國家高新區(qū)人才國際化與新時期海外科技引才政策建議

程子玲 磨 坦 劉 禎 王凱鶯

（科技部火炬中心，北京 100045）

從1988年國務(wù)院批準(zhǔn)“北京市新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)”開始算起，國家高新區(qū)已經(jīng)走過33年的歷程，目前數(shù)量已達(dá)169家。國家高新區(qū)不僅創(chuàng)造了全國12.3%的GDP，更是在研發(fā)投入、專利、人才、科研機構(gòu)、高新技術(shù)企業(yè)等創(chuàng)新指標(biāo)上有突出表現(xiàn)。可以說，國家高新區(qū)先于國家整體，在區(qū)域?qū)用孀叱隽艘粭l創(chuàng)新發(fā)展的道路。

自國家高新區(qū)設(shè)立以來，隨著經(jīng)濟全球化的蓬勃發(fā)展，各類生產(chǎn)要素在全球范圍加速流動，人才的資源配置、教育培養(yǎng)、競爭和流動都呈現(xiàn)出國際化的新趨勢，逐漸成為不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流。習(xí)近平總書記深刻指出，“經(jīng)濟全球化表面上看是商品、資本、信息等在全球廣泛流動，但本質(zhì)上主導(dǎo)這種流動的力量是人才、是科技創(chuàng)新能力”。國家高新區(qū)三十多年的高速發(fā)展離不開人才的有力支撐，尤其是具有國際視野、精通國際規(guī)則、熟練掌握本專業(yè)前沿領(lǐng)域知識、擁有跨文化交流能力的國際化人才，為國家高新區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展作出了卓越貢獻。

圖1 2015-2019年高新區(qū)留學(xué)歸國人員情況

圖2 2019年留學(xué)歸國人員數(shù)量排名前十的高新區(qū)

一、國家高新區(qū)人才國際化概況

（一）國家高新區(qū)人力資源總體情況

截至2019年底，國家高新區(qū)年末從業(yè)人員數(shù)量達(dá)到2213.5萬人，大專以上學(xué)歷從業(yè)人員達(dá)到1306.9萬人。2019年吸納高校畢業(yè)生68.4萬人，科技活動人員數(shù)量達(dá)到465.9萬人，R&D人員數(shù)量達(dá)到264.1萬人，占高新區(qū)科技活動人員的比重達(dá)到56.7%。國家高新區(qū)企業(yè)R&D人員全時當(dāng)量持續(xù)增加，2019年達(dá)到182萬人年，占全國R&D人員全時當(dāng)量的比重增至39.5%。

（二）國家高新區(qū)人才國際化發(fā)展情況

1.留學(xué)歸國人員

國家高新區(qū)留學(xué)歸國人員數(shù)量保持較快增長。截至2019年底，國家高新區(qū)企業(yè)從業(yè)人員中共有留學(xué)歸國人員17.1萬人，較2018年增長4.9%。2015-2019年，留學(xué)歸國人員數(shù)量持續(xù)增長，年均增速達(dá)到10.2%，占高新區(qū)從業(yè)人員的比重穩(wěn)中有升，2018年占比達(dá)到0.77%，較2015年提高0.11個百分點。

從地區(qū)分布看，東部地區(qū)國家高新區(qū)集中了超七成留學(xué)歸國人員。2019年東部地區(qū)國家高新區(qū)企業(yè)中留學(xué)歸國人員數(shù)量達(dá)到12.5萬人，占國家高新區(qū)留學(xué)歸國人員的73.1%。

2.外籍常駐人員

國家高新區(qū)外籍常駐人員規(guī)模整體平穩(wěn)增長。截至2019年底，國家高新區(qū)企業(yè)從業(yè)人員中共有外籍常駐人員7.8萬人，較2018年增長6.8%；2015-2019年外籍常駐人員數(shù)量總體呈平緩增長趨勢，年均增速約為5.1%。2015-2019年，外籍常駐人員數(shù)量占高新區(qū)從業(yè)人員總數(shù)的比重變化不大，在0.35%-0.37%區(qū)間內(nèi)波動。

