國家能力視角下府際財政關系研究

王 琢

（南京審計大學 江蘇南京 211800）

一、引言與文獻概述

中央與地方關系是國家結構中最基本的關系之一，關系到國家的長治久安和社會的穩定發展，也是歷來學術界研究的重點。政府間財政關系作為央地關系的重要組成部分，涉及到財政權力在央地之間的劃分與制衡，其三大核心要素事權與支出責任劃分、稅收劃分以及轉移支付在不同程度上調節著中央與地方政府的行為（溫立洲等，2020），進而影響政治、經濟、社會的發展。2017年，黨的十九大報告提出“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”①的財政改革基本目標，這為理順中央與地方政府間財政關系、深化財政體制改革指明了方向。

新中國成立以來，央地財政關系一直處于動態調整的狀態，中央對地方政府的財權下放程度呈現“集權—分權—集權—分權”的特征。歷次財稅體制改革在當時皆服務于國家發展的需要并影響國家能力，（中央與地方（以下簡稱“府際”））財政關系作為調整國家能力的支撐點發揮了不可替代的作用，財隨政走，政令財行。在有關國家能力的探討上，國內外學者聚訟紛紜。Acemoglu 等（2016）將國家提供基礎設施的能力作為國家能力，Blanton等（2018）認為國家能力代表國家成功管理社會并在其邊界內實施政策和措施的能力；呂冰洋（2018）在建立起“國家治理財政論”的框架后得出國家能力的兩大支柱是市場增進能力和組織動員能力，王紹光（2014）將國家能力分為專斷性國家能力和基礎性國家能力，其中基礎性國家能力包括強制能力、汲取能力、濡化能力等八項。綜上所述，國家能力是衡量財稅體制改革成效的重要尺度之一，以控制動員能力、統領分配能力及市場調控能力有效與國家戰略目標相契合，也為研究府際財政關系的動態變化提供了新的視角。

鑒于此，本文將從國家治理目標出發，從控制動員能力、統領分配能力、市場調控能力三個維度來衡量國家能力，進而分析我國府際財政關系的演變。本文的后續結構安排如下：第二部分基于上述三個維度，闡述府際財政關系對國家能力的影響；第三部分順應歷史發展趨勢探討我國歷次府際財政關系改革的演變歷程；第四部分討論現行府際財政關系存在的問題及改革展望；第五部分為結論。

二、府際財政關系對國家能力的影響

府際財政關系作為聯系央地政府的紐帶，通過事權與支出責任劃分、稅收劃分以及轉移支付能力的調整影響著各級政府的行為，進而決定其對國家能力的影響方向，而國家能力體現在控制動員能力、統領分配能力以及市場調控能力三方面，影響機制詳情見圖1。

圖1 府際財政關系對國家能力的影響機制圖

（一）政府間財政關系對控制動員能力的影響

國家控制動員能力由中央政府發起，地方政府執行，對象是人民群眾，其目的在于國家行使職能時完成對社會、經濟、政治的控制。

從對社會控制動員角度，我國地域廣袤，控制動員主要依賴于地方政府對基層的領導。周慶智（2014）認為地方政府具有對社會全面主導和控制的權力，地方政府參與控制動員的意愿與能力很大程度上受到財政關系的制約，財政關系中事權與支出責任劃分調整著地方政府對當地秩序規范與社會公共管理程度。

從對經濟控制動員角度，中央政府的集權行為有利于政策準確實施，但不利于發揮地方政府積極性，事權收縮使地方政府會選擇減少決策并缺乏靈活變動的政策施行，降低執行效率。另外，由于信息不對稱，難免產生地方利用信息優勢以獲取更多利益的惡性事件，如尋租行為或腐敗行為，都會間接影響經濟效率和社會公平。

從對政治控制動員角度，國家可以合法使用強制手段參與調控，府際財政關系上地方分權過多是對中央權威與控制力的削弱，在動員群眾、深入基層方面需要央地政府互相協調，從而形成良性互動關系。

（二）政府間財政關系對統領分配能力的影響

國家統領分配能力，即政府在政策謀劃、資源整合協調上所具備的能力，體現在政府管理的嚴格程度和效率上。貪污腐敗屢禁不止，其原因是社會價值觀的塑造不夠完善，治理的有效手段即為制度建設，在這點上府際財政關系中的集權有利于制度的嚴格化，但嚴格的制度會導致繁瑣冗余的流程，降低政策的效率。

