立足新發展階段 貫徹新發展理念 構建新發展格局
——《“十四五”規劃綱要》亮點解析和專家解讀

◎ 本刊綜合報道

十三屆全國人大四次會議3月11日表決通過了關于《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《“十四五”規劃綱要》）的決議。《“十四五”規劃綱要》主要闡明國家戰略意圖，明確政府工作重點，引導規范市場主體行為，是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領。

本刊特別綜合整理，摘選《“十四五”規劃綱要》相關亮點解析和專家解讀，以饗讀者。

亮點解析

亮點一：未設五年GDP年均增速目標。與此前的五年計劃設定經濟增速預期性指標不同，《“十四五”規劃綱要》設定的“十四五”時期經濟發展目標中，考慮當前面臨的不確定性，沒有設定五年GDP年均增速預期性指標，而是強調“保持在合理區間、各年度視情提出”。相應地，全員勞動生產率增長也未設預期性指標，但強調高于國內生產總值增長。

亮點二：約束性指標主要集中在“綠色生態”版塊。《“十四五”規劃綱要》中的“十四五”時期經濟社會發展主要目標共設八個約束性指標，其中七個集中在“綠色生態”和“安全保障”方面。其中，“綠色生態”版塊涵蓋五個約束性指標，包括單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%，森林覆蓋率提高到24.1%，地級及以上城市空氣質量優良天數比率提高到87.5%，地表水達到或好于Ⅲ類水體比例提高到85%。

相比預期性指標，約束性指標是政府必須確保實現的“硬任務”。

亮點三：新增“安全保障”版塊。《“十四五”規劃綱要》新增了“安全保障”版塊，該版塊涵蓋兩個約束性指標，包括糧食綜合生產能力達到6.5億噸以上，能源綜合生產能力達到46億噸標準煤以上，這兩個約束性指標也是首次列入五年規劃主要指標。這充分體現了政府統籌發展與安全的理念。

亮點四：明確了構建新發展格局路徑。《“十四五”規劃綱要》瞄準了構建新發展格局的主攻方向，找準了關鍵抓手。該文件提出，一是推動進出口協同發展。完善內外貿一體化調控體系；推動加工貿易轉型升級，深化海關特殊監管區域、貿易促進平臺、國際營銷服務網絡建設，加快發展跨境電商、市場采購貿易等新模式；創新發展服務貿易；實施貿易投資融合工程；辦好中國國際進口博覽會、中國進出口商品交易會、中國國際服務貿易交易會等展會。二是提高國際雙向投資水平。堅持引進來和走出去并重；更大力度吸引和利用外資；全面優化外商投資服務，加強外商投資促進和保護，發揮重大外資項目示范效應，支持外資企業設立研發中心和參與承擔國家科技計劃項目；鼓勵外資企業利潤再投資。

亮點五：創新重要性被提到新高度。《“十四五”規劃綱要》的第二篇主題是“堅持創新驅動發展 全面塑造發展新優勢”。該篇提到，堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐。

“十四五”經濟發展目標中提到，創新能力顯著提升，全社會研發經費投入年均增長7%以上，力爭投入強度高于“十三五”時期實際。

在“科技前沿領域攻關”專欄中，新一代人工智能、量子信息、集成電路、腦科學與類腦研究、基因與生物技術、臨床醫學與健康、深空深地深海和極地探測等前瞻性領域引人注目。

此外，該篇中關于深化科技管理體制改革的一些提法格外接地氣。如減少分錢分物定項目等直接干預，實行“揭榜掛帥”“賽馬”等制度，還提出建立非共識科技項目評價機制的新鮮方式。而且，在“激勵人才更好發揮作用”的章節中還提出探索賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權，提高科研人員收益分享比例。

亮點六：勾畫數字中國建設新圖景。《“十四五”規劃綱要》將“加快數字發展 建設數字中國”作為獨立篇章（第五篇），提出云計算、大數據、物聯網、工業互聯網、區塊鏈、人工智能、虛擬現實和增強現實等數字經濟重點產業，以及智能交通、智慧能源、智能制造、智慧農業及水利、智慧教育、智慧醫療等數字應用場景。該篇從打造數字經濟新優勢到加快數字社會建設步伐，從提高數字政府建設水平再到營造良好數字生態，勾畫出未來五年數字中國建設新圖景，彰顯了政府推進網絡強國建設的決心。

專家解讀

全面準確把握“三新”邏輯主線。全國政協常委、全國政協經濟委員會副主任楊偉民表示，《“十四五”規劃綱要》作為指導今后5年及15年國民經濟和社會發展的綱領性文件，明確了“十四五”時期經濟社會發展的指導思想、主要目標、重點任務、重大舉措。貫穿規劃綱要的邏輯主線是“三個新”：新發展階段、新發展理念、新發展格局。新發展階段是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，新發展理念是貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，新發展格局是構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

