長江保護發展開啟新篇章

王友保

資源保護 《長江保護法》提出，通過制定水量分配方案和調度計劃，推進水庫、堤防和蓄洪區建設，加強飲用水水深地和地下水資源保護，使水資源的利用既滿足經濟發展要求，又不影響生態環境質量。

長江是中華民族的母親河，是我國重要的戰略水源地、生態寶庫和黃金水道，對于經濟社會發展的支撐作用具有不可替代性。近年來，各類環境污染問題交織出現，加上水資源配置開發不合理，使長江流域的生態系統遭到嚴重破壞，長江經濟帶的發展受到嚴重影響。

長江保護，法治先行。作為我國第一部流域專門法律，《長江保護法》從3月1日起開始施行。它的出臺對于貫徹落實黨中央“以人民為中心”的發展思想和生態文明建設的戰略部署，堅持全面依法治國，加強長江流域的資源保護和環境修復，實現人與自然和諧共生、中華民族永續發展，具有重大意義，揭開了長江保護發展的新篇章。

填補法律空白，破解“九龍治水”

《長江保護法》實施之前，長江流域的生態保護存在著生態問題突出、管理體制協同性不夠、現行法律適用性不強等一系列問題。

長江的干流、支流和湖泊形成的集水區域涉及東、中、西部19個省、市、自治區，蘊藏著豐富的水資源、野生動植物資源和礦產資源，承載著全國40%的經濟總量。然而，伴隨著長江流域經濟的快速發展，漁業濫捕濫撈、工業“三廢”排放、農業面源污染以及繁忙的航運等因素都不同程度地造成了長江水體質量下降、物種資源透支等后果。據統計，目前長江瀕危物種接近300種，部分珍稀生物由于生境遭到破壞，種群數量急劇下降，如白鰭豚已于2007年被宣布功能性滅絕。日益凸顯的生態問題，不僅會對長江流域的環境和資源造成深遠影響，更直接關系到在此生活的群眾的生活品質。

長期以來，長江流域的管理處于一種“九龍治水”的狀態。一方面，長江上下游由于經濟發展水平不同，各行政區在分段管理的過程中，難免出現訴求不一致的情況，在水資源的保護和利用上很難形成合力;另一方面，長江的航運、防洪、水資源調配、河道邊土地規劃、沿江各縣市經濟發展、企業排污監測等事務的管理涉及多個部門，在解決實際問題的過程中可能存在政出多門、多頭管理的問題，影響工作的開展效率。

在《長江保護法》之前，涉及長江流域的法律法規有很多，雖然初步建立了長江流域的管理制度體系，但仍存在缺乏系統性、整體性和協同性的問題。這些法律法規授權于不同的中央部委或地方政府，在執行過程中可能出現“法律打架”的情況。另外，由于長江在地域跨度、產業規模、生態系統等方面的獨特性，一般性涉水法律往往無法處理長江流域的特殊性問題。

可見，針對長江流域制定一部專門性法律，有助于協調跨部門、跨區域的統一管理，妥善處理各方面的利益關系，填補既有法律空白，系統開展長江的保護工作。這既是解決當下生態環境問題的當務之急，也是全面建設社會主義現代化國家的長遠大計。

為長江保護發展立下整套“規矩”

梳理《長江保護法》的九章內容，建立流域協調機制、加強資源保護利用、多方聯動依法治江等內容，都成為《長江保護法》落地生效的重要抓手。

第一，建立流域協調機制。本法明確提出要建立長江流域協調機制，并對該機制的職責內容、責任分工和相關措施等做出了具體說明，特別是對政府責任進行了全面系統的制度設計，將“九龍治水”變為“一龍管江”，為長江保護重大政策、規劃的審議，跨地區、跨部門重大事項的協調，重要工作落實情況的督促檢查等提供了法律依據。

第二，科學統籌系統規劃。通過劃定生態保護紅線，控制取用水總量和污染物排放總量，制訂生態環境分區管控方案和生態準入清單，設立自然保護地，劃定禁航限航區域，劃定禁止采砂區和禁止采砂期等規劃和管控措施，把生產活動限制在環境承載能力之內，給自然留下休養生息的時間和空間，為長江流域的生態環境保護和綠色發展起到指導和約束的作用。

