中國資源環境價格：市場與政府的功能

畢井泉

改革開放以來，我國經濟取得了非?？焖俚陌l展。但是，資源稀缺和環境惡化的問題也日益嚴重和突出。因此，對資源環境價格改革進行理論和實證研究有著重要的理論價值和實踐意義。

一、資源環境價格改革的基本方向和應堅持的原則

深化資源環境價格改革的基本方向是，資源性產品價格要能夠反映資源的稀缺程度，經濟活動帶來對環境破壞的治理成本應按污染者付費原則實現外部治理成本內部化。

基本原則有以下四點。一是促進資源節約和綜合利用。資源性產品價格要反映資源的稀缺程度，促進資源節約，促進循環經濟發展，提高資源綜合利用效率。反映資源的稀缺程度，才能最大限度地促進資源的節約，實現資源的優化配置，實現資源配置效率的最大化。

二是落實污染者付費原則。所有企業、單位和居民，排放污水要繳納污水處理費，產生垃圾要繳納垃圾處理費，向環境排污的要依法繳納排污費。治理污染的費用是一種特殊形式的稅收，應當具有強制性。收費的標準應當按照補償治理污染的成本并合理盈利的原則制定。

三是充分發揮市場機制的作用。要完善經濟體制，引入市場競爭，優化資源配置，約束成本上升。在市場失靈的領域政府進行必要的干預。強化行政執法，加強社會監督。

四是保持社會穩定。深化資源環境價格改革，要廣泛聽取意見，充分考慮各方面承受能力，統籌規劃，分步實施。妥善安排城鄉低收入群體的生活，保持社會穩定。

二、主要產品的改革設想

（一）成品油價格改革

我國原油價格已經與國際接軌，成品油價格尚有一定差距。要繼續完善成品油價格形成機制，加快理順成品油價格與原油的比價關系，擇機推出燃油稅改革，以促進石油的節約。

（二）天然氣價格改革

為促進天然氣開發利用和國際合作，緩解國內供求矛盾，要加快天然氣價格改革步伐。天然氣價格要按照替代能源的價格定價，改變天然氣價格過低的狀況。天然氣價格提高后生產企業增加收入的一部分，要采取提高資源稅、征收特別收益金等方式收繳國庫，用于對使用天然氣的低收入群體和以天然氣為燃料的出租車、城市公共交通的補貼，支持節能技術發展。

（三）完善煤炭成本構成

近幾年煤炭價格大幅度上漲，2006年煤炭價格又比上年上漲30—40元?，F在一方面煤炭企業盈利大幅增加，另一方面煤炭開采帶來的環境矛盾日益突出，礦區地面塌陷和地下水位下降對生態的影響，需要巨額資金來治理;一些資源枯竭城市產業轉型和職工生活的安排，也需要投入巨額資金。現在的煤炭成本中沒有反映由于煤炭開采帶來的環境成本和資源枯竭后的退出成本。要完善煤炭成本構成，將煤炭礦業權取得成本、資源開采成本、生態環境恢復治理成本、安全生產成本以及資源枯竭后的退出成本列入企業成本核算范圍。要設立礦山環境治理恢復保證金和煤礦轉產發展資金，按煤炭銷售收入的一定比例預提，專項用于礦山環境治理和資源枯竭后礦山轉產。

（四）積極推進電力價格改革

電價改革的主要任務：一是完善價格形成機制。在建立區域電力市場的地區開展競價上網，并鼓勵用電企業與發電企業雙邊直接交易。加快輸電與配電的分開，核定各電力市場的輸電價格與配電價格。二是促進可再生能源發展。對風力、地熱、潮汐、太陽能、生物質能（含垃圾）等可再生能源發電，按照補償發電成本、使投資者獲得合理收益的原則制定上網電價，并優先上網;高出標桿上網電價部分，在全國銷售電量中均攤。逐步實現水電與火電同網同價。三是促進電廠脫硫。一方面對已安裝脫硫設施的燃煤電廠上網電價給予脫硫加價，鼓勵企業安裝脫硫設施，另一方面要按照補償脫硫成本的原則，加大對未安裝脫硫設施的電廠加收二氧化硫排污費的力度，并強化征收，不得隨意減免。四是落實差別電價政策。各地要認真執行對淘汰類、限制類企業加價的規定，促進產業結構調整。清理對自備電廠的各項稅費優惠，落實自備電廠承擔政府性基金的義務，抑制自備電廠的盲目發展。

