2021年汽車產業政策法規展望

李新波

（中汽研（天津）汽車信息咨詢有限公司，天津300300）

主題詞：汽車 政策 研發創新 新能源汽車 智能網聯汽車 促消費

0 前言

2020年，受新冠疫情疊加世界經濟波動影響，我國汽車工業發展環境更加復雜。國家為了對沖風險，出臺了系列化的穩定汽車消費政策。諸如延長新能源汽車補貼到2022年底，開展新一輪汽車下鄉等政策落地，對于穩定汽車產業發展起到重要作用。

2021年是“十四五”開局之年，汽車產業在對外開放和國家深入開展“放管服”的背景下，汽車產業政策也將繼續完善和調整，以適應新形勢。

1 我國汽車產業政策法規的總體演變趨勢

1994年，我國頒布《汽車產業政策》，這是我國第1部系統性的汽車產業政策文件，到目前歷經多次調整，也見證了我國汽車產業由小到大的發展過程。進入新時代，隨著我國汽車工業不斷擴大對外開放，汽車產業政策法規不斷推陳出新，以適應新時代汽車行業發展。當前，為順應改革要求，適應新四化發展，汽車產業政策法規發展主要呈現以下特點。

（1）在國家深化“放管服”改革下，地方政府在產業政策和管理方面發揮著越來越重要的作用；

（2）在我國高質量發展框架下，節能、綠色、低碳和高效是熱點政策領域，每年的政策都會基于這些領域做相應調整；

（3）為順應新變革，智能化、網聯化、電動化和共享化政策進入密集頒布和調整期。

2 地方政策在扶持研發創新方面發揮主要作用

2020年的新冠疫情，產業安全成為行業關注的熱點，部分技術和關鍵部件存在供應安全風險（表1）。2021年，國家和各地方政府將出臺配套政策措施，支持先進技術研發和創新。

表1 當前我國汽車產業關鍵技術及部件存在產業安全風險

2021年，各地方政府對研發創新的支持將發揮主要作用。地方政府將根據產業特點，制訂切實可行的財稅扶持政策。2021年初，包括湖南、安徽在內的多個省市發布了支持本省關鍵技術創新的具體政策。2021年1月11日，湖南制造強省建設領導小組辦公室組織發布了《湖南省先進儲能材料及動力電池產業鏈三年行動計劃（2021-2023年）》和《湖南省化工新材料產業鏈五年行動計劃（2021-2025年）》[1]，針對先進儲能材料、動力電池產業鏈制訂了具體的發展規劃和扶持政策，對列入重點支持范圍的企業技術創新平臺，省相關專項資金給予重點支持。對新創建的國家級、省級制造業創新中心分別給予1 000萬元、200萬元的一次性獎勵。2021年1月14日，安徽省發布《安徽省智能汽車創新發展戰略實施方案》[2]，針對智能網聯汽車關鍵技術和部件的研發創新，出臺一系列的扶持政策。深圳支持汽車關鍵部件研發創新的力度更大，針對不同領域，都有與之相匹配的財稅支持（表2）。

表2 深圳市針對關鍵技術及零部件的財稅支持政策[3]

3 碳達峰、碳中和政策

3月5日政府工作報告中提出了關于碳達峰和碳中和愿景，即中國將力爭在2030年前達到二氧化碳排放峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。工業和信息化部部長肖亞慶表示，將圍繞碳達峰、碳中和目標制定汽車產業實施路線圖，強化整車集成技術創新，推動電動化與網聯化、智能化并行發展，同時通過制定配套法律法規、完善回收利用體系、發布相關標準等，推動新能源汽車動力電池回收利用。中央經濟工作會議將“做好碳達峰、碳中和工作”列為2021年重點工作之一。汽車工業是碳排放重要領域，實現工業低碳減排至關重要。

2020年12月25 日，生態環境部部務會議審議通過了《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》[4]，推動全國碳排放權交易市場的建設，利用市場機制倒逼企業技術創新，減少碳排放強度。

對于汽車企業來說，要達到行業碳中和，汽車企業只有以下3個選擇。

（1）加大研發投入、開展技術創新，將發展新能源汽車放在更加突出的戰略地位，從而減少碳排放，如果實際碳排放低于碳配額，就把差量部分的碳排放權在市場中出售，獲取收益；

