“化工圍江”下一步該怎么治？

郭煦

“盡管沿江化工園區的整治初步取得了積極成效，但是現在剩下的任務難度就比較大，可以說都是難啃的硬骨頭。”生態環境部總工程師、水生態環境司司長張波在生態環境部3月例行新聞發布會上接受《小康》雜志、中國小康網記者的采訪時表示，整治化工園區是長江保護修復攻堅戰一項重要任務，全部完成搬改關的任務還很艱巨。

長江經濟帶是我國重要的生態安全屏障。但長期以來，長江沿岸重化工業高密度布局，是我國重化工產業的集聚區，沿江“化工圍江”問題突出。近年來，長江經濟帶沿線省份為化解沿江化工環境污染風險，采取了一系列舉措，沿江化工污染和生態環境修復成效顯著。

今年1月5日，國家發展改革委就推動長江經濟帶發展五周年取得的成效舉行專題新聞發布會。會上，生態環境部水生態環境司副司長趙世新表示，在長江保護修復攻堅戰中，生態環境部實地排查24000余公里岸線，查出入河排污口6萬余個，是之前掌握的約30倍。325個自然保護區2547個重點問題點位已整改完成2324個。

有關專家指出，進一步完善危化品行業治理體系，提高危化品行業治理能力，是長江經濟帶“化工圍江”治理的主要思路。

化工產業的“半壁江山”：當發展經濟遇上環境保護

我國是世界第一化工大國，危險化學品生產經營單位達21萬家，涉及2800多個種類，產值占國內生產總值的13%左右，安全與發展不平衡不充分的矛盾十分突出。2018年7月12日，四川宜賓恒達科技有限公司發生爆炸事故，造成19人遇難，12人受傷，直接經濟損失約4142萬元;2019年3月21日，江蘇天嘉宜化工有限公司發生爆炸事故，造成78人死亡，76人重傷，640人住院治療，直接經濟損失超過19億元。這些重特大事故都帶給我們深刻教訓。

長江經濟帶橫跨中國東中西三大區域，人口和生產總值均超過全國的40%。長江沿線化工產量占全國46%，堪稱“半壁江山”，“化工圍江”問題也使長江流域生態環境嚴重透支，安全生產風險事故高發。

由于經濟和歷史原因，一些地區面臨發展、環保和安全生產的多重壓力。有些省市地處內陸、經濟相對落后，追求地區生產總值增長的需求非常強烈，但一些企業設備和工藝落后，技術和管理水平低，投入改造的財力捉襟見肘，安全隱患較多。

官方統計數據發現，2005—2017年，全國約50%的化工企業集中在長江經濟帶，且整體占比變動不大。2019年1月2日，國務院安委會辦公室發布《關于開展危險化學品重點縣專家指導服務工作的通知》（安委辦〔2019〕1號），指導基層有關部門提高危險化學品安全監管的針對性有效性，促進安全監管能力提升，堅決防范和遏制化工重特大事故。自2019年1月至2021年12月，組織對53個危險化學品重點縣開展為期3年的專家指導服務，并公布全國53個危險化學品重點縣名單，涉及30個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團。從危化品重點縣分布情況來看，長江經濟帶重點縣數量最多的省份是江蘇與浙江，各有3個;其次是安徽、湖北、江西、重慶、四川，各有2個;其他省市各有1個。從危化品重點縣分布來看，長江經濟帶屬于危化品分布較為集中的地區，經濟較為發達地區危化品行業所占的比重較大。

在當年的“三線建設”中，四川省內有不少化工企業，多涉及硝化等危險工藝，且多是沿江布局，宜賓等地就很典型。這些企業在建設時限于當時物質和技術條件，裝備水平不高，自動化程度低，環保處理能力不足，很容易引發安全事故以及環保事故。當地安監環保部門對這些涉危企業進行排查和整頓，也可能與地方發展經濟的沖動方枘圓鑿，安全、環保監管常常是“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”。

中央黨校（國家行政學院）教授竹立家表示，長江經濟帶危化品監管治理主要存在以下問題：首先是監管執法工作落后、地方政府站位不夠高、執法出現寬松軟現象、監察工作形式化、執法一刀切問題突出、源頭管理失控。其次是行業監管與綜合監管邊界不夠清晰，危化品行政職責邊界不清、基層監管組織不健全、監管部門之間信息不暢通。

不是不發展，而是要探新路

2017年，環境保護部（現為生態環境部）、國家發展改革委、水利部聯合印發《長江經濟帶生態環境保護規劃》，以切實保護和改善長江生態環境，隨后，長江經濟帶環境治理進入新階段。

黨中央、國務院明確要求長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發”，以生態優先、綠色發展為引領，依托長江黃金水道，推動沿江地區高質量發展。

讓綠水青山變成金山銀山，把長江經濟帶建成高質量發展經濟帶，需要迎難而上破解“化工圍江”難題，全域推進治理保護，全力促進動能轉化，加快調“優”生態布局、調“輕”產業結構、調“綠”發展底色，筑牢“美麗長江”的生態基底。

國家行政學院應急管理培訓中心原主任喬仁毅指出，共抓大保護、不搞大開發，不是不發展了，而是推動長江經濟帶探索生態優先、綠色發展的新路子，處理好綠水青山和金山銀山的關系。共抓大保護和生態優先講的是生態環境保護問題，不搞大開發和綠色發展講的是經濟發展問題。要積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現機制試點，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。發展經濟不能對資源和生態環境竭澤而漁，生態環境保護也不是舍棄經濟發展而緣木求魚，要堅持在發展中保護、在保護中發展，實現經濟社會發展與人口、資源、環境相協調，使綠水青山產生巨大生態效益、經濟效益、社會效益。堅持走綠色發展道路，堅定不移保護綠水青山這個“金飯碗”，實現生態文明建設、脫貧攻堅、鄉村振興協同推進。