（五）加大水價改革力度

推進水價改革的思路：一是水價改革要使水價能夠全面反映水資源稀缺程度和水資源開發利用與保護的成本，補償供水及污水處理設施運行成本，逐步補償全部建設成本，并使企業合理盈利。二是要在工業和服務業大力推行差別水價和超定額用水加價政策。在居民生活用水中推行階梯式水價。對國家產業政策中限制類、淘汰類的高耗水企業實施懲罰性水價，促進產業結構調整。三是禁止違規抽采地下水，對按規定允許抽采地下水的用戶，要全額征收污水處理費和水資源費。四是全面建立并落實污水處理收費制度，這是水價改革的重點。國際上通行的水價構成是供水價格（包括水資源費）和污水處理費各占50%。核定污水處理費的標準，要考慮補償污水處理設施運營成本和部分建設成本的需要，并使企業合理盈利。禁止排污企業向排污管網和污水集中處理設施超標排放污水。五是污水處理收費制度要從大中城市普及到縣城，并逐步普及到小城鎮。六是污水處理單位要按照事企分開的原則，實行企業化運營。七是政府投資建設的污水處理設施可以通過實施特許經營制度招標轉讓經營權，轉讓收入專項用于城市污水處理設施建設，并優先用于排污管網建設、改造和管理。八是要認真研究農業用水制度的改革，完善農業用水的計量，研究采取提高灌溉用水價格、給農民定額補貼的辦法，以促進農民節約用水。

（六）推進生活垃圾處理方式和垃圾處理費征收方式的改革

一是垃圾處理費標準要逐步達到補償垃圾收集、運輸、處理各環節成本并合理盈利的水平。二是垃圾處理費可以與水費、電費、燃氣費等同時收取，或者委托代收，以提高征收率。三是增加對垃圾處理設施建設的投入。鼓勵垃圾焚燒。四是垃圾處理單位要由事業單位改為企業，按企業化運營。

鼓勵垃圾焚燒發電供熱，是實現垃圾處理減量化、資源化、無害化的有效途徑。對垃圾焚燒發電要優先上網，并提高上網電價標準。提高對垃圾發電的補貼標準，保證垃圾發電企業補償成本并合理盈利。政府要優先保證垃圾發電企業所需垃圾的供應。

（七）強化二氧化硫排污費的征收

促進企業實現脫硫排放，必須進行系統的改革。一是要提高排污費標準。要按照補償治理成本的原則提高二氧化硫排污費繳納標準，促使企業增加脫硫投入，使脫硫成本低于脫硫上繳的二氧化硫排污費，企業才能真正有壓力有積極性脫硫。二是改變征收方式。要根據企業燒用煤炭的二氧化硫含量和裝備的脫硫設施情況，計算企業應繳納的二氧化硫排污費，按其生產的產品計收。三是落實征收責任。征收二氧化硫排污費實質上是企業污染環境應當交納的特別稅，企業逃避繳費應當向逃稅一樣追究刑事責任。執法部門征收二氧化硫排放費，也要視同征稅一樣嚴格執法。對執法不嚴的部門和執法人員，要追究其法律責任。四是加強社會監督。要以省為單位，定期公布排放二氧化硫企業的名稱和其產品生產數量，以及脫硫設施裝備情況;公布各企業二氧化硫排污費交納情況。沒有收足二氧化硫排污費的執法部門，要對社會做出解釋。

（八）促進資源綜合利用

要按照“減量化、資源化、無害化”的原則發展循環經濟，減少資源消耗，促進資源綜合利用。要運用價格杠桿鼓勵企業利用余熱、余壓、垃圾、煤礦瓦斯、煤矸石等進行生產。對這些企業發電供熱，要給予鼓勵性價格政策。要抑制過度包裝，限制包裝材料費用在商品價格中的比例。要支持生產使用再生水，對再生水、海水淡化，以及微咸水、礦井水、雨水開發利用要制定支持性價格政策，既要使生產企業能夠合理盈利，又要使用水單位能夠降低用水成本。

三、資源環境價格改革對社會的影響

初步匡算，僅推進成品油、天然氣、電價、熱價、城市供水、污水處理費、垃圾處理費、二氧化硫排污費改革，將影響社會各方面增加支出7700億元左右。

一是成品油。現行成品油年消費量1.6億噸，理順成品油與原油的價格關系，實現價格與國際市場基本接軌，每噸成品油需提價490元;征收燃油稅每噸需提高價格1200元左右。合計提價2700億元。當然，這里可以減輕社會交納的養路費等800億元左右。