從地區(qū)分布看，2019年東部地區(qū)國家高新區(qū)企業(yè)外籍常駐人員數(shù)量最多，達(dá)到5.2萬 人，占高新區(qū)外籍常駐人員總量的66.8%；其次為中部地區(qū)國家高新區(qū)，擁有外籍常駐人員1.4萬人，占高新區(qū)外籍常駐人員總量的18%；西部地區(qū)與東北地區(qū)國家高新區(qū)外籍常駐人員數(shù)量較少，分別占高新區(qū)外籍常駐人員總量的12.6%和2.6%。

3.引進外籍專家

國家高新區(qū)外籍專家數(shù)量基本保持穩(wěn)定。截至2019年底，國家高新區(qū)共有外籍專家1.6萬人，較2018年略有下降。從2015-2019年外籍專家數(shù)量變化情況來看，自2016年出現(xiàn)較大幅度增長后，外籍專家基本穩(wěn)定在1.6萬-1.8萬人。從外籍專家數(shù)量占國家高新區(qū)從業(yè)人員的比重來看，2015-2019年呈現(xiàn)先上升后略有下降趨勢，2019年占比為0.07%。

圖3 2015-2019年高新區(qū)外籍常駐人員情況

圖4 2019年外籍常駐人員數(shù)量排名前十的高新區(qū)

從地區(qū)分布看，2019年東部地區(qū)國家高新區(qū)企業(yè)中外籍專家數(shù)量約1萬人，占高新區(qū)外籍專家的61.0%；其次為西部地區(qū)國家高新區(qū)，擁有外籍專家3576人，占比24.4%；中部地區(qū)國家高新區(qū)2106人，占比12.2%。

二、當(dāng)今世界科技人才流動的新趨勢和特點

科技人才是指在社會科學(xué)技術(shù)勞動中，以自己較高的創(chuàng)造力、科學(xué)的探索精神，為科學(xué)技術(shù)發(fā)展和人類進步作出較大貢獻的人。當(dāng)今世界各國普遍認(rèn)識到科技資源的重 要 性，科 技人才被看作國家最重要的戰(zhàn)略資源。在科技創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的全球大背景下，各國進一步強化“科技主權(quán)”，對科技人才的爭奪由企業(yè)行為上升到國家戰(zhàn)略，開啟并強化了國家干預(yù)模式。后疫情時代，伴隨世界百年未有之大變局的深度調(diào)整及百年未遇之大疫情的嚴(yán)重沖擊，全球經(jīng)濟增長乏力，民族主義引才政策升級，人力資本要素流動受阻，國際人才流動也呈現(xiàn)出新的趨勢和特點。

第一，全球科技人才流動的總體趨勢仍然是從發(fā)展中國家流向發(fā)達(dá)國家，并且美國仍然是全球最大的科技人才接收國和世界科技人才制高點。相比較美國，澳大利亞和加拿大等發(fā)達(dá)國家也是全球科技人才向往的目標(biāo)地，但吸引力相對較小，中國和印度等發(fā)展中國家成為人才輸出大國。同時，發(fā)達(dá)國家之間的學(xué)術(shù)人員流動也很頻繁，歐盟是英國最大的學(xué)術(shù)人員來源地，也是主要流出地。

第二，全球科技人才流動目前出現(xiàn)了新的形式，很多高水平科技人才已經(jīng)采取階段性流動的方式為非所在國工作，例如短期入境（即在一定時間內(nèi)定期從一國流動到他國工作）；另外合作研究（即科技人才通過與其他國家相關(guān)科研機構(gòu)的合作來間接實現(xiàn)為其他國家服務(wù)），也是近些年來的一種新型人才流動模式，并且這種模式最為快捷靈活，成本與風(fēng)險也相對較低，因此受到科技人才的廣泛歡迎。

