征地農民而言，留用地安置政策是有效保障他們長遠生計的舉措之一。

所謂留用地，即農村集體土地被征收后，政府按實際征收土地面積的一定比例，作為征地安置另行安排給被征地農村集體經濟組織用于發展生產改善生活，并按法律法規規定報批轉為建設用地的土地。

2000年，梧州市長洲區紅嶺片區開發區開發建設項目，需要征收龍新村118公頃土地，當時梧州市人民政府按照預留5%留用地的征地政策要求，安排了5.93公頃留用地給村集體，留用地地塊在中心城區長洲區紅嶺片區三龍大道旁，土地規劃用途為城鎮住宅用地和零售商業用地。

“這塊位于市中心的集體留用地，以前因為權屬不明晰，村委沒有資金開發，投資商怕扯不清，一直擱置了20多年。”潘錦松無奈地說。

政府給被征地村集體安排了留用地，但是這些寶貴的土地卻被閑置甚至撂荒，這顯然與初衷背道而馳。

梧州市自然資源局三級調研員莫國金說，造成這種困局有很多方面的原因，客觀上，由于權益關系上存在很多爭議，村集體內部沒有形成統一意見，造成大部分村集體留用地被閑置，逐漸變成“沉睡的資源”。最重要的是，村集體自身實力有限，難以按照城市規劃對留用地進行有效的開發建設，而對于如何開發利用留用地，如何在留用地開發建設過程中維護好自身權益，大部分村集體還存在盲區。因此，在留用地市場化開發的前期階段，政府主導勢在必行。

＜＜＜2021 年3 月3 日，廣西自然資源廳調研組來到龍新村留用地安置點，就相關工作進行調研指導 莫萍/攝

2014年，梧州市人民政府印發的《關于印發梧州市征收農村集體土地留用地管理暫行辦法的通知》明確，由城區政府牽頭項目合作開發的招標拍賣工作，采用“限轉讓價格，競回建率”的方式，以“回建率高者得”的原則確定留用地項目合作的開發企業。

2018年，梧州市人民政府又印發了《關于印發梧州市征收農村集體土地留用地開發與利用管理暫行辦法的通知》，對留用地范疇進一步明確，對留用地辦理流程進行細化。其中明確提出，留用地由財政資金支付取得土地相關成本，并以零成本無償劃撥方式給留用地農村集體經濟組織。當留用地劃撥轉出讓時，市財政部門在扣除劃撥用地成本和上繳中央、自治區層面的稅費后，將余下的出讓收益撥付給城區政府用于留用地農村集體經濟組織發展集體經濟。

2020年，梧州市在綜合前期政策基礎上印發了《進一步加強農村集體留用地安置和開發利用實施方案的通知》，進一步規范市區農村集體留用地管理流程，切實維護被征地農民和農村集體合法權益。

在一系列政策創新的支持下，龍新村留用地的市場化開發終于走上正軌。

2020年8月的一天，在龍新村的會議室里，一場特別的村民小組會議正在召開，會議的主題是就那5.93公頃村集體留用地的開發進行討論。會議現場，梧州市城建房地產開發集團有限公司總經理鄭強講解項目開發規劃，12位村民小組組長列席聆聽。

2020年9月，經過龍新村村民小組集體決定，由當地城區政府主導，通過公開招投標，采取“限地價，競回建率”的方式確定合作投資開發企業。最終，由梧州市城投集團下屬的梧州市城建房地產開發集團有限公司（以下簡稱城投房開集團）以最高回建建筑面積60050平方米中標。

根據合約，龍新村同意將留用地的所有權轉讓至城投房開集團名下，待項目建成并通過驗收后，城投房開集團將回建的建筑物無償返還給龍新村，包括回建建筑物的投入使用所需的配套道路、水電、消防等設施，剩余可建的計容面積由城投房開集團按照該留用地的規劃設計條件及相關規定進行建設和銷售。

按該區域市場價格8000元/平方米估算，龍新村集體通過回建物業可獲得收入4.8億元。按照龍新村目前的人口測算，全村有13個生產小組，總人口約5000人，據此測算人均收入每人有9.6萬元；按征收1770畝土地測算，相當于土地安置補助費每畝增加了27.11萬元。

