1956年前后李先念財政改革思想探析

馮俊

摘 要：1956年前后李先念在主持新中國財政工作過程中提出并發(fā)展了財政改革思想。當(dāng)時的社會歷史背景下看待李先念財政改革思想的萌發(fā)，其核心思路就是反思和突破蘇聯(lián)模式的弊病，改進(jìn)財政體制中央高度集中的問題，從供給財政轉(zhuǎn)向建設(shè)財政，適當(dāng)擴大地方和企業(yè)財政權(quán)限。

關(guān)鍵詞：財政體制; 改革; 蘇聯(lián)模式

中圖分類號：F092.7? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? 文章編號：1006-3315（2021）4-136-002

財政管理體制對國民經(jīng)濟的發(fā)展有著直接的影響。研究1956年前后李先念財政改革思想，有利于我們把握時代經(jīng)驗教訓(xùn)，為新時代全面深化財政體制改革和經(jīng)濟建設(shè)提供積極參考。

一、財政改革思想的萌發(fā)

李先念財政改革思想產(chǎn)生于中共八大前后對蘇聯(lián)經(jīng)濟體制的反思，也源于國民經(jīng)濟發(fā)展和財政工作催生出改革的需要。首先，蘇聯(lián)模式下的財政體制弊端初步顯現(xiàn)。新中國“以蘇為師”開展社會主義事業(yè)，保障中央財政有限下領(lǐng)導(dǎo)全國經(jīng)濟。但是蘇聯(lián)模式財政管理權(quán)力集中，地方和企業(yè)缺少權(quán)力。一、地方缺少財政管理權(quán)。中央財政管理過多過細(xì)過死，財政經(jīng)濟的發(fā)展缺乏激勵機制，地方基本沒有財政自主權(quán)限，只能按照中央計劃安排經(jīng)濟活動，經(jīng)濟效率低下現(xiàn)狀和地方日益對財政體制不滿。二、企業(yè)缺少財務(wù)管理權(quán)。各地企業(yè)的收支采用統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，企業(yè)收入上交國家財政，支出由財政撥款，造成地方企業(yè)無心經(jīng)營管理，企業(yè)生產(chǎn)積極性和效率不斷降低。

其次，探析1956年前后黨中央對蘇聯(lián)經(jīng)濟模式的改革。蘇共二十大掀起的改革趨勢和大量實踐調(diào)查研究后，中共中央重新審視蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制的經(jīng)驗，摸索突破蘇聯(lián)模式的經(jīng)濟發(fā)展方法，嘗試改革財政體制。毛澤東《論十大關(guān)系》中中央和地方等十大關(guān)系重要論述，提出“以蘇為鑒”，既堅持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又適當(dāng)給予地方一定權(quán)力，“有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”[1]（P31）1956年李先念在關(guān)于財貿(mào)工作的匯報中，指出財政體制的問題，提出改進(jìn)財政的初步方案及明確地方財政管理職責(zé)和權(quán)限。陳云在1956年8月的全國新公私合營企業(yè)會議談財政工作要適應(yīng)中國實際情況，并指出“現(xiàn)行的財務(wù)制度、統(tǒng)計制度、計劃制度、物價制度等，都必須加以改進(jìn)[2]”，（P94）為李先念財政改革思想提供理論基礎(chǔ)。

再次，1956年前后的國民經(jīng)濟發(fā)展和財政工作催生出財政改革的問題。社會主義經(jīng)濟建設(shè)逐漸展開，現(xiàn)有財政管理辦法不適應(yīng)“二五計劃”經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模增長及地方企業(yè)生產(chǎn)擴大，提出“下放企業(yè)管理權(quán)、基本建設(shè)審批權(quán)、財政和物資管理權(quán)”[3]新要求。高度集權(quán)財政體制束縛地方和企業(yè)發(fā)展，生產(chǎn)經(jīng)營活動無法因地制宜，催生財政體制改革問題。“一五計劃”期間中央嘗試探索財政體制調(diào)整，一方面中央松動財政管理體制，實施了包括簡化稅制、改進(jìn)國營企業(yè)獎勵基金制度、成立中國人民建設(shè)銀行監(jiān)督基本建設(shè)撥款等財政措施，但沒有實際改善財政弊端。另一方面中央開展財政分級管理調(diào)整舉措，簡單規(guī)定中央及地方間財政收支范圍，但未改變“以支定收、一年一變”原則，財政分級辦法無法落實，中央繼續(xù)統(tǒng)收統(tǒng)支、滿打滿算，地方難以自主安排收入。