第三，全球科技人才環(huán)流和共享的態(tài)勢已經(jīng)初步形成。目前，部分科技人才對于國家的選擇不是那么挑剔，并且隨著資本全球流動的加劇、全球分工協(xié)作的細(xì)化、國際產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移以及跨國公司的崛起，科技人才環(huán)流與全球共享已經(jīng)初步形成并成為一種不可忽視的現(xiàn)象。科技人才會跟隨工作機會在全球不同國家之間不停地流動，并不在某一國內(nèi)長期居住。在一國居住和工作的同時，科技人才還可以以各種形式為其他國家服務(wù)，或與其他國家的相關(guān)科研機構(gòu)進行合作研究，向其他國家傳遞最先進的技術(shù)和經(jīng)驗。

圖5 2015-2019年高新區(qū)引進外籍專家情況

圖6 2019年外籍專家數(shù)量排名前十的高新區(qū)

第四，后疫情時代全球經(jīng)濟增長乏力，國際人才跨國流動減少，中國海外高端人才回國就業(yè)意愿增強。自2020年3月11日世界衛(wèi)生組織（WHO）宣布新冠肺炎疫情為“全球性大流行病”后，全球經(jīng)濟受到重創(chuàng)，失業(yè)率大幅上升。后疫情時期，人才國際遷移流動分化，因人力資本流動受阻，國際人才短期跨國流動減少，受留學(xué)目的地國家就業(yè)壓力影響，海外留學(xué)生回國就業(yè)愿意增強。據(jù)2020年7月公布的“新形勢下海外高端人才回國意愿”調(diào)查，5999位在歐美13個發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)和工作的受調(diào)查中國高端人才（博士研究生、擁有博士學(xué)位的高校或企業(yè)科研人員）中，近七成（69.6%）優(yōu)先考慮回國就業(yè)。

三、新時期我國國家高新區(qū)海外引才面臨的問題和挑戰(zhàn)

（一）引才面臨更加嚴(yán)峻復(fù)雜的國際環(huán)境

目前，中美貿(mào)易摩擦已經(jīng)擴展到科技封鎖，并進一步聚焦到人才競爭博弈，成為一場曠日持久的較量。2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情已經(jīng)成為數(shù)十年來全球面臨的最為嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，對包括科學(xué)技術(shù)在內(nèi)的各個領(lǐng)域產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響，也勢必加劇大國博弈、重構(gòu)世界格局和秩序進程。后疫情時代，美國與部分西方國家形成各種形式的“半聯(lián)盟”對抗中國的幾率正在大幅增加，這種“去中國化”可能沿著市場和技術(shù)切割兩個路徑進行展開，長期看不利于國家高新區(qū)科技人才的國際化培養(yǎng)與引進。

（二）用人單位的引才主體作用發(fā)揮不足

我國高層次人才引進工作的實施，對吸引、培養(yǎng)和激勵海內(nèi)外高層次人才，發(fā)揮了積極的引導(dǎo)和推動作用，所取得的成效有目共睹。但由于我國的高層次人才引進工作是由國家相關(guān)部門組織落實，國家意志較為明顯，在當(dāng)前日益惡化的國際環(huán)境下，也給相關(guān)國家攻擊打壓中國海外引才戰(zhàn)略提供了靶心。同時，由于用人單位與海外人才之間缺乏足夠且有效的雙向信息獲取渠道，即信息不對稱，現(xiàn)有的一些人才信息網(wǎng)站資源分散、分類不明確等，造成一些部門企業(yè)特別是一些大型重要項目難以尋覓到專業(yè)領(lǐng)域的海外領(lǐng)軍人才。用人單位在引才攬才過程中的作用發(fā)揮不足，引才途徑狹窄，對于政府部門依賴較大。政府對企業(yè)單位引才主體需求的激勵不足，部分企業(yè)缺乏主動引進、使用海外人才的意識。