“等這個項目搞好，村里每年都有物業收入，而且大家以后每年還有分紅，當然開心啊！”龍新村村民楊樹華笑著說。

莫國金表示，在城區政府主導下，通過公開招標，面向市場擇優選擇社會投資單位，對留用地項目統一規劃、統一開發、統一管理。由有實力的國有平臺公司牽頭開發，通過政府、國企、村組三方共同合作開發的模式，可有效杜絕以自身利益最大化為導向的小型投資企業與村組簽訂“陰陽合同”、違規拆借建設資金等問題，同時也可避免因各村組集體開發管理經驗不足而出現項目建設品質低、爛尾等現象。

長洲區政協副主席陸建敏說，通過留用地市場化改革，喚醒了“沉睡的資源”，壯大了村級集體經濟，確保當地農民集體經濟組織有長期的穩定收入，有效保障了被征地農民的長遠生計。

探索多種留用地開發模式

眼下，在梧州市留用地市場化配置改革過程中，除了龍新村這種國企合作開發的模式，還陸續出現了等價置換物業、合作開發置換物業等新的留用地合作開發模式。

位于梧州市萬秀區南岸的高旺片區棚戶區改造項目留用地，采取的就是等價置換物業的合作開發模式。

2020年，梧州市實施了南岸高旺片區棚戶區改造項目建設。當時，該項目需征收萬秀區龍湖鎮高旺村土地213.33公頃，按預留5%留用地的征地政策要求，需安排被征地農民集體村組留用地約11公頃，留用地選址坐落在西江四橋南岸附近。通過征詢當地村組意見，該村留用地采用等價置換物業的開發利用模式，即由政府通過國有平臺公司建設物業，并按市場價格將等價物業置換給被征地農村集體經濟組織。

這種模式的優勢在于留用地安置落實方式簡單、快捷，且留用地能夠按城市規劃開發建設。同時，村集體可獲得等價置換物業，由于區域區位條件較好，可有效解決被征地農民的長遠生計問題。

莫國金坦言，這類項目需要有實力的開發企業投資才可順利實施。為此，政府引入萬達集團，通過結合萬達集團投資建設項目并聯推進留用地開發項目，從而確保了留用地開發的進度與質量。

位于梧州市區南端的蒼梧縣工業園區，是自治區級A 類工業園區和重點產業園區。

2018年以來，根據蒼梧縣工業園區發展需求，當地政府征收了龍圩區龍圩鎮大恩村常恩組約93公頃土地，按預留5%留用地的征地政策要求，需安排被征地農民集體村組留用地約5公頃。結合規劃布局和農民意愿，留用地坐落在岑梧高速公路龍圩鎮出口附近，規劃用途為商住用地。

該村民小組以土地作價入股，開發商以資金作股，引入合作開發商。由意向合作投資開發企業擬訂開發方案，經該組2/3以上村民代表同意后確定方案。目前該村民小組已與民企蒼梧縣三鑫礦業有限公司達成協議：社會投資方占2.53公頃土地，村民小組占2.13公頃土地，并由投資方回建3.6萬平方米建筑面積回建房給村集體。

據統計，梧州市通過留用地市場化配置改革，促成村民、企業、政府多方受益。在長洲區龍新村，通過村企合作開發留用地，企業繳納的土地出讓金為財政增加約1.18億元的收入；在梧州市不銹鋼園區，園區利用留用地建設標準化廠房，標準化廠房出租后，村集體每年租金收入約159萬元。

留用地改革的未來

2020年8月，自治區黨委、政府印發《中共廣西壯族自治區委員會 廣西壯族自治區人民政府關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的實施意見》，其中提出要以推進征地制度改革為抓手，開展留用地市場化配置改革助推鄉村振興。

2020年以來，廣西自然資源主管部門以推進征地制度改革為抓手，在梧州、南寧等市開展留用地市場化配置改革，確立了“政府引導、部門協作、依法依規、分類處置、尊重民意、保障權益”的模式，加大市場化配置體制的建設力度，改革探索村企合作開發、留用地租賃、村企合作建設標準化廠房等留用地開發模式，通過市場化引導、分類施策開發利用留用地，增加了村集體的收入，保障了被征地農民的長遠生計，實現了被征地農民、企業、政府多贏的局面。