二、財政改革的基本思路

首先調(diào)整財政體制，改進(jìn)供給財政發(fā)展建設(shè)財政。1956年4月李先念在向中央?yún)R報的財政工作提要中指明“統(tǒng)收統(tǒng)支”供給財政管理辦法弊端，中央財政管得過多，限制地方能力發(fā)揮。地方政府缺乏財政自主權(quán)，必須服從十分詳盡的中央財政預(yù)算指標(biāo)工作;地方財政收入和支出全靠中央安排，地方財政實行滿打滿算;缺乏具體可行的辦法執(zhí)行地方財政收支結(jié)余不上交方針。國家與企業(yè)關(guān)系，企業(yè)收支也依靠中央總預(yù)決算統(tǒng)收統(tǒng)支，企業(yè)收入全歸入國家財政;“企業(yè)部門支出由國家撥款，并規(guī)定200元以上的開支都要列入計劃申報審批”。國家與個人關(guān)系，個人生產(chǎn)動力不足，“對個人實行供給制，吃飯不要錢”[4]（P764）等。改正財政管理體制向建設(shè)財政轉(zhuǎn)變。一、加強地方財政，地方可以在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和總財政計劃下，在財政上實行多收多支，適當(dāng)編制自己的預(yù)算，從而靈活安排地方事業(yè)，充分激發(fā)地方機動性。二、給予企業(yè)一定財務(wù)管理權(quán)，中央按規(guī)定劃分企業(yè)財務(wù)管理范圍和責(zé)任，發(fā)揮企業(yè)對生產(chǎn)建設(shè)的積極作用。三、在個人層面取消個人供給制，實行勞動工資制，多勞多得，鼓勵個人積極投入國民經(jīng)濟建設(shè)。廢除統(tǒng)收統(tǒng)支管理模式，中央財政適當(dāng)放權(quán)，擴大生產(chǎn)增長財政收入。

其次要適度增加地方的財政管理權(quán)限，增強地方財政機動性。財政改革的核心問題是“中央和地方財權(quán)與財力的劃分及其矛盾處理，即收權(quán)與放權(quán)關(guān)系”[5]。李先念提出協(xié)調(diào)好中央與地方的關(guān)系，實現(xiàn)集中統(tǒng)一下的因地制宜。李先念擴大地方財政管理權(quán)限意見，概括為四條：一、地方財政管理權(quán)，地方可以在中央頒發(fā)的“財政預(yù)算收支總額控制數(shù)字”的指標(biāo)內(nèi)，靈活調(diào)劑和安排地方財政計劃和收支預(yù)算。二、地方財政收入，地方有權(quán)“適當(dāng)數(shù)量的自籌資金”，靈活建設(shè)各地事業(yè)。三、地方財政支出，“規(guī)定地方結(jié)余處理辦法”[6]。（P198-199）四、協(xié)調(diào)中央和地方財政收支，除特殊性支出由中央撥款外，地方支出“自求收支平衡”，且地方財政可以將企業(yè)收入和七種地方稅收“作為地方固定收入”，規(guī)定在明確“地方收支范圍、收入項目和分成比例”[7]（P276-277）后，在一定時期（五年不變）內(nèi)基本不變的方針。李先念強調(diào)地方財政權(quán)力下放中遵循中央集中領(lǐng)導(dǎo)原則，地方服從中央的計劃領(lǐng)導(dǎo)，“對于原來權(quán)力下放中某些不適當(dāng)?shù)囊?guī)定，應(yīng)當(dāng)加以改變。”[7]（P325）避免地方權(quán)力過大，出現(xiàn)財政權(quán)限使用不當(dāng)、財政收入增長乏力、支出使用低效等問題。