（三）現(xiàn)有引才政策的針對性不強

當(dāng)代國際人才遷移的流向已經(jīng)突破了以往單一從欠發(fā)達(dá)國家向發(fā)達(dá)國家遷移的趨勢，呈現(xiàn)出多元化發(fā)展的趨勢。經(jīng)濟收入不再是國際人才流動的唯一決定性因素，教育、發(fā)展、環(huán)境、文化認(rèn)同等因素的驅(qū)動作用日趨顯著。無論從回流意愿率及政策期許的角度來看，還是從回國求職能力及國內(nèi)社會認(rèn)知來看，都需要對應(yīng)不同的引智政策和合作模式。當(dāng)前的引智政策設(shè)計缺乏相關(guān)的戰(zhàn)略性研究及跟蹤調(diào)研，對這一群體的新特點和總體發(fā)展趨勢缺乏總體上的把握和規(guī)律性的認(rèn)識，政策設(shè)計的主體與客體之間存在不同程度的信息不對稱現(xiàn)象，導(dǎo)致人才引進政策的針對性不強。

（四）引才力度區(qū)域差異明顯，區(qū)域間高層次人才資源差距進一步顯現(xiàn)

東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)對海外人才的引進力度、引進規(guī)模、引進標(biāo)準(zhǔn)和引進待遇均高于西部地區(qū)，相應(yīng)地對于海外人才的吸引力更大，人才引進的層次可能更高。發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)人才資源差距的拉大無疑將會阻礙國家實現(xiàn)區(qū)域間均衡發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。同時，省級政府之間引才類型大同小異，政策出臺時間集中、標(biāo)準(zhǔn)較為雷同，人才引進規(guī)模、人才使用方式較為類似，難免造成各地之間在人才引進上的惡性競爭，也造成一些擬歸國的海外人才“待價而沽”，在多個地區(qū)多個單位之間“要價”的現(xiàn)象。

四、國家高新區(qū)新時期海外科技引才的制度供給與政策建議

（一）堅持系統(tǒng)性思維，強化高新區(qū)人才國際化工作頂層設(shè)計

人才國際化包含國際化人才的本土化和本土人才的國際化兩個方面，必須兩手抓兩手都要硬。要人才引進與人才培養(yǎng)相結(jié)合，實現(xiàn)引育并重。引進方面，針對各個國家高新區(qū)的人才需求與結(jié)構(gòu)性短板，堅定不移地實施全球引才項目，面向創(chuàng)新大國和關(guān)鍵小國、科技比較優(yōu)勢國家，大力引進帶技術(shù)、帶項目、帶資金，能夠促進高新技術(shù)持續(xù)發(fā)展的領(lǐng)軍型國際化人才，特別是在“卡脖子”領(lǐng)域的關(guān)鍵核心技術(shù)人才，圍繞提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)，同步在全球范圍搜集掌握前沿科技成果、具有行業(yè)領(lǐng)先水平的頂尖人才和團隊分布圖，建立數(shù)據(jù)分享共享機制，定期向高新區(qū)、企業(yè)發(fā)布產(chǎn)業(yè)報國和人才地圖；培養(yǎng)方面，加大國內(nèi)高校院所向全球開放力度，鼓勵“雙一流”高校開展國際化合作辦學(xué)和國際項目研究合作，促進校地產(chǎn)業(yè)技術(shù)對接和重大創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化，持續(xù)選派優(yōu)秀干部、專業(yè)人才出國進行中長期培訓(xùn)研修，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的先進技術(shù)和管理經(jīng)驗。支持園區(qū)、企業(yè)開拓國際空間、開展國際合作，加快建立海外專家工作室，設(shè)立海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地、海外協(xié)同創(chuàng)新中心、海外研發(fā)中心、孵化基地等，就地使用全球創(chuàng)新人才資源。

