我國責任督學掛牌督導實施的困境和改進建議

● 中國教育科學研究院 燕 新

責任督學掛牌督導是國家教育治理和教育督導改革的制度創新。我們對全國6個市（區）20所學校的實地調研結果表明，當前責任督學掛牌督導存在督導理念認識不到位、督導職能定位不清、督學身份和能力不匹配、掛牌督導工作保障不力等問題。鑒于此，筆者認為，應進一步做好教育督導的頂層設計，打造一支專職、專業和多元的督學隊伍，強化掛牌督導問責力度，不斷增強社會認可度。

一、責任督學掛牌督導實施的困境

責任督學掛牌督導作為一項深化國家教育體制改革、推進教育治理方式轉變的創新制度，自2013年建立以來，已成為轉變政府管理職能、改進管理方式的有效途徑，成為加強學校監管、指導學校發展的重要舉措。但在實施的過程中，掛牌督導工作面臨許多困難和挑戰，地方對責任督學掛牌督導工作的認識、責任督學的身份、職責和條件保障都需要進一步的明確，并不斷加強對掛牌督導工作的支持力度，以解決責任督學工作的后顧之憂。

（一）地方對督導的理念認識不到位

依據《教育督導條例》，地方教育督導機構是代表本級人民政府對教育的實施情況進行監督和指導。然而在地方教育運行中，教育的管、辦、評沒有分離，“自己的刀削自己的把”成為了地方教育部門對督導的樸素認識，進而在思想上沒有把督導放到與行政同等重要的地位。政府的重視程度不夠，影響了對掛牌督導工作的頂層設計。

首先，部分地方政府教育督導委員會未充分發揮應有的作用。對于督導反饋的問題，地方政府教育督導委員會還沒有建立起各部門聯動解決問題的工作機制。有督學認為，如果督導過程中發現的問題不能及時反饋給當地政府或者教育局相關科室，督導的作用就會受到極大的限制。

其次，督導機構缺乏獨立性和權威性。督導機構在基層多數是教育局的一個內部科室，甚至有的督導機構被其他科室代管，導致督導部門的地位和權威性被大大降低。

再次，地方教育行政管理者沒有對掛牌督導的作用給予充分認識和重視。掛牌督導在規范學校辦學、提高教育質量等方面發揮重要的監督指導作用?，F代學校辦學面臨比以前更加復雜的社會環境，面對人民群眾對學校教育更多的個性化需求，教育管理者需要借助責任督學的“第三只眼”，助力學校解決發展中的問題，但現實中，掛牌督導的作用還沒有得到地方教育行政部門和學校的充分重視。

（二）督導職能定位不清，導致督導工作無邊界

《教育督導條例》明確要求對學校教育教學工作的監督和指導并重。《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》進一步明確了對學校的督導職責，重點督導學校落實立德樹人情況，指導學校建立自我督導體系。由此可見，國家將教育督導作為深化“放管服”改革、建設中國特色教育治理體系、提高教育治理能力的重要內容。但我們調研發現，地方對責任督學掛牌督導的職能定位存在認識上的偏差，不能正確處理監督和指導的關系。

首先，將掛牌督導等同于教育部門行政管理。掛牌督導履行教育行政監督職能，但不同于教育行政部門的一般管理，國家明確要求確保教育督導機構相對獨立的行使監督指導職能。調研發現，有地方掛牌督導過分強調對學校教育教學工作的行政監督，即“找茬”，淡化了指導職能。不少人“調侃”責任督學是“欽差大臣”，是“教育啄木鳥”，對他們嚴加防備。

其次，有地方責任督學僅開展對學校的指導和服務，少有監督和問責。有督學直言，我們下學校不是去挑毛病，而是去總結和推廣經驗。責任督學對學校一味示好，弱化了掛牌督導對學校辦學的監督職能，作為監督和指導并重的掛牌督導，在實踐中成為了非此即彼的對立存在。

再次，督導和行政科室在實踐中都成為了學校的上級管理部門，督導和行政職能的一體化導致督導工作的邊界無限擴大。有督學反映，在基層，督導和行政之間沒有嚴格的職能劃分，根據工作需要進行人員調配是正常的現象。正是由于督導和行政的職能和分工沒有理順，導致對學校的管理過多而且重復，同時也增加了學校的工作負擔。

（三）責任督學身份和能力不匹配

《中小學校責任督學掛牌督導辦法》明確了責任督學的八項經常性督導職責，這要求督學必須熟悉國家教育方針政策，具有相應的專業知識和業務能力。正如有的督學所說，督學不是容易干的，督學的專業性很強，必須要懂業務、懂管理、懂政策。

但我們調研發現，督學隊伍整體的專業性還不盡如人意，主要表現為兼職責任督學的比例過大，有的地方大多是教育行政部門各科室工作人員。這種行政身份的兼職責任督學雖然便于管理和推進工作，但督導的專業性被嚴重弱化，督學的身份和能力往往不匹配。而對教育行政科室來說，掛牌督導工作不是他們的本職工作，容易被邊緣化。

首先，掛牌督導是他們的額外工作，是副業。有地方教育局領導坦言，兼職督導，屬于額外賦予大家的一種工作任務和工作職責，我們要考慮他們本職工作的需求。

其次，工作時間緊、壓力大。有督學提出，行政工作本來就很忙，搞兼職的話，就不會對督學工作有特別的專門研究，行政和督導兩項工作加起來，壓力比較大，督學的工作就容易流于形式。

