沖突治理視角下我國共享經濟稅收征管困境

唐 權 楊書文

（天津財經大學，天津 300222）

一、引言

共享經濟也叫分享經濟、協同經濟、零工經濟、網絡經濟、按需經濟或點對點經濟等，其發展的本質在于充分應用現代化的信息技術來整合線下閑置資源，往往具有吸納就業人數、整合剩余資源、消化過剩產能、促進經濟轉型等方面的優勢。隨著互聯網與物聯網等新技術的研發、應用與普及，世界各國共享經濟的發展方興未艾。我國也不例外，共享經濟已經廣泛滲透到交通、租賃、金融、家政服務等多個領域。然而，基于先進技術驅動的共享經濟的發展也是一把“雙刃劍”，它在促使我國經濟呈現“指數級”增長的同時，也使其稅收征管工作陷入多重治理困境。近年來，雖然有關共享經濟稅收征管問題日益受到研究者們的關注，但現有研究成果并不多。在為數不多的現有研究中，大多數研究者關注的都是共享經濟快速發展給國家稅收征管工作帶來的挑戰與應對、問題與對策。當然，也有部分研究者提及共享經濟快速發展所帶來的稅收征管困境。例如，周艷梳理得到正反兩方支持共享經濟稅收征管與否的觀點[5]。稅收征管困境主要涉及微觀的組織性或群體性利益沖突及其管理機制，但現有研究尚未選擇一種更為強而有力的研究視角或理論依據進行研究。以下基于其沖突本質將綜合應用沖突治理視角、沖突治理理論與實證資料進行研究。

二、沖突治理視角下我國共享經濟稅收征管面臨的困境

基于政府管理或公共管理立場，將共享經濟稅收征管困境視為具有利益關聯的雙方或多方產生利益分歧或直接對抗的結果。綜合目前我國共享經濟稅收征管現實及其理論研究結果，將其治理困境歸納為“行業扶持”與“稅收征管”、“稅源已成”與“缺少專法”、“應該納稅”與“管制乏力”、“擁有征稅身份”與“缺少技術資源”這四種（見圖1）。

圖1沖突治理視角下我國共享經濟稅收征管困境

（一）扶持共享經濟發展但又擔心征稅增加其運營成本。站在新世紀新的發展階段，包括我國在內的世界各國都面臨著巨大的經濟下行壓力，而其共享經濟領域卻異軍突起。隨著2008年以來物聯網與大數據精準分析技術的研發與應用，共享經濟又由最初的共享房屋、汽車迅速拓展至生活服務、生產能力、交通出行、知識技能、房屋住宿等等各個領域。2015年以來我國政府出臺的一系列政策制度促使其進入了發展的“黃金期”，而黨的十九大報告又促使其成為“培育新增長點”與“形成新動能”的重要一支。然而，通過政策扶持共享經濟的發展與對其進行征稅存在利益沖突。在扶持共享經濟發展的過程中對其進行征稅，往往意味著增加其行業組織及其從業人員的運營成本。正如有研究轉述道，對共享經濟任意征稅“會遏制其成長，進而影響經濟發展”[5]；另有研究則指出，共享經濟之所以繁榮，在某種程度上“得益于稅收征管不嚴、納稅人遵從度不高”[6]。

（二）共享經濟稅源已成但其稅收征管卻又缺少專門法律。倚靠云計算、大數據、物聯網、移動互聯網、人工智能等各種先進技術，我國共享經濟已然成為與傳統經濟并駕齊驅的一支。據國家信息中心接連發布的一系列《中國共享經濟發展年度報告》顯示，2014年、2015年、2016年、2017年我國共享經濟市場交易規模分別為11，450億元、22，360億元、36，750億元、52，850億元，而2018年、2019年我國共享經濟的交易規模又分別比上一年增長了41.6%、11.6%。如果按照6%的現代服務業服務增值稅稅率進行計算，那么這也是一筆巨大的財政收入。與此同時，國務院與各部委相繼出臺的一系列有關共享汽車等方面的支持性政策與行政規章又給予其經營的合法地位，則有助于其進一步發展壯大。隨“互聯網時代”共享經濟快速發展而來的是稅源與稅收人力資源結構的轉變，但現行稅收征管體制尚未對其做出及時有效的反應。例如，我國傳統交通出行領域的經營者正在由出租車司機這一單位雇傭群體快速地向自由的從業個體轉變，而其稅源也由出租車稅源快速地轉變為個人所得稅。再如，除了在國內迅速發展之外，我國滴滴出行、小豬短租等共享經濟行業企業還在著力將其業務拓展至海外。雖然目前國家與天津市正在通過大力培育和扶持第三方綜合服務公司（如“云賬戶”）來代征代繳小微企業、個體經營者與兼職人員的稅收，但現有稅制并未對其納稅主體、課稅對象、適用稅率與稅收管轄權等方面做出明確規定。