新發展階段回答的是“我們在哪里，朝哪里奮斗”的問題。改革開放40多年來，從“六五”計劃到“十三五”規劃，我們都是圍繞著實現小康這一目標而奮斗的。黨的十九大對實現第二個百年奮斗目標作出戰略安排，提出到2035年基本實現社會主義現代化，到21世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。“十四五”規劃是全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年規劃，這是“十四五”規劃的歷史使命和基本定位。新發展階段是從全面建設小康社會轉向全面建設社會主義現代化國家的歷史大跨越。

在新的發展階段，我國發展環境面臨深刻復雜變化。從外部環境看，當今世界正經歷百年未有之大變局，國際環境日趨復雜，不穩定性不確定性明顯增加。從內部環境看，中國經濟要想實現高質量發展，也需要繼續應對不少的風險和挑戰。

新發展理念回答的是“按照什么樣的理論來引領新階段發展”的問題。我們要實現新的發展目標，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。新發展理念是一個系統的理論體系，回答了關于發展的目的、動力、方式、路徑等一系列理論和實踐問題，闡明了我們黨關于發展的政治立場、價值導向、發展模式、發展道路等重大政治問題，推動經濟發展必須堅持新發展理念。

規劃綱要的指導思想、原則、遠景目標和“十四五”目標都體現了新發展理念的精神。規劃綱要指導思想中提出，堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。規劃綱要提出五大原則，其中之一就是堅持新發展理念，要把新發展理念貫穿發展全過程和各領域。規劃綱要提出的其他四大原則和2035年遠景目標中也都體現了新發展理念。

新發展格局回答的是“我們怎么樣實現新階段新目標”的路徑問題。構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是以習近平同志為核心的黨中央治國理政思想的又一次升華，是事關全局的系統性、深層次的變革，對實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展，具有提綱挈領、綱舉目張的作用。規劃綱要專設戰略導向一節闡述了構建新發展格局，并在全篇貫穿了這一戰略導向。

理解新發展格局，需要把握三個要點：第一，構建新發展格局是把握發展主動權的先手棋，不是一個被迫之舉和權宜之計。第二，加快形成全國統一大市場的國內大循環，不是搞地區小循環、內循環。第三，構建新發展格局，就是把供給側結構性改革、擴大內需、創新驅動、科技自立自強等戰略部署統一到構建新發展格局的框架中。理解新發展格局，還需要把握兩個關鍵詞：一個是“格局”，這是宏觀的結構概念，是堅持系統觀念的體現，所以新發展格局的內涵不僅僅是“雙循環”；另一個是“循環”，要進一步暢通國內的生產、分配、需求之間的循環，并使國內國際雙循環更好地相互促進。

實現增長目標質量重于速度。全國政協委員、中國發展研究基金會副理事長劉世錦談到，按照黨的十九大部署，到2035年，我國在全面建成小康社會的基礎上，要基本實現社會主義現代化。從國際比較的角度看，就是要用15年的時間，以2019年人均收入達到1萬美元為起點，穩步邁向高收入社會，并力爭達到中等發達國家人均收入水平。

《“十四五”規劃綱要》提出，到2035年人均國內生產總值達到中等發達國家水平，但并沒有設定五年GDP年均增速預期性指標。按現價美元計算，目前發達經濟體的入門水平是1.8萬美元，中等發達國家是3萬至4萬美元。我國目前人均收入是1萬美元，如果按翻一番達到2萬美元的目標，從靜態來看，GDP增速每年至少應該在4.7%以上。中國與發達經濟體之間按現價美元計算的人均收入水平差距縮小，一部分取決于實際增長速度和國內通脹水平，一部分取決于匯率水平的變動。匯率的變化涉及很多因素，從長期來講，最重要的還是勞動生產率和全要素生產率。全要素生產率的提升就是所謂的經濟增長質量。如果注重經濟增長質量，提升勞動生產率和全要素生產率，在這個基礎上，匯率實現合理升值，那么人均收入水平有可能接近或達到中等發達國家人均收入水平。

“十四五”期間，我國要著力發掘與中速增長期相配套的結構性潛能。具體而言，可以構建“1+3+2”結構性潛能框架。“1”是指以都市圈、城市群發展為龍頭，為下一步我國的中速高質量發展打開空間。“3”是指在實體經濟方面，補上我國經濟循環過程中的三大短板：一是基礎產業效率不高；二是中等收入群體規模不大；三是基礎研發能力不強。“2”是指以數字經濟和綠色發展為兩翼，這是我國具備一定優勢的新增長潛能。簡單地說，“1+3+2”結構性潛能就是一個龍頭引領、補足三大短板、兩翼賦能。

下一步應該圍繞這些結構性潛能，更大力度、更有成效地推動相關領域的改革開放。一是深化農村土地制度改革。土地交易收益優先用于農民社保，以現代化社保體系取代土地的保障功能，把稀缺的土地資源配置到更有效的用途上。二是深化空間和城市規劃制度改革。市場應在空間規劃和城市規劃過程中發揮決定性作用，依照人口布局變化定期調整城市規劃。三是基礎產業領域進一步放寬準入，促進競爭。四是加快基本公共服務的均等化，逐步打通農村社保和城鎮居民社保。五是深化高水平大學教育和基礎研究領域改革，解決科技“卡脖子”問題。通過這些改革開放舉措，推動結構性潛能成為現實的增長動能。