再次，一些兼職督學的本職工作和責任督學的工作有重合。大多兼職督學在承擔各種上級布置的專項督導工作的同時，還承擔著對學校的經常性督導工作，督學的時間和精力都難以保障。如有督學表示，除了每學期必須完成的三次常規督導外，還要借助責任督學掛牌督導，推動學校對教育局重點工作的落實。

（四）掛牌督導工作保障不力

我們調研發現，在責任督學掛牌督導工作中，目前只是從數量上建立起一支專兼結合，以兼職為主的督學隊伍，督學隊伍的各項保障措施還遠沒有做到位。

首先，工作補貼沒有落實。我們調研的大部分區縣督學都反映，雖然有專門的督導經費，但因為沒有發放的標準，并沒有真正落實。有督學提出，關于責任督學的工作報酬和在督導工作中產生的交通、生活等費用如何報銷等問題，沒有出臺明確規定，雖然有督導經費，但是不能發放補貼，年終時，這筆錢被收回，或者轉入下一年度。

其次，高質量的培訓少。有督學認為，國家級的培訓，如國家教育行政學院組織的培訓，輪不到區縣級的督學，一些高?；蚪逃龣C構組織的培訓針對性不強、質量不高，對責任督學的幫助有限。

再次，督學職業晉升渠道不暢通。我們調研的大部分區縣專職責任督學都沒有職業上升的通道，問及未來的職業發展，都說聽組織安排。職稱評審也沒有單獨的序列，必須回到原學校參評，而專職責任督學的工作經歷對職稱評審沒有作用和貢獻。

二、我國責任督學掛牌督導工作的改進建議

（一）完善責任督學掛牌督導的體制機制建設

責任督學掛牌督導制度是中國特色教育督導制度的重要組成部分。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2020年初，出臺了《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》，明確提出完善各級教育督導委員會，確保教育督導機構獨立行使督導職能。因此，要站在實現教育治理體系和治理能力現代化的高度，立足于實現教育管、辦、評相對分離的發展目標，重新認識督導對于深化地方教育綜合改革的重大意義。

首先，地方要繼續探索建立相對獨立的教育督導機構，完善地方教育督導委員會的機構設置，進一步明確教育督導的職責和定位，確保地方掛牌督導在法定授權下，獨立行使對學校的監督和指導職能。

其次，繼續完善地方政府教育督導委員會聯席會議制度和重大督導結果的反饋落實制度。地方政府教育督導委員會要定期召集相關部門就責任督學反映的、關系地區教育發展的重大問題進行協商和落實，以幫助學校解決實際問題，用督導結果不斷提升督導的權威性。

再次，加強掛牌督導的執行機制建設，教育督導部門要探索運用督導信息管理平臺，加強對掛牌督導過程的跟蹤監測，充分運用信息化手段，創新掛牌督導工作方式，提高掛牌督導工作效率，以高質量的督導工作確保責任督學和校長精誠合作，密切配合，共同推動學校的發展。

（二）打造一支專業多元的督學隊伍

打造一支專業多元的督學隊伍，是確保掛牌督導工作落到實處的關鍵。目前，地方責任督學隊伍的專兼職結構不盡合理，兼職督學占了太大的比重，造成責任督學沒有時間、沒有精力、沒有動力來做好掛牌督導工作。

首先，提高督學職業的吸引力，打造一批專職督學隊伍。要研究制定責任督學資格制度，提高督學的準入門檻，并打通督學職業晉升的通道，以吸引有經驗的校長、優秀教研員等人才踴躍加入。

其次，落實責任督學的工作補貼。嚴格按照國家相關政策要求，以省為主，制定責任督學掛牌督導的工作補貼標準和辦公條件保障標準，切實解決地方有經費、無標準、沒辦法下發的狀況。地方各級政府要依據國家和?。ㄗ灾螀^、直轄市）的相關政策精神，配套制定督學工作補貼的標準和實施細則，確保責任督學下校指導的交通等補貼落實到位。

再次，鼓勵外出參加高質量的督導專題培訓。我們調研了解到，大部分責任督學有非常強烈的學習愿望，但苦于沒有這方面的政策和信息，培訓只能閉門造車。因此，地方政府要立足打造專業化的督學隊伍，加強督導相關專題的培訓，并積極向外尋求相關培訓資源，確保培訓務實高效。

（三）加強責任督學掛牌督導工作的考核和問責

規范的考核和有效的問責是確保責任督學掛牌督導工作落到實處的有效保障。《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》中明確提出“進一步深化教育督導問責機制改革”，并提出了“完善報告制度、規范反饋制度、強化整改制度、健全復查制度、落實激勵制度、嚴肅約談制度、建立通報制度、壓實問責制度”八項具體的問責舉措，是完善責任督學掛牌督導問責機制建設的重要依據。

首先，要完善責任督學工作考核辦法。教育督導部門要制定責任督學掛牌督導的工作標準和相關流程，并定期對責任督學的履行職責、開展工作和完成任務情況進行考核，并將其作為續聘和獎懲的重要依據。

其次，將掛牌督導結果納入學校的年終考核。要不斷強化掛牌督導對學校規范辦學的監督和指導，對掛牌督導的結果，學校必須予以重視，并及時整改，督導結果作為年底學校和校長綜合考核的重要內容。

再次，運用好問責機制，不斷提高掛牌督導工作的專業性和權威性。要促使掛牌督導工作“長牙齒”，就要充分發揮問責的作用，對涉及學校辦學的重大責任事故跟蹤督辦，并強化對相關人員的責任追究，以專業權威的督導結果，不斷提高掛牌督導工作科學性和有效性，不斷發揮對學校規范辦學、提高教育質量的保駕護航作用。