第三，加強資源保護利用。通過制定水量分配方案和調度計劃，推進水庫、堤防和蓄洪區建設，加強飲用水水源地和地下水資源的保護，使水資源的利用既滿足經濟發展的需求，又不影響生態環境質量。同時，加強對長江流域林地、草原、濕地等資源的保護和管理，開展水生生物完整性評價和珍稀物種救護工作，維護典型生態系統的功能和生物多樣性，破解“長江無魚”的困局。近年來，沿江各省市通過就地保護、遷地保護和人工繁育等手段，對長江流域的珍稀、瀕危物種進行了嚴格的保護，取得了較為理想的效果。其中，位于宣城市的安徽揚子鱷國家級自然保護區，于2003—2020年分16次將508條人工繁育的揚子鱷放歸野外。中國首部長江江豚保護地方性法規——《安慶市長江江豚保護條例》2021年1月1日起開始施行。《長江保護法》的出臺，將進一步保障相關工作有法可依、深入推進。

第四，打好污染防治攻堅戰。通過制定長江流域水環境質量標準和水污染物排放標準，控制總磷排放濃度和排放總量，提高城鄉污水收集處理能力，加強農業面源污染防治，禁止固體廢棄物的非法轉移和傾倒，開展地下水環境風險評估等手段，轉變過去粗放的經濟發展模式，點、線、面結合改善環境質量，預防、控制、減少新的環境污染問題產生。

第五，堅決守護綠水青山。以自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結合，開展生態環境修復工作。主要包括在長江流域重點水域禁止生產性捕撈和禁漁，實施河湖水系連通及河湖岸線修復，推進森林、草原、濕地修復，開展重點湖泊富營養化修復，建立野生動植物遺傳資源基因庫，防治水土流失，加快礦山的監督管理和生態修復等。自2020年7月1日起，長江流域重點水域開始實施全面禁捕，禁漁期10年。2021年3月，《巢湖綜合治理三大工程實施方案》印發實施，計劃在“十四五”期間，通過實施碧水、安瀾、富民三大工程，穩步提升巢湖水質，將富營養化指數控制在55以下。從這些重大舉措都可以看出，國家對保護和修復長江流域生態環境的重視和決心。

第六，鋪好綠色發展底色。長江流域經濟社會發展，要在樹立綠色發展理念、制定綠色發展規劃的前提下，明確產業技術創新、海綿城市建設、水產養殖管理、水運體系聯通、航運設施升級及提倡綠色消費等綠色發展措施，建立綠色發展評估機制，推進長江流域的綠色發展。

第七，大力落實保障措施。加大財政投入和專項撥款，鼓勵和支持長江流域生態環境的保護和修復工作;建立生態保護補償制度，促進上下游平衡利益關系，共享保護成果，真正形成全流域發展合力;實行責任制和考核評價制度，監督各項工作的開展和完成情況，多措并舉推進長江經濟帶的高質量發展。

第八，多方聯動依法治江。《長江保護法》不是一部獨立的法律，而是與現有水環境保護相關法律一脈相承、密切相關、互為補充，對其他相關法律法規未予以處罰的違法行為的范圍、責任和相關法律后果做出了明確規定，增強了各領域執法的協同性。與《長江保護法》同時公布實施的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》也新增了四項與長江保護有關的刑事責任。在此基礎上，各地區、各部門通過聯合執法，進一步增強了對違法行為的震懾作用，為長江流域生態環境的保護和修復構筑了較為完整的法治屏障。

“一條河川一部法律”是近現代水事立法的重要經驗。目前，黃河流域高質量發展已經納入“十四五”規劃，有關黃河立法的相關研究和工作正在相繼展開。《長江保護法》的立法模式、立法思路和執法方式，對于黃河等其他流域的立法工作具有重要的指導和借鑒作用。而這一法律中體現出的新發展理念，蘊含了豐富的“中國智慧”，也將為全球生態環境治理，特別是流域專門性法律的制定提供范本。

（作者系安徽師范大學生態與環境學院教授、博士生導師，高級土壤修復工程管理師，高級環境治理工程管理師）