（三）應該讓從業主體納稅但又難以對其進行有效的管制。雖然國家協同天津地稅局通過采取代征代繳方式解決了全國各地滴滴專車快車司機個人所得稅的稅收征管問題，但其征稅對象、范圍與力度非常有限。雖然現有的共享交通、共享主播、共享外賣、共享房屋等服務領域出現了從業人員專職化的發展趨勢，但其絕大多數從業人員都是兼職人員。例如，滴滴打車現有近2，000萬注冊司機，但其中的兼職人員將近85%。正如有研究指出，在共享經濟熱與我國“大眾創新、萬眾創業”的號召之下，大量依托互聯網平臺提供C2C或C2B服務的自由職業發展迅猛。許多傳統的“公司+員工”的社會分工與組織運作模式越來越多地被“平臺+個人”所取代[7]。如何對如此龐大的自由職業者進行征稅，就成為國家治理的一個難題。雖然兩年來通過第三方綜合服務方式解決了部分小微企業經營所得與自由兼職人員的個稅征繳問題，但依然難以實現全覆蓋。不僅如此，共享經濟的課稅對象不僅包括自由職業者，也包括專職從業者；其交易過程不僅涉及租賃與勞務的提供，還涉及以上兩者的混合狀態。從本質上來講，傳統經濟與共享經濟在提供私人所需商品、服務及其所獲報酬等方面并無差別，而其從業主體的納稅人身份也并無二異，而現有法治、行政與信息等方面“管制乏力”。

（四）擁有依法征稅的身份但缺少強而有力的技術管理手段。習總書記在十八屆三中全會上明確指出“財政收入”是“國家治理的基礎和重要支柱”，而具有征管強制性、無償性與固定性特征的稅收是國家財政收入的最主要來源。為了有效調節經濟與監督其健康發展，稅收征管部門有必要基于其代理身份與公共權威進行征稅。遵從經濟領域的稅收征管公平原則，共享經濟行業主體也不能例外。然而，雖然稅務部門具有依法實施稅收征管的身份，但其可應用的、切實可行的、強而有力的稅收征管技術手段卻屈指可數。如上所述，除了在共享出行領域采取稅收代征代繳方式以外，現有的稅務部門尚未研發、應用與普及其他切實可行的稅收征管技術。現代信息技術是一把“雙刃劍”，它在促使共享經濟快速發展的同時，也給稅收征管部門的征稅工作帶來了巨大挑戰。正如格林斯潘所說，“世界經濟正在邁進新經濟時代。以往的稅收征管手段已經難以滿足信息時代電子商務模式下稅收管理的需求”。

三、沖突治理視角下我國共享經濟稅收征管困境的緣起

為了走出共享經濟稅收征管困境，有必要選取有力的理論視角與理論依據分析其來源，而20世紀90年代以來日益興起的沖突治理視角與沖突治理理論比較恰當。基于此分析各種共享經濟稅收征管困境的來源，可將其歸結于行業管理觀念偏頗、政府專門立法工作比較滯后、缺乏有效的查處與管制手段、尚未融合有效的稅收征管技術。