二是天然氣?，F行天然氣產量342億立方米，價格提高到替代能源價格水平，每立方米需提價1.45元，需提價500億元左右。

三是電價。2006年發電量2.37萬億千瓦時。解決脫硫設施加價、煤炭提價、可再生能源價格分攤和解決電網建設成本分攤對電價的影響，每千瓦時需提價6分，提價額1400億元左右。

四是熱力。改革熱價實現暗補改明補，價格需上漲30%左右。僅按36個大中城市計算，需提價230億元。

五是城市供水。把供水價格提高到補償供水設施建設和運行成本的水平，今后5年需提價1200億元左右。

六是污水處理費。把污水處理費提高到補償污水處理設施建設和運營成本的水平，需要提價1200億元左右。

七是垃圾處理費。城市生活垃圾完全焚燒處理，需要提高垃圾處理費500億元左右。這里沒有包括縣城和農村居民。

八是二氧化硫排污費。提高到治理成本的水平并足額征收，提價310億元。

四、完善配套措施

（一）推進體制改革

全面推進供水、供電、供氣、供熱、垃圾處理、污水處理等行業的體制改革，實現政企分開，引入競爭機制，建立現代企業制度，引導社會資金投入資源節約和環境保護領域。垃圾處理和污水處理單位要盡快實行企業化運營。

（二）完善相關政策

修訂《資源綜合利用目錄》《當前國家鼓勵發展的設備（產品）目錄》和《外商投資目錄》，明確鼓勵、優惠或限制的產品、產業范圍。提高資源稅費標準，改革能源資源稅計征方式。完善有關新能源和資源綜合利用以及有關環境保護的稅收政策，調整和完善廢舊物資回收利用、污水處理和垃圾處理的稅費優惠政策。制定控制高耗能、高污染和資源性產品出口的稅收政策;加大財政對電廠脫硫改造及建立污染自動監控系統的支持力度;提高高污染、高環境風險產品市場準入標準;建立和完善環境污染責任保險制度。

（三）加快環保設施建設

各級人民政府要多方籌措資金，加快城市排污管網、污水處理廠、垃圾處理廠等環保設施建設。提高垃圾處理標準，鼓勵垃圾焚燒。要統籌城鄉規劃，避免重復建設。政府投資建設的垃圾處理和污水處理設施可以通過實施特許經營制度招標轉讓經營權，轉讓收入專項用于城市垃圾處理設施和污水處理設施建設，并優先用于排污管網建設、改造和管理。排污費、垃圾處理費、污水處理費收入應全額用于環境治理，嚴禁挪用。

（四）加強成本監審

對供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、公共交通等價格調整，要實行定價成本監審，并公布監審結果。要規范定價項目構成和開支標準，強化成本約束。要加強服務質量監管。建立公用事業、公益性行業價格成本信息公布制度，定期公布企業產品和服務的價格水平、人員工資水平、工資占成本比重、人均勞動生產率等信息。

（五）強化監督檢查

各級發展改革、價格、環境保護、工商行政管理、質量監督等部門要認真履行職責，嚴肅查處各類浪費資源和破壞環境的違法行為。對執法單位放棄監督責任造成資源浪費和環境破壞的，要追究主管領導和直接責任人的失職、瀆職責任。

（六）確保社會穩定

加強對節約資源和保護環境的宣傳，在全社會形成以節約資源和保護環境為榮、以浪費資源和破壞環境為恥的輿論氛圍，使節約資源和保護環境成為廣大人民群眾的自覺行動。要根據資源環境價格改革對各方面的影響程度，采取綜合性措施，妥善安排好低收入群體的生活。

五、結論及政策建議

資源和環境問題已經成為影響中國經濟持續發展、影響全民族生存和健康的重大問題，應當引起社會各方面的高度重視。中國資源和環境矛盾加劇的重要原因之一是，資源性產品價格沒有反映資源的稀缺程度，從而造成資源使用的浪費和資源配置的低效率;污染者付費的原則沒有真正落實，企業、單位和個人對環境的破壞，沒有承擔起相應的責任。解決中國資源環境約束矛盾的出路在于，推進資源環境價格改革，真正使資源能夠反映其稀缺性從而促進資源使用的節約和資源配置效率的提高，真正落實污染者付費的原則從而實現經濟活動帶來的外部成本內部化。推進資源環境價格改革，對社會影響巨大，一方面要廣泛宣傳取得社會各方面的理解和支持，另一方面要全面規劃，分步實施。要處理好改革對低收入居民生活的影響，確保社會的穩定。

（注：該文為作者2007年的研究專文，今天讀來仍具現實指導意義。限于篇幅，本刊節選了主要研究成果以饗讀者）