新時代我國產業政策轉型研究

費洪平

當前，世界處于百年未有之大變局。經濟全球化遭遇逆流，大國博弈日趨激烈，歐美發達國家“再工業化”和新興經濟體工業化進程加快，新冠肺炎疫情或將加劇逆全球化趨勢，國際經濟秩序和經貿規則面臨重塑調整，全球產業鏈供應鏈穩定性受到重大沖擊，新一輪科技革命和產業變革蓬勃推進，國際產業分工與競爭格局加速改變。新時期，我國進入高質量發展新階段，貫徹新發展理念，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局;加快推動以科技創新催生新發展動能，以深化改革激發新發展活力，以高水平對外開放打造國際合作和競爭新優勢;加快構建現代產業體系，需要更加精準有效的產業政策。面對歷史與未來、國際與國內等多種因素相互交匯，我國產業政策轉型迫在眉睫。

面對新形勢、新任務、新挑戰，我國產業政策需要解決的不是存廢問題，而是亟須重大轉型。必須加快由差異化、選擇性產業政策向普惠化、功能性產業政策轉變，從偏重替代市場、限制競爭的產業政策向以競爭政策為基礎、更能發揮創新作用和增進有效市場的產業政策轉變，從政策功能定位、政策取向、政策立足點、政策實施機制、政策支持方式等方面加快轉型。

一、政策功能定位要從政府“替代”市場轉向增進市場功能、彌補市場缺陷上來

實踐表明，產業政策能否有效發揮作用，關鍵在于能否妥善處理好政府與市場的關系。發揮市場對資源配置的決定性作用和更好發揮政府作用，構建“市場友好型”政策體系，應是今后產業政策功能定位的基準。

在經濟體制轉軌過程中，由于市場體系、市場機制尚不完備、不健全，產業政策在一定程度、一定時段替代市場配置資源，既有其必要性和合理性，也有明顯的局限性和“政府失靈”帶來的弊端。以往的產業政策是在社會主義市場經濟體制不完善情況下形成的，隨著市場化改革日益深化，產業政策功能定位必須盡快從替代市場向增進市場功能、彌補市場缺陷轉變，使“有效市場”與“有為政府”更好地有機結合起來。產業政策要確保“市場機制有效”，把凡能由市場決定的事項交給市場，凡是市場能解決好的結構性問題，就不再用產業政策來干預。即使在某些領域為彌補市場缺陷而需要制定產業政策，也應力求少而精準，從直接干預為主轉向間接引導為主。政府要堅持“有所為、有所不為”，減少對微觀經濟的直接干預，努力做到“不越位、不缺位、不錯位”。在一般競爭領域和非自然壟斷行業，要徹底改變由政府主導資源配置的做法，不應由政府事先挑選“贏家”和“輸家”。政府要更多地運用普惠性、功能性產業政策，提供必要的公共服務、基礎設施和制度基礎，為產業發展創造良好市場環境。

二、政策取向要從偏重追求產業數量規模和低水平比例協調轉向更加注重產業高質量發展和現代產業體系建設

在經濟趕超特別是供給普遍短缺時期和工業化初期、中期階段，我國產業政策主要基于某些產業產能產出數量不足、以擴大數量規模為導向制定的，其主要目標是做大產業規模、健全傳統產業體系、彌補國內供給不足缺口。隨著新時期主要矛盾的變化，面對產能過剩與有效供給不足并存、資源環境約束加劇、創新能力和國際競爭力不強、產業體系“大而全”但“不強不優”的問題，繼續實施趕超階段的產業政策不再適應產業并跑和領跑階段的新要求。

產業政策取向應從過去偏重產能產量的數量規模擴張和低水平比例關系調整轉向注重產業轉型升級和質量效率提升，構建新的國際動態比較優勢和競爭優勢。要把產業高質量發展、現代產業體系建設作為今后制定實施產業政策的核心目標，把增強自主創新能力、實現由“中國制造”向“中國創造”轉化作為政策重心。產業政策應由過去重點扶持供給側尤其是加工制造環節，轉向支持產業基礎再造及各領域產業基礎能力的薄弱環節，包括基礎關鍵技術、先進基礎工藝、基礎核心零部件和關鍵基礎材料等工業“四基”和人工智能、工業互聯網、5G等新型基礎設施建設，轉向支持關鍵核心技術、“卡脖子”技術、前沿引領技術和顛覆性技術創新，轉向支持營銷網絡、品牌培育、供應鏈管理等制約產業高質量發展的關鍵環節，推動先進制造業與現代服務業融合發展，培育服務衍生制造、供應鏈管理、總集成總承包等新業態新模式，探索原材料、消費品、裝備制造等重點行業領域與服務業融合發展新路徑，促進產業邁向中高端，實現生產型大國向創新型強國轉變。同時，要注重更好實現供給和需求互促互動，以供給創新適應和推動需求升級，以需求升級引導和拉動供給創新，使產業發展從生產驅動向創新和消費驅動轉變。