（一）共享經濟行業管理觀念偏頗。基于單一的共享經濟行業主體立場對其進行征稅會增加其運營成本，但基于宏觀的國家治理、中觀的行業治理與微觀的個體稅收征管層面卻又并非如此。基于宏觀的國家治理層面，有關共享經濟的稅收征管工作涉及遏制稅收流失與確保國家財政收入等方面的問題。基于中觀的行業治理層面，有關共享經濟的稅收征管工作涉及行業發展的規范性與健康性問題。正如有研究指出，如果缺乏行業標準，那么也不利于行業企業的健康運作與發展。基于微觀的個體稅收征管層面，有關共享經濟的稅收征管工作則涉及稅收征管的公平原則。正如有研究指出，因為倚靠現代信息技術支撐的“線上”因素，共享經濟主體可獲得稅負上的“差別待遇”。也因此，有研究則指出“不能以犧牲稅收權威為代價扶持行業發展，這是稅收征管本質上的邏輯錯誤”[1]。實證資料也顯示，企業納稅對于實現“三保”（保工資、保運轉、保基本民生）有著至關重要的作用，而進一步的“減稅降費”和實施臨時性的社保補貼等扶持政策并非解除共享經濟發展瓶頸的“硬核”手段。共享經濟具有與“橡皮筋”一樣的“韌性”，共享經濟從業主體“納稅具有優勢，可以承擔更大責任，為稅收財政出力”。我們應該秉持“開源重于節流”的經營觀念，致力于做大共享經濟的“底盤”。

（二）政府專門立法進程較為滯后。目前，無論是學界還是實踐界都感知到共享經濟稅收征管的必要性及其存在問題，但我國依然尚未出臺有關共享經濟行業稅收征管的專門法律法規。雖然目前我國稅務部門也在對共享經濟從業主體進行征稅，但并沒有專門的法律法規與行為規范作支撐。在加緊出臺鼓勵各行各業的共享經濟發展政策與行政規章的同時卻在稅收征管法律制定方面滯后，將不利于我國共享經濟乃至整個國民經濟的健康有序發展。雖然有關共享經濟稅收征管法律法規及其政策規范的研發需要經歷一個過程，但近年來日益豐富的研究結果卻促使其具備了制定前提。通過較為全面系統地梳理，本研究也發現現有的大多數研究都認同有關共享經濟稅收征管的合法性與必要性，也在納稅主體、課稅對象、適用稅率、稅收管轄權與稅收征管等方面作出了許多有益的探索。共享經濟在世界各國發展已經長達十年以上，美國、法國與澳大利亞等國先進的稅收征管法制經驗也可供我國借鑒。

（三）缺乏有效的查處與管制手段。雖然我國稅務部門也在現實過程中對部分共享經濟主體進行征稅，但依舊因其法制缺失而難以成為一種有效的管理手段。繼而，稅務人員也難以據此有效查處偷稅漏稅行為，以及管理與懲治偷稅漏稅者。一般說來，共享經濟具有數字信息化、虛擬化和隱匿化等方面的特點，其稅收征管主要采取自行申報與代扣代繳這兩種方式。對于前者，共享經濟主體往往基于其利益驅動而選擇在現有稅制缺失的情況下合理避稅甚至偷稅漏稅。對于后者，由于納稅主體、課稅對象、適用稅率與稅收管轄權等方面存在的不確定性，各行各業的共享經濟網絡平臺也難以對其施以全面系統的代扣代繳，尤其是C2C這一共享經濟運營模式下的納稅主體。進而，由于共享經濟進入門檻較低，因而大量素質能力參差不齊的非專業人員得以進入，從而加劇了稅務人員征管的難度。不僅如此，信息化時代背景下的共享經濟商品與服務交易所產生的都是電子化的、易于修改和刪除的交易記錄與憑證票據。這又加大了稅務部門及其工作人員的稅收征管難度，尤其是尚未掌握電子化稅收征管知識及其技能的稅務工作者而言。雖然現有的大多數研究者因信息、信用與多元合作治理時代的到來而寄希望于“平臺代繳”、“信息管稅”、“信用管稅”與“多元主體合作治稅”等方式，但其實際應用還收到一些主客觀條件的限制。例如，通過“平臺代繳”征稅方式常常受制于“個人信用”、“平臺利益”與“稅收征繳信息對稱”，通過“信息管稅”方式常常受制于“技術孤島”、“信息孤島”與“網絡孤島”，通過“信用管稅”方式常常受制于“信用孤島”、“信息孤島”，而通過“多元主體合作治稅”則常常受制于“利益沖突”、“多頭管理”與“跨部門協作機制”。實地調查結果顯示，第三方綜合服務平臺公司已經解決了現代信息技術在共享經濟稅收征管過程中的應用難題，但“競品”（即競爭對手）、商戶、稅務機關以及相關各部委協同“上鏈”（即接入統一的云賬戶區塊鏈）是“破除信息孤島”、“防止數據篡改”、“透明經營與征稅”、“運作無紙化”與“有效風控”的關鍵。