當然，在留用地的管理和市場化開發過程中也暴露出一些問題：辦理留用地用地建設手續過程繁瑣復雜，落地周期較長；留用地臺賬多重管理，核定工作難統一；部分留用地選址及用途與現行城市規劃有沖突等。這些問題，亟需引起政府及主管部門重視，并加以解決。

未來，留用地市場化配置改革如何才能行穩致遠？

廣西自然資源廳耕地保護處副處長莫勇表示，從梧州的改革經驗中可以看到，由城區人民政府有序推進留用地安置和開發利用工作是多種安置方式保障被征地農民權益的一種有效模式。城區政府結合當地實際，在調查摸底的基礎上，按“明晰歸屬、維護權益”的要求，建立留用地統計臺賬，實行“一區一策”或“一區多策”，探索創新制訂被征地農村集體留用地安置和開發利用方案。當然，在推進留用地安置和開發利用過程中，要充分尊重群眾意愿。

＜＜＜在萬達項目的并聯推進下，梧州市高旺片區棚戶區改造項目留用地得到有效地開發利用 莫萍/攝

＜＜＜龍新村舉行留用地合作開發合同簽訂儀式 陸建敏/攝

在實踐過程中，除了梧州市，南寧市也通過政策機制創新，走出了一條征地拆遷安置的新路。例如，南寧市良慶區從城鎮居民住房面積保障水平和城鎮職工就業收入水平等因素綜合考慮，按照政策標準，采取以行政村為單元來統籌考慮安排安置用地，選定預留位置優越、交通便利、開發潛力高、經濟價值好、適合成片開發的地塊，預留給被征拆農民。

南寧市推進留用地安置工作的主要做法有以下3個方面。

一是依法安排安置地塊，選取實力開發商。為保障安置用地得到有效開發利用，良慶區對產業用地和住宅安置用地依法依規收儲轉為國有建設用地后，利用土地有形市場，以公開規范的“招拍掛”方式，組織出讓給選取的包括國內50強在內的房開企業參與安置用地的開發建設，確保開發商開發，滿足政府和被安置人員的需要。

二是明確安置需求，保障群眾權益。在安置用地公開出讓文件中，良慶區明確設定安置用地承擔的安置人數、建筑面積、戶型要求、建設標準、商鋪統籌經營方式、選房上樓以及開發商可以開發利用的空間與土地等，以此明確開發商的權利義務，保障安置群眾的權益。

三是約定設計要求，確保提供合理優化方案。良慶區政府明確安置房戶型面積為60平方米、90平方米、120平方米3種。在安置項目建設過程中，優先由被征拆農民選定安置住宅區域位置，涉及安置物業的總平設計和單體方案設計需經良慶區政府、屬地鎮政府（街道辦事處）、良慶區服務五象新區指揮部安置科、農民產業公司審核認可后，方可按程序報批設計方案，以此保證安置物業設計的質量和被征拆群眾的參與。

南寧市良慶區房屋征收補償和征地拆遷中心主任周志飛說，良慶區征地拆遷安置工作按照“政府扎臺、企業唱戲”的路子，引入社會資金，創新安置方式，對被安置人員人均85平方米的“三產”和安置用地，通過捆綁式綜合開發和市場化運作，讓被安置人員除了可獲得全產權60平方米的住宅外，還可享受25平方米的產業用房。政府和被安置對象不用出一分錢，實現了農民“有住、有租、有鋪、有保、有福利”“現實生活不降低，長遠生計有保障”的目標。

截至目前，南寧市良慶區拆遷房屋涉及需安置人員45849人，已建成安置項目15個，可安置16839人；在建安置項目19個，可安置17867人；已有20263人選取安置房14580套，現已完成交房8993人，交付安置房6763套。

無論是“梧州模式”還是“南寧模式”，未來，我們期待著通過多種途徑盤活開發利用留用地，真正實現村民、企業、政府多贏，不斷壯大被征地農村集體經濟，為助推鄉村振興、助力高質量發展貢獻新的力量。