在府際財政關系上，統領分配能力體現的是政府管理中對財政資源利用的分析與決策能力，政府分配的資源可以分為政府內部資源和社會資源兩部分。政府內部資源分配主要體現在央地稅收劃分上，這與府際財政關系具有直接的關系；社會上需要政府決策分配的資源一般為稀缺資源，如醫療資源和教育資源。合理分配是為了保障所有人都能享受到社會稀缺資源，給予必要的生活條件與社會保障，且合理分配是為了縮小社會貧富差距，保證一定程度上的平等，維持社會穩定。同時，府際財政關系影響著地方政府對社會公共服務的建設方向與投入力度，尤其是在實行“分稅制”后可以通過改變地方政府稅收來源來調整對社會、市場資源的分配，進而影響政府的公信力和群眾對政府的認可度。

（三）政府間財政關系對市場調控能力的影響

目前，我國實行的社會主義市場經濟體制是由政府進行有力宏觀調控的市場經濟，府際財政關系對市場調控能力從市場規制和宏觀調控兩方面來說均有影響。

一方面，由于市場經濟的競爭性，政府的決策成為市場企業生存不可或缺的一環。當府際財政關系中對地方政府開放權力時，地方政府會大力發展當地經濟以獲取更多業績與利益，但地方權力過大也可能造成地方保護主義等政府擾亂市場、分割資源配置的后果。中央政府收攏地方政府的權力分配有利于規范市場競爭，但當地方政府權力被收攏過度時，可能發生亂收費、亂罰款等侵犯市場主體財產權利的現象。

另一方面，從宏觀調控出發，政府采取的方式是間接干預，由于市場或多或少存在盲目且滯后的缺陷，中央政府的宏觀調控政策便十分依賴地方政府的信息反饋，但收效周期長。要實現宏觀調控的目的，應當有嚴格的職權分級制度，宏觀調控權集中在中央，執行、監督、評估主體則分置于地方。在轉移支付層面，宏觀調控分配的公共物品由對應級次的政府提供才能確保調控的效率，府際財政關系會影響這種分級，從而影響宏觀調控效果，進而影響國家的市場調控能力。

三、我國歷次府際財政關系改革的演變

從新中國成立初期到當前的中國特色社會主義新時代，我國府際財政關系經歷了數次改革。王紹光等（1993）認為國家能力的提升是為了將國家的意志、目標轉化為現實，而府際財政關系與國家能力之間聯系緊密。縱觀我國財稅體制的發展歷史，國家戰略目標一直隨著發展進程而進行階段性調整，與之匹配的國家能力需求便有側重點，而作為支柱的府際財政關系也需順應改革方向隨之調整。

（一）“統收統支”階段：1949-1979年

革命勝利的同時會存在短暫的經濟倒退與社會混亂的局面，我國也并非例外。在極度貧困、百廢待興的新中國成立初期，優先恢復社會生產與國民經濟勢在必行，初生國家更需要武力保護，重工業的發展便成為戰略目標之一。因此，我國建立了計劃經濟體制，府際財政關系的“統收統支”階段順勢來臨。在該階段，中央政府的權力高度集中并幾乎負責全部財政資源的配置，地方政府的收入全部上繳，隨后的支出來自中央政府的統一撥付。

這個階段國家控制動員能力得到了完全的發揮，但過于死板的財政關系與計劃經濟體制脫離了市場的調節作用，抑制了后續經濟的發展。為了提升地方政府機動性以緩解這種抑制經濟發展的問題，中央政府開展了兩次放權試驗：1957-1958年將“以支定收”的財政管理辦法改為“以收定支”；1966-1976年放開對地方政府的權力限制，允許地方政府規定地方稅具體征稅辦法，并將大部分部委直屬事業單位管理權下放。但兩次試驗均未觸及計劃經濟體制主體，市場調控能力得不到發揮，使國家經濟從原本的停滯不前陷入到“一收就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的另一個困境。

（二）“分級包干”階段：1980-1993年

在經歷了四個“五年計劃”并完成基礎工業建設后，國民經濟明顯復蘇，我國的經濟體制逐漸向社會主義市場經濟過渡，中央政府高度集權模式制約市場經濟效益提升。為了提升基層生產積極性，“分級包干”式財政管理體制應運而生，政府間財政關系轉為以財政包干制為主要形式，以“分灶吃飯”為主要特征。此階段改革分為三個時期：1980-1985年的“劃分收支、分級包干”體制；1985-1987年的“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制；1988-1993年的“多種形式財政包干”體制。