（2）碳排放超過碳配額，以市場價格從其他企業購買碳排放權以抵消超出的碳排放；

（3）不發展新能源汽車也不購買碳排放權，接受罰款，罰款額由政府設定，并且遠高于發展新能源汽車投入或購買碳排放權的成本。

很顯然，發展新能源汽車，減少碳排放應該也必須是汽車企業的不二選擇。

生態環境部應對氣候司委托中汽中心開展《乘用車碳排放核算技術規范及限額標準》研究，該項工作正在推進，未來將成為約束乘用車企業碳排放的重要法規。

4 稅制改革：汽車消費稅有望后移，深刻影響汽車終端銷售環節

按照國家稅制改革推進方案，包括汽車產品在內的消費稅種正在研究改革方案，改革主要是由生產環節轉向零售環節，由中央稅向地方稅或者中央地方共享稅2大方向發展。2019年9月26日，《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》[5]提出保持增值稅“五五分享”比例穩定，調整完善增值稅留抵退稅分擔機制，后移消費稅征收環節并穩步下劃地方3項改革措施。2020年11月10日，《關于全國政協十三屆三次會議第1570號（財稅金融類169號）提案答復的函》[6]提出，在征管可控的前提下，將部分在生產（進口）環節征收的現行消費稅品目（表3）逐步后移至批發或零售環節征收，目前正在按照國務院部署，逐個品目論證可行性和方案，統籌推進后移消費稅征收環節改革。

表3 當前我國各類車型消費稅率[7]

消費稅的改革，一方面使地方政府的促消費話語權更大，地方政府可根據自身財務狀況靈活開展促進汽車消費政策，降低消費稅地方提留部分。另一方面使汽車企業的促消費政策更有效，但需警惕政策的負面效應，比如引發新的地方保護。汽車企業的促消政策（終端價格）將直接降低消費者消費稅負擔，促消會更有效，較容易引發新的價格戰。

5 促汽車消費政策

2021年1 月份，商務部等12部門發布《關于提振大宗消費重點消費促進釋放農村消費潛力若干措施的通知》[8]，主要從以下4個方面促進汽車消費。

5.1 優化限購措施，釋放汽車消費潛力

優化汽車限購措施，各有關城市要結合經濟社會發展情況以及城市交通擁堵程度、污染治理目標、交通需求管控效果等，對現行非營運小客車指標搖號、拍賣等制度進行優化完善，推動由購買管理向使用管理轉變。2020年各限購城市出臺了部分措施，向社會釋放新增指標，但數量不大。2021年各城市仍會結合本地發展特點，釋放部分汽車牌照。2021年1月7日，天津市發改委發布公告，對進一步促進汽車消費的補充措施面向社會公開征求意見。根據該公告，為促進汽車消費的相關要求，進一步釋放汽車消費潛力，2021年天津市新增小客車個人增量指標配置額度35 000個，全部以搖號方式配置。預計，其它限購城市也會出臺類似舉措，釋放汽車消費活力。

5.2 開展新一輪汽車下鄉，鼓勵報廢更新

開展新一輪汽車下鄉和以舊換新，鼓勵有條件的地區對農村居民購買3.5 t及以下貨車、1.6 L及以下排量乘用車，對居民淘汰國三及以下排放標準汽車并購買新車，給予補貼。2020年，已經實施一輪新能源汽車下鄉，2020年7月14日，工信部辦公廳、農業農村部辦公廳、商務部辦公廳發布《關于開展新能源汽車下鄉活動的通知》[9]，預計2021年汽車下鄉政策會繼續實施，重點是鼓勵換購和支持新能源汽車消費。需注意，當前的汽車下鄉政策與2009年的有明顯不同，國家層面并沒有配套財稅支持，需要地方政府結合本地財政和產業發展情況，出臺具體的財稅支持政策。對于那些地方財政吃緊的地區，可能不會有具體的資金支持。

5.3 改善汽車使用條件

結合城鎮老舊小區改造、城市居住社區建設補短板等城市更新工作，加快小區停車位（場）及充電設施建設。在保障城市生態和安全的條件下，經科學論證，可合理利用公園、綠地等場所地下空間建設停車場，利用閑置廠房、樓宇建設立體停車場，按照一定比例配建充電樁。鼓勵充電樁運營企業適當下調充電服務費。加快推進車聯網（智能網聯汽車）基礎設施建設和改造升級，開展自動駕駛通勤出行、智能物流配送等場景示范應用。2020年12月底，我國公共充電樁保有量已經達到807 398臺，其中北京、廣東、上海、江蘇等經濟發達省市保有量位居前列（圖1）。