（二）踐行柔性引才理念，強化企業(yè)引才的主體地位

黨中央高度重視柔性引進人才。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要實行更加開放的人才政策，不唯地域引進人才，不求所有開發(fā)人才，不拘一格用好人才。要強化效益意識和柔性引才理念，不求所有、但求所用，不求所在、但求所為。要采用柔性流動方式，引進更多“候鳥型”人才。同時，應(yīng)強化企業(yè)在人才引進中的作用。美日兩國跨國公司在吸引海外優(yōu)秀人才方面發(fā)揮了極其重要的作用，而我國在人才的培養(yǎng)和引進方面政府一直處于絕對主導(dǎo)地位，企業(yè)界的潛能沒有被完全挖掘，積極性也沒能被調(diào)動起來。因此在全球人才爭奪中，必須強化企業(yè)的作用，促進企業(yè)特別是跨國公司成為培養(yǎng)人才、引進人才、使用人才的重要主體。

（三）強化人才與產(chǎn)業(yè)部門對接，補齊人才支撐平臺短板

人才項目、人才企業(yè)的發(fā)展壯大，離不開產(chǎn)業(yè)平臺、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺、金融平臺等平臺的支持。要完善聚集人才產(chǎn)業(yè)平臺，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，緊扣區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，積極爭取國家產(chǎn)業(yè)中心、國家重點實驗室、國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施等平臺的落地布局。強化人才部門與產(chǎn)業(yè)部門的對接，開展人才需求預(yù)測預(yù)報，引導(dǎo)人才向重點行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、科研生產(chǎn)一線集聚。推動產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建設(shè)，以業(yè)內(nèi)龍頭企業(yè)為核心，聯(lián)系中小企業(yè)、高校院所、中介機構(gòu)等廣泛參與，形成基于共同標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)共同體和上下游產(chǎn)業(yè)鏈。要完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，支持高校院所與園區(qū)、企業(yè)共建大學(xué)科技園、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、雙創(chuàng)基地、科技孵化器等載體，強化產(chǎn)業(yè)、科技、財稅等政策對重大科研成果轉(zhuǎn)化項目的集成支持力度，推動更多科技創(chuàng)新人才走進產(chǎn)業(yè)發(fā)展“主戰(zhàn)場”。

（四）加強國家層面人才引進政策對中西部地區(qū)的支持力度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國各省引才政策

地區(qū)差距是各國區(qū)域發(fā)展中普遍存在的現(xiàn)象，并且是長期存在的發(fā)展問題之一。在我國地區(qū)發(fā)展不平衡和高水平大學(xué)、科研機構(gòu)區(qū)域分布不均衡的現(xiàn)實情況下，各地在海外高層次人才引進中的競爭力也是不均衡的。中西部地區(qū)發(fā)展相對落后，對高層次人才需求更迫切，但這些地方政府的支持能力相對較弱。因此，建議從國家層面加強對欠發(fā)達(dá)地區(qū)海外高層次人才引進的支持力度。例如，在國家海外高層次人才引進工作中，單列專門面向中西部地區(qū)的支持名額，擴大中西部地區(qū)的海外人才引進規(guī)模；為中西部地區(qū)國際化人才提供更便利、更優(yōu)惠的就業(yè)環(huán)境，引導(dǎo)海外高層次人才向這些地區(qū)流動；彌補地方政府海外高層次人才引進上存在的差距，為中西部地區(qū)的發(fā)展提供更大的人力資源支持。同時，從國家層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各省引才政策，避免地區(qū)之間的人才惡性和無序競爭。海外高層次人才的引進和使用是一個系統(tǒng)工程，涉及多個政府部門，要避免各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象出現(xiàn)，充分發(fā)揮各部門工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性，充分形成政策合力，縮小區(qū)域間高層次人才資源差距。