“分級包干”與傳統收支體系不同，它通過打破統收統支的禁錮式財政模式弱化了國家的控制動員能力，給予地方一定的自主權，又通過將原屬于國有企業的權力部分下放給地方激發了市場活力，促進政企合作，使地方政府充分調配資源滿足生產經營活動需要，從而提高生產力及生產效率，帶動府際財政關系的良性互動，增強了市場調控能力。然而“分級包干”對中央政府分權明顯，在1984-1993年期間，中央財政收入占比從40%左右降至20%左右，宏觀政策難以得到足夠財力的支撐，中央權威的削弱會降低控制動員能力。在激發基層生產積極性和地方政府政策靈活性的同時，由于地方政府權力過大而形成地方保護主義，阻礙市場資源流通，從而一定程度上影響市場調控能力的發揮和國家統領分配能力的形成。

（三）“分稅制”階段：1994年至今

“分級包干”的財政關系不利于國家控制動員能力與統領分配能力的提升，危及到國家的長治久安，現實的困境倒逼我國對政府間財政關系進行新的探索，于是自1994年起“分稅制”階段到來?！胺侄愔啤备母锏膬热菘捎谩叭忠环狄晦D”來解釋，“三分”代表分權、分稅和分管，“一返”代表稅收返還，“一轉”則代表轉移支付。

從國家能力角度來看，“分級包干”體制下我國絕大多數收入都被地方征收，導致中央財政赤字嚴重，被稱為“懸崖邊上的中央財政”（申學鋒，2017）。而“分稅制”改革的實施使中央政府的權威得以加強，中央政府財政收入占比在實行“分稅制”改革后明顯上升，地方政府財權縮小，后期財政收入比重也較為平穩，提升了國家控制動員能力與統領分配能力。同時，“分稅制”通過分開中央和地方稅收收入和稅收管理，使中央將一部分流動性稅基的征稅權和稅收收回，促進了統一市場建設，緩解了地方競爭失序，維護經濟社會穩定，明顯加強了市場調控能力，成為我國經濟發展的巨大推力。

綜上所述，通過剖析我國歷次府際財政關系改革可知，政府間財政關系始終圍繞提升國家能力展開，它在不同時期，在各級政府層面，均有不同的表現（呂冰洋等，2019）。國家能力要服從國家發展戰略目標，府際財政關系作為國家能力的支柱也需順應改革方向隨之調整。

四、現行府際財政關系存在的問題及改革展望

（一）現行府際關系存在的問題

現行政府間財政關系基本框架奠定于“分稅制”改革，與“分級包干”制度相比，它提升了國家控制動員能力、統領分配能力與市場調控能力，但由于分稅制本身具備很強的臨時性，且由于某些客觀條件的限制，改革成果差強人意。府際財政關系在調整國家能力以契合國家戰略目標的進程中，仍存在需要應對的問題。

第一，事權與支出責任劃分層面的問題。該層面主要存在權責劃分不清晰的問題，關系到政治結構的穩定和財政方案的執行，中央與地方的財政權責規范中，中央具有最終決定權，而地方的支出責任較多。同時，由于法律規定的不完善和相關制度的冗余復雜性，事權與支出責任的劃分界限較為模糊，易產生權責錯位現象，如地方政府在行使職能時有意避開超出轄區管理范圍的公共服務和公共物品的提供，或下級政府利用這些臨時上級政府權力最大限度維護轄區利益，不利于市場的平穩與政策的執行。

第二，稅收劃分層面的問題。一方面是地方稅收有限且不穩定。自“分稅制”改革以來，我國就央地稅收的分成進行了多次調整，如個人所得稅在2002年前全部收入歸地方政府所有，之后我國實行央地按比例分成模式，從各占50%調整為中央占60%而地方占40%。除此以外，“營改增”后地方政府分得的稅收收入增加額少于之前的營業稅收入，導致地方財政實力減弱，削弱了地方政府發展公共服務事業的動力。另一方面則是財政風險的隱患。在我國現行財政體制下的稅收劃分，使得地方政府非稅收入和債務規模擴大，如地方政府不顧中央警告擴大發行地方債，當期發行政府收益，后期政府承擔壓力，使得風險轉嫁，形成經濟風險累積。