再次改進(jìn)企業(yè)財務(wù)管理制度，適當(dāng)給予企業(yè)一定財務(wù)管理權(quán)限。李先念認(rèn)為財政體制統(tǒng)收統(tǒng)支辦法管理企業(yè)收支，企業(yè)收支沒有自主權(quán)，收入上交國家，支出依靠財政撥款;多數(shù)企業(yè)利潤指標(biāo)容易實現(xiàn)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人缺乏壓力，財務(wù)工作人員沒有實際管理權(quán)，企業(yè)無法獨立解決經(jīng)營重大問題。1956年前后李先念多次提出改進(jìn)企業(yè)財務(wù)管理制度措施。一、采取諸多措施擴大企業(yè)財務(wù)管理權(quán)限，包括實行“試行周轉(zhuǎn)稅”、積極“實行利潤分成制度”、適當(dāng)擴大企業(yè)部門負(fù)責(zé)人的財務(wù)管理權(quán)[6]（P194-195）、改進(jìn)國營企業(yè)獎勵基金制度等。二、不斷完善諸如企業(yè)利潤留成、基本建設(shè)財務(wù)管理制度等財務(wù)管理層面的制度。1958年5月國務(wù)院經(jīng)多次商議后頒發(fā)規(guī)定進(jìn)一步劃分企業(yè)利潤留存的辦法和規(guī)定范圍，1959年9月李先念總結(jié)新中國財政工作偉大成就，更肯定了包括“改進(jìn)了基本建設(shè)財務(wù)管理制度，實行了投資包干辦法;破除了一些不合理的規(guī)章制度”[7]（P393-394）等改善企業(yè)經(jīng)營的經(jīng)驗。一方面實現(xiàn)政府管理和企業(yè)自主經(jīng)營協(xié)調(diào)統(tǒng)一，“把企業(yè)本身的支出同企業(yè)本身的收入結(jié)合起來，把國家對企業(yè)財務(wù)的統(tǒng)一管理同企業(yè)的獨立經(jīng)營結(jié)合起來。”[7]（P278）另一方面企業(yè)掌握一定財務(wù)管理權(quán)，改善經(jīng)營管理，加強企業(yè)流動資金的管理，鼓勵企業(yè)參與完成國家計劃。

三、理論貢獻(xiàn)與歷史局限

1956年前后，李先念等財政工作領(lǐng)導(dǎo)者在國民經(jīng)濟狀況和財政工作實際問題的作用下，一定限度突破蘇聯(lián)模式下舊財政思想的桎梏，采納一系列改進(jìn)財政體制的辦法。“一五計劃”期間就努力修正和調(diào)整包含稅收管理、國營企業(yè)財務(wù)管理和基本建設(shè)撥款管理等財政相關(guān)制度方面。1956年9月，黨的八大決定根據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、因地制宜、因事制宜”的原則，為避免權(quán)力過于集中，改變各中央經(jīng)濟部門條條下達(dá)財政指標(biāo)的做法，劃分財政的管理范圍，規(guī)定由國務(wù)院統(tǒng)一下中央財政管理計劃。1957年中共八屆三中全會通過《關(guān)于改進(jìn)財政管理體制的規(guī)定》指導(dǎo)經(jīng)濟體制改革，適當(dāng)擴大地方管理財政的權(quán)限，明確劃定地方的財政收支范圍，并決定1958年實行“以收定支、五年不變”的財政管理體制。

結(jié)合1956年前后中央經(jīng)濟體制改革的表現(xiàn)和特點來探析李先念財政改革思想的積極價值，看到其對照搬蘇聯(lián)模式下舊的財政思想的調(diào)整和突破。首先，李先念改善財政管理方法高度行政化的弊端，堅持把中國國情放在各項經(jīng)濟工作的首要位置。舊的財政思想照搬蘇聯(lián)模式經(jīng)驗，財政決策權(quán)集中在中央，財政經(jīng)濟運轉(zhuǎn)需繁瑣的財政計劃管理支持。中央制定復(fù)雜的經(jīng)濟指標(biāo)和詳細(xì)的財政計劃，并以指令性指標(biāo)逐級傳達(dá)給下級地方機關(guān)和企業(yè)，地方和企業(yè)只能按照中央的行政命令執(zhí)行。李先念認(rèn)為不能盲目跟隨蘇聯(lián)模式，這種管理方法使財政的有效運作極大程度依賴中央的詳盡正確的計劃。不僅管理方法繁瑣僵化、不易變通，而且一旦中央計劃出現(xiàn)紕漏，地方和企業(yè)沒有能力和機會及時彌補。因此，他堅持在財政體制改革過程把握實事求是原則，從中國的實際情況出發(fā)制定財政政策，使財政計劃和國民經(jīng)濟計劃緊密結(jié)合。中央系統(tǒng)安排和統(tǒng)籌規(guī)劃財政工作，制定總的財政預(yù)決算計劃，并按規(guī)定統(tǒng)一安排基礎(chǔ)建設(shè)支出，“既可發(fā)揮各地積極性，又可避免盲目性，根據(jù)國家的需要來合理布局”[7]，（P267）地方和企業(yè)可以更加積極集中財政資金組織生產(chǎn)。