（四）尚未融合現代信息技術資源。已有研究關注到這些技術在共享經濟稅收征管過程中所具有的功能效用及其可行性，主要包括大數據、區塊鏈、移動互聯網、人工智能等。例如，大數據不僅帶來了巨大的“信息量”及其“自動化使用”，它也“為稅務機關從海量數據中提取有用信息與改善納稅人服務等方面提供了機會，并為其開發新的稅收征收工具提供了技術基礎”。將大數據技術與高級分析技術相結合，還可更準確地預測稅收流失、改進風險監測與開展高效審計；而“將大數據與地理空間分析、網絡分析、文本分析和語音分析等技術相結合，則可以實現稅收征管的協同效應”。再者，作為“互聯網時代”的“技術基礎”，區塊鏈技術所具有的“去中心化”、“時序數據”、“安全可靠性”和“集體維護性”可用來實現稅收征管的“完全透明”與“即時征稅”目標，以此解決“增值稅稅收欺詐”問題。基于其網絡改造的本質，通過“互聯網+稅務”路徑可實現傳統稅收征管工作的移動化、在線化、數字化和智能化[8]。基于其“數據挖掘”與“人類決策模擬”功能，人工智能則可用于深度挖掘稅收數據、自動識別稅收風險、制定稅收征管決策與預估其效果等。現有部分國家已將新興“數字技術”應用于有關“稅收數字管理系統”、“電子發票系統”與“信任技術增強系統”的建設過程之中，而天津云賬戶公司也已經通過大數據、區塊鏈與人工智能等現代信息技術服務于全國5，000家企業與4，000萬多名個體經營者的稅收征管工作。雖然如此，其稅收征管工作依舊“相形見絀”。

四、沖突治理視角下我國共享經濟稅收征管困境的出路

基于沖突治理視角與沖突治理理論，針對共享經濟稅收征管過程中存在的困境及其原因提出相應的治理對策。基于政府立場，將其治理對策歸納為樹立“普稅”觀念、制定征管制度、充分應用各種征管手段與融合各種現代征管技術資源（見圖2）。

圖2 沖突治理視角下我國共享經濟稅收征管困境的出路

（一）協同社會樹立“公平普稅”的征管觀念。為了在宏觀層面上確保國家財政收入、有力調節經濟結構和監督其健康運行與發展，稅收征管部門應該協同整個社會樹立“有利必有稅”的行業經濟發展及其管理觀念。為了在中觀層面促使共享經濟行業的健康有序發展以及營造公平的競爭環境，稅收征管部門要協同行業協會與各種從業主體遵從有關稅收征管的“受益原則”與“公平原則”。為了在微觀層面確保傳統經濟與共享經濟從業主體的平等納稅地位，稅收征管部門也要協同共享經濟從業主體與其他各種社會利益相關主體遵從稅收征管的公平原則。共享經濟在我國發展已近十年，現有的許多研究也認為其步入了“市場洗牌”與“回歸理性”的發展階段，而其稅收征管工作也應進入公共議事日程。不僅如此，因其倚靠具有強大的市場網絡供需對接能力的各種現代化信息技術，步入常態化發展的各種共享經濟行業企業的經營成本相對較低，更應納稅。雖然還有許多共享經濟領域及其從業主體需要給予扶持，但這并不妨礙絕對意義上的征稅工作，只不過需要采取分類分級與稅收優惠的征管策略。

