差異化收費不是簡單的打折降價

文 徐麗

2021年3月5日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議中的政府工作報告指出：要用改革辦法推動降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，全面推廣高速公路差異化收費，堅決整治妨礙貨車通行的道路限高限寬設(shè)施和檢查卡點。短短一段話，引發(fā)了行業(yè)內(nèi)外的熱議。“差異化收費”并不是一個內(nèi)涵清晰的概念，因而，各地政府及企業(yè)對此的理解也并不一致。為了更好地推廣實施這項政策，有必要先對“差異化收費”進(jìn)行一次深究。

收費公路的收費標(biāo)準(zhǔn)到底是怎么確定的？

首先，收費公路不是政府定價。在過去和最新公布的中央和地方的政府定價目錄上，都不包含收費公路定價。根據(jù)現(xiàn)行的《收費公路管理條例》第十五條的規(guī)定，收費公路的收費標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會同同級價格主管部門、財政部門（經(jīng)營性公路不需要）審核后，報本級人民政府審查批準(zhǔn)。

其次，按照現(xiàn)行法規(guī)，收費公路收費標(biāo)準(zhǔn)采用的是成本定價方法。根據(jù)現(xiàn)行的《收費公路管理條例》第十六條的規(guī)定：收費公路的車輛通行費的收費標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公路的技術(shù)等級、投資總額、當(dāng)?shù)匚飪r指數(shù)、償還貸款或者有償集資款的期限和收回投資的期限以及交通量等因素計算確定。然而，在實際操作中，各地政府在審查批準(zhǔn)收費標(biāo)準(zhǔn)時，較多考慮與已有標(biāo)準(zhǔn)盡量保持一致，較少考慮收費公路建設(shè)管理成本上漲較快的實際情況，往往沒有按照成本監(jiān)審的結(jié)果來確定通行費標(biāo)準(zhǔn)。所以，目前的收費公路收費標(biāo)準(zhǔn)基本上可以理解為是適當(dāng)考慮成本因素的政府定價。

目前的收費公路定價方式有什么問題？

宋夢怡 攝

由于地方政府基本上采用了準(zhǔn)政府定價的方式確定收費公路收費標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的每次變動都需要進(jìn)行聽證，使得標(biāo)準(zhǔn)本身及其調(diào)整機(jī)制都比較“僵化”。加之收費公路多元化投資主體帶來的管理模式“碎片化”，導(dǎo)致目前收費高速公路出現(xiàn)以下問題：

收費高速公路的整體收益越來越差

目前，按照政府確定的收費標(biāo)準(zhǔn)，高速公路通行費在批準(zhǔn)的收費期內(nèi)已經(jīng)很難覆蓋新建項目的投資管理成本，配套政府定價的財政補(bǔ)助也很難達(dá)到預(yù)期，因而，高速公路成本上漲遠(yuǎn)快于收費標(biāo)準(zhǔn)上漲，導(dǎo)致新建項目很難依靠自身實現(xiàn)財務(wù)平衡，民資不再進(jìn)入，央企和省屬國企要靠新項目與存量項目的交叉補(bǔ)貼以及其他產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營維持總體資金不斷鏈。一旦存量項目到期或融資成本提高，平衡很可能被打破，因而，不斷想辦法延長即將到期的存量項目收費期，也是一種迫不得已的選擇。

僵化的收費標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整機(jī)制造成系統(tǒng)資源的極大浪費

按照目前的收費標(biāo)準(zhǔn)審批程序，標(biāo)準(zhǔn)一旦確定就很難調(diào)整。因而，出現(xiàn)了價格對交通量的反向調(diào)節(jié)現(xiàn)象。例如，在很多高速公路通道內(nèi)，都出現(xiàn)了并行高速公路交通量不均衡的問題：早期建成的項目，里程短、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低、收費低、交通量大；后續(xù)建成的項目，里程相對長、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高、收費高、交通量小。如果可以適當(dāng)調(diào)整優(yōu)化一下收費標(biāo)準(zhǔn)，例如：降低新建項目標(biāo)準(zhǔn)、同步提高老路標(biāo)準(zhǔn)；或者采用“老路客車標(biāo)準(zhǔn)低、新路貨車標(biāo)準(zhǔn)低”的差異化標(biāo)準(zhǔn)，則會極大改善主要通道的交通流特征，減緩老路的擁堵，提高新路的使用率，吸引更多平行普通公路上的中長途車輛，以及實現(xiàn)適當(dāng)?shù)目拓浄至鳎瑥亩岣咄ǖ赖倪\輸效率和整個路網(wǎng)的安全性。

差異化政策就是對收費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打折嗎？

從2016年起，交通運輸部就持續(xù)鼓勵引導(dǎo)地方積極利用差異化的政策，努力緩解路網(wǎng)運行中的不均衡現(xiàn)象及由此帶來的安全和效率等問題。從近幾年的實踐來看，很多省份都取得了很好的效果。其中，對特殊貧困地區(qū)加大優(yōu)惠力度、遞遠(yuǎn)遞減、對特定車型和路段進(jìn)行優(yōu)惠等差異化政策的實施，實現(xiàn)了交通量與通行費收入雙雙增加的良好效果。但是，總體來看，各地的差異化政策都選擇了對局部路段或特定車型“打折降價”的方式，并沒有從促進(jìn)全路網(wǎng)交通量更加均衡、合理吸引更多車輛使用高速公路的角度，“有升有降”地開展差異化收費。