其次，李先念對修正學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式下財政管理權(quán)限高度集中導(dǎo)致的問題，在協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系上有重要的闡述。舊的財政體制保留了蘇聯(lián)模式中央權(quán)力過于集中的缺陷，中央各經(jīng)濟管理部門掌握大部分的財政權(quán)力，導(dǎo)致很多時候地方和企業(yè)無法因地制宜地妥善工作。八大前后李先念主張?zhí)幚砗弥醒牒偷胤降年P(guān)系，改進(jìn)財政管理體制實踐中通過中央的“放權(quán)讓利”的方式，使地方財政權(quán)和企業(yè)財務(wù)權(quán)適度得到增長，激發(fā)其生產(chǎn)活力。新的財政體制下地方和企業(yè)能夠一定限度地自由安排資金，中央安排的地方經(jīng)濟計劃，地方可以統(tǒng)一計劃組織，“中央各部門不得條條上達(dá)，條條下達(dá)，”“避免中央擠地方的現(xiàn)象”[7]。（P270）這種做法更有利于將地方財政利益和全局利益結(jié)合起來，地方和企業(yè)才能既服從中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，有能夠及時有效、因地制宜地解決地方財政困難、安排生產(chǎn)、組織收入。總的來說，八大前后中央采納一系列改進(jìn)財政體制的措施，對中央財政權(quán)力進(jìn)行松綁，增加了地方預(yù)算和地方支出所占的部分，地方收支的范圍和結(jié)構(gòu)發(fā)生改變。地方不僅作為一級財政，將各地收入和支出結(jié)合起來，掌握了一部分可供自主支配的財政，為各地加快經(jīng)濟建設(shè)保障經(jīng)濟來源和資金保證。而且地方在中央規(guī)定的范圍內(nèi)機動地使用財政結(jié)余，各地根據(jù)實際情況靈活確定預(yù)決算、統(tǒng)籌安排事業(yè)收支，簡單再生產(chǎn)的開支得以進(jìn)一步維持。

1956年前后財政體制改革受限于計劃經(jīng)濟體制內(nèi)的修改，在處理中央與地方、企業(yè)的權(quán)力調(diào)配上沒有根本沖破斯大林經(jīng)濟體制的局限性。李先念財政改革思想仍未突破蘇聯(lián)模式依賴行政指令配置資源的做法。在社會主義定向發(fā)展經(jīng)濟，“公有制經(jīng)濟、計劃指令和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合、中央集權(quán)制度”[8]（P154-155）有著一定內(nèi)在關(guān)聯(lián)。八大前后的財政改革，是中央在“放權(quán)讓利”基本思路下處理收權(quán)與放權(quán)問題的一次行政性分權(quán)嘗試，沒有涉及自由市場理論。但是，計劃經(jīng)濟體制的財政工作要求自上而下的行政命令與服從管理模式，當(dāng)時財政體制改革并沒有利用好市場對資源的有效配置理論，完全依靠國家科層體制來配置經(jīng)濟活動，沒能實現(xiàn)計劃指令和市場的有機協(xié)調(diào)。中央與地方的分權(quán)只是行政性分權(quán)，地方的機動財力仍處在中央規(guī)定的有限數(shù)量內(nèi)，地方可支配的收入只能維持簡單再生產(chǎn)的開支，只能依賴中央財政撥發(fā)基礎(chǔ)建設(shè)投資來維持?jǐn)U大再生產(chǎn)的順利運行。本質(zhì)上，財政體制經(jīng)過經(jīng)濟體制的內(nèi)部調(diào)整改進(jìn)后，仍然受限于計劃經(jīng)濟體制的框架，沒有根本解決其經(jīng)濟體制弊端造成的財政問題，就難以真正刺激地方和企業(yè)投入生產(chǎn)的創(chuàng)造活力。

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