圖1 公共充電樁TOP10省份

5.4 優化汽車管理和服務

優化機動車安全技術檢驗機構資質認定條件，試點推行一類、二類汽車維修企業等具備條件的機構，通過計量認證后依法開展非營運小微型載客汽車檢驗等政策舉措。

6 售中、售后監管：環保召回管理規定將出臺

2019年7 月，國家市場監管總局和生態環境部發布《機動車環境保護召回管理規定（征求意見稿）》[10]，該項工作已經納入2020年立法工作計劃，2021年，《機動車環境保護召回管理規定》[11]將正式出臺。我國將逐步建立起綠色制造、質量監管、環保監管在內的售中、售后監管體系。根據《機動車環境保護召回管理規定（征求意見稿）》[12]內容，強化了整車廠責任，對于不符合環保要求的產品須主動召回，否則監管部門會強行安排召回。為確保環保信息可追溯，生產者需向環保部門備案信息，且建立信息追溯制度，追溯期不低于10年。當發現機動車存在環保缺陷時，生產者需配合有關部門調查。確認機動車存在環保缺陷時，應按要求的流程實施召回，并保留召回記錄不低于10年。對于違反相關規定，明確了處罰條款和金額。對于未停止生產、銷售或進口環保召回產品，生產者隱瞞相關情況以及生產者拒不召回的可以處以缺陷汽車產品貨值1%～10%罰款并沒收違法所得。

7 新能源汽車政策

根據公安部及中國汽車工業協會發布數據，我國新能源汽車保有量的滲透率僅有1.72%，銷量滲透率為4.93%，不足5%。2025年要達到規劃的20%銷售滲透率，除了大規模推廣公共領域電動化之外，更多還是依賴非公共領域用車。在補貼大幅減少，直至退出的情況下，非補貼政策工具包會發揮主要作用。基于市場化，基于用戶需求，供給有針對性的新能源汽車則更加重要。特別是雙積分政策，成為各汽車企業推廣新能源汽車的主要推手。2020年以來，積分交易價格有了較大幅度提升，這更加劇了汽車企業生產新能源汽車的壓力。2020年下半年以來，新能源汽車銷量大幅反彈，除了一系列政策的推動之外，汽車企業補積分的因素占據重要地位。

2021年，我國將出臺新的新能源汽車試驗標準，新能源汽車將逐步采用中國工況測試標準。

2020年5月12 日，工業和信息化部組織制定的GB 38031—2020《電動汽車用動力蓄電池安全要求》[13]、GB 18384—2020《電動汽車安全要求》[14]和GB 38032—2020《電動客車安全要求》[15]3項強制性國家標準由國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會批準發布，3項強標是我國電動汽車領域首批強制性國家標準，于2021年1月1日起開始實施。

《電動汽車用動力蓄電池安全要求》[13]中提出，在優化電池單體、模組安全要求的同時，重點強化了電池系統熱安全、機械安全、電氣安全以及功能安全要求，試驗項目涵蓋系統熱擴散、外部火燒、機械沖擊、模擬碰撞、濕熱循環、振動泡水、外部短路、過溫過充等。增加了電池系統熱擴散試驗，電池單體發生熱失控后，要求電池系統在5分鐘內不起火不爆炸，為乘員預留安全逃生時間。

《電動汽車安全要求》[14]主要規定了電動汽車的電氣安全和功能安全要求，增加了電池系統熱事件報警信號要求，報警信號能夠第一時間給駕乘人員進行安全提醒。《電動客車安全要求》[15]，對電動客車電池倉部位碰撞、充電系統、整車防水試驗條件及要求提出了更為嚴格的安全要求，增加了高壓部件阻燃要求和電池系統最小管理單元熱失控考核要求。進一步提升電動客車火災事故風險防范能力。

8 智能網聯汽車政策

2021年針對智能網聯汽車政策主要有如下幾個方面。建立智能網聯汽車準入機制，加快推動《道路機動車輛生產企業及產品準入新技術、新工藝、新材料應用評估辦法》[16]出臺。研究出臺智能網聯汽車產品準入辦法，并可暫時用技術要求替代缺失標準，實現中高級別智能網聯汽車準入及上市。推進智能化道路分級方法，加快完善交通信息化標準體系，推動道路基礎設施與其他系統協調管理規范的研究制定工作。研究出臺高速公路和城市快速路測試車管理政策，允許符合條件的智能網聯汽車在限定路段、時間段內進行。

同時為了完善智能網聯汽車法規，相關的標準工作快速開展，尤其是車聯網相關的標準制修訂是2021～2022年的重點工作（表4）。

表4 2021～2022年智能網聯汽車法規制修訂計劃

9 結束語

2021年是“十四五”開局之年，我國汽車產業將由之前的要素驅動轉向創新驅動。產業鏈安全將擺在更突出位置，國家和地方的政策組合拳將引導汽車產業逐步突破卡脖子技術，向高質量發展轉變。汽車產業脫碳行動也將逐漸納入產業政策的方方面面，新能源汽車在政策助推下滲透率將大幅提高。智能網聯汽車發展的政策法規體系也將逐漸完善，自動駕駛汽車落地會有更清晰的路線圖。