扎實推動共同富裕取得實質性進展。全國政協委員、中央黨校（國家行政學院）馬克思主義學院院長張占斌表示，《“十四五”規劃綱要》突出顯示了黨帶領人民立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的戰略全局部署，大氣磅礴地展現了開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的偉大愿景。其中一個重要目標，就是全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。這是推動黨和國家事業發展的重大戰略，是社會主義制度優勢的充分體現。

如何扎實推動共同富裕取得更加明顯的實質性進展？總的來看，要搞好頂層設計，研究制定促進共同富裕行動綱要，明確未來藍圖、政策改進、制度方向和實現路徑。具體來說：

一是要把新發展理念落實到位。構建新發展格局，推進工業化、城鎮化、信息化、農業現代化“四化”同步發展，增強科技自主創新能力、產業鏈供應鏈競爭能力和超大規模消費市場潛力，逐步縮小城鄉差距、區域差距。

二是要繼續堅持和完善社會主義基本經濟制度。牢牢把握“兩個毫不動搖”，一方面推動國有經濟做大做優做強，另一方面引領民營經濟發展，發揮兩個比較優勢，相互合作、共同擔負起中國經濟成長的重任。打造市場化、法治化、國際化的營商環境，要選擇一些地區、企業、部門開展試點，鼓勵形成可復制可推廣的經驗。

三是要下決心推動收入分配制度改革。堅持居民收入增長和經濟增長基本同步，勞動報酬提高和勞動生產率提高基本同步，拓展居民收入增長渠道，完善創新要素參與分配機制，多渠道增加財產性收入。持續提高低收入群體收入，擴大中等收入群體。完善收入再分配機制和第三次分配，鼓勵公益事業發展。

四是要大力推動財稅體制和金融體制改革。把財稅資源和金融資源更好地統籌起來，為推動共同富裕貢獻力量。特別是不能放任金融資本野蠻式生長，而是要增強其服務共享的能力，讓其更好地為中低收入者和中小微企業服務，支持實體經濟發展。

五是要實施配套的經濟社會政策。全社會要尊重勞動、崇尚勞動、熱愛勞動。要實施就業優先戰略，健全國家公共服務制度體系，優化收入分配結構，健全多層次社會保障體系，建設高質量教育體系。

六是要突出重點并加強薄弱環節。把工作重點放在統籌就業、收入分配、教育、醫療、住房、養老等關系民生、關乎社會公平正義的事情上。發揮好政府再分配調節作用，加大稅收、社保等調節力度和精準性，調節過高收入，取締非法收入。轉移支付要向困難群眾傾斜。

以系統思維全面構建雙循環新格局。全國政協委員、申銀萬國證券研究所首席經濟學家楊成長談到，站在兩個百年交匯期制定的《“十四五”規劃綱要》充分體現了應對新階段新挑戰下的系統思維和整體謀劃。圍繞著全面構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，“十四五”規劃從系統思維出發，提出重點構建國內外系統的雙循環。

在內部循環上，《“十四五”規劃綱要》系統地從供給端、需求端、空間布局及產業鏈發展等多維度著手來構建國內大循環。從供給端來看，規劃綱要提出要堅持科技創新驅動，推進形成金融、科技與產業的三角良性互動機制。在科技創新上，提出要持續加大基礎研究，解決目前我國在部分關鍵技術領域面臨的“卡脖子”難題；在企業創新上，提出要全面激活市場主體活力，健全科技成果產權激勵機制等。

從需求端來看，規劃綱要強調堅持以擴大內需為戰略基點，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來。一方面以創新驅動，用高質量供給引領和創造新需求，推進要素市場化改革，鼓勵消費新業態發展，形成供給、分配、支出、消費和投資的大循環；另一方面“十四五”時期我國將多渠道增加居民財產性收入，借助居民收入水平提升實現消費增長。

規劃綱要還強調供給端和需求端循環在空間上實現高質量對接。我國區域遼闊，空間循環的核心在于城市群發展和城鄉一體化建設。規劃綱要強調以城市群為抓手來優化區域經濟布局，促進區域協調發展，提出要將常住人口城鎮化率提高到65%，發展壯大城市群和都市圈。

供需關系在經濟價值實現形式上主要表現為產業鏈的發展。規劃綱要強調構建高水平社會主義市場經濟體制，推動產業鏈現代化發展，提出發展現代產業體系，以堅持自主可控、安全高效來推動產業鏈的優化升級。促進產業鏈在國內的有序轉移，優化產業鏈的區域布局等。

在外部循環上，規劃綱要強調雙循環的新格局是開放的格局。“十四五”時期我國將堅持實施更大范圍、更寬領域和更深層次的對外開放，著力建設更高水平的開放型經濟體制，推進經濟、貿易、投資、服務等于一體的制度型開放。同時，“十四五”時期我國還將持續加大雙邊及多邊經貿合作，對內加快推進海關特殊監管區與自貿試驗區的融合發展，對外積極構建面向全球的高標準自由貿易區網絡，積極參與全球經濟治理體系的改革。