陳志 攝

當(dāng)然，實現(xiàn)“有升有降”的合理差異化，需要面臨兩個很難克服的困難：一是輿論壓力，二是多元化管理主體的利益協(xié)調(diào)。此外，2020年全面撤銷省界收費站實現(xiàn)全國收費“一張網(wǎng)”以后，過去實行的遞遠(yuǎn)遞減、分車型差異等方式也很難再沿用。試想，如果每個省份每年都在實施各種基于收費標(biāo)準(zhǔn)“打折”的差異化政策，則意味著全國收費系統(tǒng)中的收費標(biāo)準(zhǔn)總是處于動態(tài)的頻繁變化之中，這也會給收費系統(tǒng)的安全穩(wěn)定帶來極大的挑戰(zhàn)。

新階段差異化政策應(yīng)該如何設(shè)計？

今年兩會政府工作報告中再次提出差異化政策，對此，交通運輸部已經(jīng)制定相關(guān)指導(dǎo)意見并開始向各地征求意見，各地也會積極響應(yīng)。筆者認(rèn)為，要想在新階段圍繞差異化政策開展創(chuàng)新，使這項政策充分發(fā)揮應(yīng)有的積極作用，公路交通行業(yè)應(yīng)該做好以下基礎(chǔ)準(zhǔn)備。

正確理解國家政策的意圖

在政府工作報告中，差異化政策是跟“改革”與“降負(fù)擔(dān)”兩個關(guān)鍵詞聯(lián)系在一起的，原文是：“要用改革辦法推動降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，全面推廣高速公路差異化收費……”，回顧歷年國家對收費公路的要求，核心意思都包括“深化改革”“降低物流成本”這兩點。所以，筆者認(rèn)為，這里需要澄清三個關(guān)鍵問題：首先，降低物流成本的概念應(yīng)該是降低全社會的物流成本，而不是某一輛車的通行費；第二，降低成本的目標(biāo)可以通過改革和更合理的收費來實現(xiàn)，差異化不等于降價，而是動態(tài)地執(zhí)行有差異的收費標(biāo)準(zhǔn)；第三，全社會的物流成本是綜合成本，既包括通行費，也包括油費、安全性、時間成本、管理倉儲費等，降低車流量小的路段的收費標(biāo)準(zhǔn)與提高擁堵路段的收費標(biāo)準(zhǔn)，都可以通過提高高速公路的通行效率和安全可靠性來降低物流的綜合成本。并不是只有簡單的“打折降價”才叫降低物流成本，在擁堵路段或者重要的煤炭運輸通道上“打折降價”，可能反倒會提高全社會的物流成本。

要建立正確的政策邏輯

筆者認(rèn)為，國家多次倡導(dǎo)差異化收費政策的基本邏輯是：通過深化收費公路行業(yè)改革，建立多元化投資與路網(wǎng)集中統(tǒng)一管理經(jīng)營的利益協(xié)同機(jī)制；用更加合理的差異化的收費標(biāo)準(zhǔn)，對全路網(wǎng)的交通量進(jìn)行引導(dǎo)，減少擁堵路段交通量、增加新開路段車流量；讓更多的長途、重載車輛選擇高速公路，最大程度發(fā)揮高速公路的價值，從而提高全社會公路運輸?shù)男屎涂煽啃裕档拓涍\綜合成本，從而降低全社會物流成本。

建立差異化效果的評估方法和主要指標(biāo)

差異化政策標(biāo)準(zhǔn)的合理性不能簡單用“對標(biāo)準(zhǔn)打幾折”來衡量，而應(yīng)該從高速公路網(wǎng)上的車流量變化、擁堵路段增減變化、高速公路事故發(fā)生率變化、貨運時效性變化、總體通行費收入變化、全社會公路運價指數(shù)變化等多維度建立評價指標(biāo)。其中，最核心的指標(biāo)是高速公路網(wǎng)的整體交通量是否有較為明顯的增長。因為每位駕駛員都是理性人，如果行駛高速公路的綜合成本（通行費、油費、時間價值、安全成本等）高于行駛普通公路的綜合成本，他將不會選擇高速公路。

三峽翻壩高速江南入口

戴敏 攝

差異化標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由企業(yè)提出、政府評估批準(zhǔn)

建立了差異化效果的評價指標(biāo)，等于建立了差異化政策與降低物流成本相關(guān)性的可考核量化的關(guān)系。在這基礎(chǔ)上，政府評價企業(yè)提出的差異化標(biāo)準(zhǔn)才有據(jù)可依，才可能避免出現(xiàn)“收費標(biāo)準(zhǔn)降低了，但是物流綜合成本并沒有降低，企業(yè)虧損卻進(jìn)一步加劇”的雙輸局面。

綜上所述，筆者認(rèn)為，各地在落實國家要求推行的差異化政策之前，應(yīng)該首先明確定義什么是差異化收費，實現(xiàn)路網(wǎng)差異化收費的協(xié)同機(jī)制是什么，并提出衡量差異化效果的指標(biāo)，依此判定差異化標(biāo)準(zhǔn)是否合理。如果不做好這些“基層設(shè)計”，很有可能又變成簡單的對收費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“整體打折”。如此一來，恐怕會錯失國家給予的重大政策創(chuàng)新的機(jī)遇。