事實上，在危化品行業治理與安全監管體系和制度建設層面，我國目前已形成覆蓋從危化品企業市場準入到危化品生產、儲存、運輸、廢棄處置等各環節，從事前許可、事中監管到事后追責的全過程和較為完備的危化品行業監管框架，已建立起包括危化品登記制度、目錄制度、重大危險源辨識制度、建設項目審批制度、安全使用許可制度、經營許可制度、安全評價制度等重要制度在內的危化品監管體系。

喬仁毅表示，客觀上看，仍存在立法整體層級不高、操作性不強、部門之間責任劃分不明確、問責機制不完善等不足之處，影響了危化品行業治理的效果。同時，危化品行業監管和執法實踐存在的問題，也是治理效果不佳、重特大安全事故不絕的突出原因。具體來看，危化品行業的監管和執法體制機制存在掣肘，基層監管和執法力量不足、能力不夠，監管理念和執法生態也存在一些問題。從企業端來看，一些企業安全主體責任落實不到位，部分從業人員缺乏安全意識與技能，未能建立起科學完備的風險評估、處置和應急機制，更是各地重特大安全事故時有發生的直接原因。

化工園區整治初見成效，“剩下的都是難啃的硬骨頭”

張波此前在生態環境部3月例行新聞發布會上接受《小康》雜志、中國小康網記者的采訪時表示，長江是黃金水道，水運成本較低，因此在長江沿線布局了一批化工企業，運輸原料和產品相對方便，長江經濟帶成了我國重化工的產業基地，這一帶礦產資源也比較多，化工企業布局也比較多。整治化工園區是長江保護修復攻堅戰一項重要任務。兩年來生態環境部積極配合相關部門開展化工園區的整治，初步取得了積極的成效。

一是把住準入關。生態環境部指導地方環保系統嚴把環評關，禁止在長江干支流一公里范圍內新建擴建化工園區和化工項目，管住源頭。二是推進現有的沿江化工企業實施搬改關，列入搬改關計劃的企業到去年年底有79%完成了整治任務，其中沿江一公里范圍內落后化工產能已經全部淘汰。三是指導7個省份出臺了化工園區認定管理辦法，5個省份認定了146家化工園區，這樣就可以進一步規范化工園區的綜合評價、開發建設，規范其發展。

“盡管沿江化工園區的整治初步取得了積極成效，但是現在剩下的任務難度就比較大，可以說都是難啃的硬骨頭，全部完成搬改關的任務還是很艱巨的。”張波說，這也給了我們一個啟示——中國的河湖無論大小都應該有緩沖帶，“生產活動不要緊挨著水邊，要給河湖留出一定的緩沖距離。過去我們對這個問題重視不夠，即便像長江這樣重要的母親河，我們很多的企業也直接開到江邊上來，碼頭建得也比較隨意。企業建起來了，對當地的經濟社會發展發揮了很大的作用，做出很大的貢獻，相應地也就加快了城區建設和人口集聚，現在要退出成本就會比較高，代價就會比較大。”

有了這樣的“啟示”后應該怎么辦？張波提出了兩方面的建議：一是要克服困難，繼續推進治理;二是對于重要的河湖，各地都要及早劃定生態緩沖帶，緩沖帶的大小可由各地從實際出發確定，一旦劃定就要嚴格保護起來，不允許新的破壞生態的項目進入緩沖帶。

優化沿江產業結構勢在必行

據統計，全國40%的造紙、43%的合成氨、81%的磷銨、72%的印染布、40%的燒堿產能聚集在長江兩岸。其中，上游地區以化工、醫藥、冶金、建材、火電為主導產業的園區比例明顯高于中下游地區，仍以資源加工型產業為主;下游地區的電子信息、新能源、新材料、服務業等新興產業園區占比較高，園區產業結構已進入轉型升級階段。

近年來，重化工污染企業呈現出陸續由傳統的下游東部集聚區域，如江蘇、浙江等，向中上游中西部省份，如湖北、湖南、重慶等集聚的趨勢。沿江污染物排放基數大，廢水、化學需氧量、氨氮排放量分別占全國排放總量的43%、37%、43%。

2020年2月，黨中央、國務院印發《關于全面加強危險化學品安全生產工作的意見》，各地也相繼出臺相關的實施意見，開展專項整治舉措。就此，中國應急管理學會副會長、中國安全生產科學院原院長劉鐵民指出，化工行業整體安全條件差、管理水平低、重大安全風險隱患集中，在危險化學品生產、貯存、運輸、使用、廢棄處置等環節已經形成了系統性安全風險，導致重特大事故時有發生，嚴重損害人民群眾生命財產安全，嚴重影響經濟高質量發展和社會穩定。

上述專家指出，長江經濟帶承東啟西，是我國國土開發和經濟布局“T”形空間結構戰略中極其重要的發展軸。根據國務院出臺的《依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》，要依托黃金水道，推動長江經濟帶發展，通過長江流域上中下游產業科學有序的轉移與承接合作，優化沿江產業結構，形成上中下游優勢互補、協作互動格局。

“對造紙、焦化、氮肥、有色金屬、印染、化學原料藥制造、制革、農藥、電鍍等產業的跨區域轉移進行嚴格監督，對承接項目的備案或核準，實施最嚴格的環保、能耗、水耗、安全、用地等標準。嚴禁國家明令淘汰的落后生產能力和不符合國家產業政策的項目向長江中上游轉移。”中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛表示。