三、政策立足點要從限制競爭的差異化、選擇特定產業或企業扶持為主轉向維護和促進市場公平有序競爭

長期以來，我國采取對所有制、產能規模等設計準入門檻，限制競爭的差異化做法，選擇特定行業或特定企業加以重點扶持。這種差異化、選擇性產業政策，容易帶來市場扭曲和不公平競爭，導致資源配置低效。隨著社會主義市場經濟體制日趨完善，產業政策立足點應轉向以競爭政策為基礎，保障市場公平有序競爭，充分發揮市場配置資源的決定性作用。要完善公開透明開放的市場規則，實行統一的市場準入制度，打破所有制歧視和行業壟斷，完善市場監管，加快形成統一開放、競爭有序的市場體系。要從“扶大限小”轉向主要以市場競爭推動產業組織結構調整優化，從過度關注市場集中度、企業規模轉向創建大中小企業協同協調的良好環境，從支持國有企業、大企業為主轉向保障各類企業依法平等使用生產要素、同等受到法律保護，實現公平競爭。市場主導在于通過市場配置資源機制，理順重要產業鏈上下游、產供銷、大中小企業之間的協作關系，由此明確重點產業鏈上的重點企業、重點項目、關鍵核心技術、主要短板等，形成頭部企業實施“鏈長”調度的協調機制，在龍頭企業的牽引下，通過專業分工、訂單生產、原材料供應等形式帶動制造業企業進入產業鏈供應鏈體系并貫通各個節點之間的無縫銜接。

四、政策手段要從行政直接干預為主轉向經濟和法律等間接手段誘導為主

長期以來，我國更多地采取行政化的直接干預手段實施產業政策，產生了不少負面效應。今后政策手段要更好體現市場化、法治化要求，更加突出規范性、間接性，重視運用經濟手段、法律手段，防止過度運用行政手段，最大限度減少行政干預，更多地采用立法司法、環境營造、信息整合發布、質量技術環保標準等間接引導手段。要創新政策工具，采用專項投資基金、重大項目工程包、產業引導基金等經濟手段，發揮政府政策性資金引導作用，帶動更多社會資本參與產業高質量發展。積極探索政府資金與商業信貸、債券、基金、保險等相結合的多種融資組合，有效擴大基礎設施、人力資本培育、關鍵共性技術研發等領域投資。財政資金使用方式應由項目事前扶持為主改為事后結果獎勵為主。統籌運用政策性、開發性金融，調動商業性金融，提高金融服務實體經濟效能。

五、政策實施要從“急剎車”“一刀切”轉向“適時適度”“區別對待”

產業發展的短期問題和長期問題往往交織在一起，相互影響、相互制約。今后產業政策制定實施要正確認識和處理好產業政策與逆周期宏觀經濟政策的關系，注意遠近結合，立足當前，著眼長遠，保持政策穩定性和連續性。但不能簡單地、機械地把政策穩定性、連續性理解為一成不變。要明確政策實施的時限和終止、調整的條件，準確把握政策調整時機和力度，避免“急剎車”“急轉向”和“一刀切”的做法。要把握產業生命周期和發展變化趨勢，增強產業政策的預見性、前瞻性，防止局部問題演化成全局性問題，適時對產業政策進行調整，避免被動調整和“硬著陸”。

我國區域發展差距依然較大，地區間產業結構趨同帶來同質化競爭現象相當普遍，發展不平衡不充分問題依然突出。要堅持因地制宜、分類指導、因地施策，切實把國家產業政策與區域政策有機結合起來，發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，加快推進產業鏈供應鏈現代化的區域協同，開展產業鏈分區域、分類型、分環節的發展指導，明確重點發展領域、重點支撐企業和重大前導項目，推動各地差異化協同發展和共建共享，打造具有國際影響力的先進制造業產業鏈基地和集群，推動形成優勢互補高質量發展的區域產業布局。

六、政策支持方式要從考慮保護國內產業和國內市場轉向符合國際規則的產業安全保障和產業國際競爭力提升

我國已經深度融入世界經濟，與全球產業相互聯系程度超過以往任何時期，在國際產業分工體系中的地位和影響力大幅提升。一方面，我國是全球第二大經濟體、貨物貿易第一大國和WTO重要成員，國內產業政策毫無疑問會受到國際上更多關注和國際有關規則約束。因此，要高度重視遵守國際規則和國外利益相關者的可能反應，把符合國際規則作為制定和實施產業政策的必要約束條件。另一方面，在推進更高水平開放的制度環境下，國內競爭國際化、國際競爭國內化的趨勢更加明顯，過去那種單純考慮保護國內產業和國內市場的產業政策已不合時宜。

制定實施產業政策必須統籌國內國際兩個大局，既要全面把握國內產業發展情況，也要準確了解國際產業發展動向，將國內產業升級、產業安全保障與全球產業競爭格局聯系起來。面對技術封鎖和貿易保護主義對全球產業鏈供應鏈構成的嚴重威脅，要充分發揮國內集中力量辦大事的制度優勢和超大規模的市場優勢，以夯實產業基礎能力為根本，以自主、可控、安全高效為目標，堅持政府引導和市場機制相結合，堅持獨立自主和開放合作相促進，打好產業基礎高級化、產業鏈現代化的攻堅戰，推動產業鏈國際延伸、供應鏈全球整合、價值鏈高端提升。要將過去單純依靠全球價值鏈模式向國家價值鏈轉型，積極培育本土企業成為價值鏈的“鏈主”，增強產業鏈韌性，提升產業鏈現代化水平，在開放合作中打造具有戰略性和全局性的產業鏈。要加強全球化布局，在全球范圍布局供應鏈不同環節，著力促成“你中有我、我中有你”的國際產業鏈供應鏈合作新格局，打造世界級產業集群，不斷提升我國產業的全球影響力、競爭力和治理能力，從根本上保障我國產業安全。