第三，轉移支付層面的問題。目前一般性轉移支付存在的最大問題是分配目標的隨意性，政府官員大多將該項支付投入到易拉動經濟增長的項目上而忽視民生問題（尹恒等，2011）。專項轉移支付則會使財政資金的使用效率低下，且由于環節眾多，易出現專項轉移支付資金錯配問題（周雪光，2005）。除此以外，由于我國在事權與支出責任劃分上存在一定缺陷且并未對轉移支付層面立法，導致一般性轉移支付和專項轉移支付的占比差距大，關聯性也不強，造成地區間轉移支付收入的不平衡，不利于推動公共服務均等化。

（二）府際財政關系改革展望

我國的改革已經邁入以國家治理為目標的新階段，政府間財政關系的改革方向要指向提高國家能力，這對中央政府和地方政府的要求有所差異（呂冰洋等，2014）。中央政府要充分統籌規劃，合理調配資源，進一步提高控制動員能力和統領分配能力，而地方政府則需簡政放權激發市場活力，充分發揮市場調控能力。為此，特提出以下改革的調整建議：

第一，事權與支出責任劃分方面的改革。對此，可提出兩項改進措施：一是事權分置，財政事權應盡可能放在低層級政府行使，以提高執行效率；二是中央制衡，中央政府必須牢牢掌控事權的下放程度，既要簡政放權也要做到有的放矢，確保維護財政秩序。另外，在支出責任劃分上，可將公共服務的受益范圍和是否具有外部性作為評判標準，同時加快完善立法，保證支出責任劃分的穩定性與權威性。

第二，稅收劃分方面的改革。對稅權劃分可采取兩種方案：一是將收入波動性大、再分配效果較強或稅基不穩定的稅種劃分為中央稅；二是進一步提高中央與地方稅收的分享比重（樓繼偉，2014）。在我國，增值稅和企業所得稅影響著商品和要素的自由流動，是稅收收入的主要來源，因此可擴大中央在這兩種稅稅收上的分成比例，這樣有助于推動統一市場建設。地方稅要有助于“合理”發揮地方政府提供公共服務的積極性，為此應確定地方稅的稅基為消費性稅基和財產性稅基，以助于籌得地方財政資金，促進地方經濟發展。

第三，轉移支付方面的改革。首先，中央政府仍要繼續在財力分配上體現出主導作用和協調作用，均衡各地財力以確保公平；其次，改革方向上應合理調整轉移支付結構，適當提高一般性轉移支付比重，創造介于一般性轉移支付和專項轉移支付之間的模式，并擴大其比重，做到指明資金使用方向但不具體指定其用途；再次，完善立法，從立法層面規范施壓，從根本上杜絕不公平、無序化的現象發生。

五、結論

府際財政關系作為連接中央與地方政治經濟良性互動的紐帶，對國家治理結構的優化、國家能力的提升、國家戰略發展目標的實現等具有至關重要的作用。府際財政關系通過事權與支出責任劃分、稅收劃分、轉移支付三種路徑對國家能力各層面造成不同的影響效應，故需要從國家能力視角分層面、整體地分析其影響方式與規律。本文可以得出的結論有：

第一，府際財政關系影響國家控制動員能力，適當集權有利于保障國家控制能力，適當分權有利于調動地方政府的積極性和主觀能動性；府際財政關系影響國家統領分配能力，政府自身的自律性、對社會公共服務的建設方式與投入力度均受到央地關系影響；府際財政關系還會影響市場調控能力，集權有利于推動市場的統一化建設，但會影響地方政府積極性不利于市場發展，權力下放則會促進地方政府的積極性，但可能造成市場秩序混亂。

第二，新中國自建立以來，府際財政關系經歷了由“統收統支”到“分級包干”再到“分稅制”改革實施的演變，每次改變都是為了提升國家能力以契合當時的國家戰略目標，并隨之不斷完善。

第三，為匹配全面建設社會主義現代化強國的戰略目標，現行財政體制需適時調整。在事權與支出責任劃分上，以確保中央制衡的前提下適當下放財政事權，以公共服務的受益范圍和外部性與否劃定支出責任；在稅收劃分上，擴大中央在增值稅和企業所得稅上的分成比例，將地方稅的稅基導向消費性稅基和財產性稅基，并擴大稅源；在轉移支付上，創造介于一般性轉移支付和專項轉移支付之間的模式，并擴大其比重。

最后，基于以上三方面，我國在府際財政關系的調整上還應推進立法，從根本上杜絕不公平、無序化的現象發生。

尾注：

①資料來源：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》。