（二）根據需要適時出臺一套稅收征管制度。針對共享經濟健康有序發展的需要與稅收征管制度方面的缺失，我國政府應該根據現實需要盡快研制與出臺一套內含共享經濟納稅主體、課稅對象、適用稅率與稅收管轄權等的稅收征管制度。對于納稅主體，應明確其內在構成，將資源提供方、共享經濟網絡平臺與第三方支付平臺納入其中，而且要按其行業領域對其進行整合細分與分類識別。例如，可將共享交通的納稅主體細分為“共享經濟網絡平臺+自有資源提供者”與“共享經濟網絡平臺+自由職業者”兩類。對于課稅對象，也要基于其所從事的業務性質分類規定。例如，對盈利的共享平臺可按企業所得稅征收，對共享單車服務平臺可按有形動產租賃服務增值稅征收，對共享汽車網絡平臺可按運輸服務增值稅征收，而對知識付費平臺可按照現代服務業增值稅征收。再如，對沒有自有車輛的共享交通平臺公司按交通運輸業增值稅征收；對歸屬于滴滴出行平臺的網約車司機按個體工商戶生產經營所得稅征收，而對歸屬于自由職業的網約車司機則按“個體工商戶生產經營所得稅”和“勞務報酬所得稅”征收。對于稅率，為了鼓勵與扶持其發展，可將共享經濟平臺歸入6%的現代服務業增值稅之列，而非11%的交通運輸業增值稅之列。對于稅收管轄權，可通過制定第三方網絡交易平臺與綜合服務公司的“代征代繳”制度解決，以便從業務流程、資金結算、稅款繳納、信息保護等多個方面確保委托代征的合規性與規范性，從而實現平臺經濟的長遠健康有序發展。此外，還應通過建立健全委托代征行業規范制度、從業人員線上線下登記備案制度、納稅人識別號制度與社會保障號制度等來推進共享經濟的稅收征管進程。

（三）綜合應用平臺信息與多元信用的稅收征管方式。為了有效管理數量龐大的自由職業者或兼職人員，為了推進稅收征管專業化、降低征稅成本與提升征管效率，稅務部門要倚靠綜合服務公司等專業的第三方機構來進行運作。在此基礎上，共享經濟稅收征管部門還要通過建立統一的共享經濟稅收征管信息平臺，將內部關聯機構與外部共享經濟平臺、共享經濟資源提供者、共享經濟產品消費者全部納入其中，通過應用“平臺管人”與“信息管稅”的方式來推進共享經濟的稅收征管工作。再者，基于共享經濟所具有的數字化、信息化、虛擬化與隱匿化等方面的特征，共享經濟稅收征管部門還要會同中國人民銀行、商業銀行、市場交易主體、第三方征信機構等各種利益相關主體，將政府公共信用信息平臺、銀行金融信用信息平臺與市場交易信用信息平臺合并重組為內含稅收征管平臺的國民信用管理平臺，通過探索與應用“信用管稅”的方式來激勵市場主體繳納稅收。最后，政府應該充分考慮到共享經濟稅收征管的多元利益主體屬性，采取以政府部門為主的多元利益相關主體合作共治的稅收征管方式。

（四）將各種現代信息技術融入到稅收征管工作之中。稅收征管部門應轉為危機，應充分應用與融入云計算、大數據、物聯網、移動互聯網、區塊鏈、人工智能、高級分析技術等現代化信息技術進行稅收征管。可采取的現代信息融合征管技術舉措包括：（1）在短時間內，稅務部門及其工作人員在共享經濟稅收征管過程中通過分布式“云計算技術”使得共享經濟資源的需求者與提供者之間的匹配效率達到前所未有的高度，據此產生用以提升稅收征管與偷稅漏稅追蹤查處等方面的海量數據的效率；（2）通過具有4V特點（即大量的、高速的、多樣的、有價值）的大數據處理技術產生“海量數據”，經其自動化高速處理大量看似無關的數據并找出其內在關聯，以便稅務部門及其工作人員從事稅收征管與偷稅漏稅的查處工作；（3）通過物聯網“物物相連”與“人物相連”的方式產生大量的稅收征管信息，經其智能感知、物理識別與普適計算等稅收征管感知技術來實現共享經濟稅收征管的信息化、遠程管控與智能化；（4）通過在共享經濟稅收征管過程中融合“移動”與“互聯網”的移動互聯網技術，促使其稅收征管工作移動化、在線化、數字化和智能化；（5）通過區塊鏈技術所具有的“去中心化”與“集體維護”功能實現“即時征稅”與“透明征稅”目標。（6）通過具有“數據挖掘”與“人類決策模擬”功能的“人工智能技術”來深度挖掘稅收數據、自動識別稅收風險、模擬稅收征管決策并評估其稅收征管效果等；（7）通過高級分析技術更為準確地預測稅收流失、改進風險監測手段與開展高效審計，通過地理空間分析、網絡分析、文本分析和語音分析等方面的技術來為稅收征管工作賦能。