從“新農村建設”到“鄉村振興”

宋棠

[關鍵詞]鄉村振興?鄉村研究?城鄉融合

鄉村振興戰略是系統性、全局性地認識和理解新時期城鄉發展全局的思想體系和方法準則，不宜簡單地理解為農業農村工作若干任務的累加。本文重點解讀了鄉村振興戰略的時代性特征，結合今年中央1號文件的一些新提法和要求，嘗試對鄉村振興戰略的幾組重要概念進行辨析，并由此出發，從路徑和機制層面，提出進一步推進鄉村振興的一些建議。

一、“鄉村振興”政策術語的時代性

在黨的十九大提出“實施鄉村振興戰略”以后，“鄉村振興”作為政策術語，成為具有特定含義的專有名詞。十九屆五中全會提出“中國特色社會主義鄉村振興道路”之后，這一特點更加鮮明。在此之前，盡管各種學術和政策研究中都大量使用過諸如“振興鄉村”“農村振興”或“農業振興”這樣的詞，但基本上都是用比較隨意的方式使用“振興”概念，用以表達某種“自定義”的觀點和理念。

與“鄉村振興”相仿，“新農村建設”也是在中央“建設社會主義新農村”提法提出之后，才成為專門的政策術語。僅就字面表述而言，“社會主義新農村建設”并不是一種新的提法，早在1956年一屆全國人大第三次會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》就曾提出過“建設社會主義新農村”的目標。但是黨的十六屆五中全會圍繞“社會主義新農村建設”所闡述的建設目標，在完整性、系統性和深刻性方面遠超從前，清晰而具體地指出了在新的歷史條件和社會背景下，中國農村發展的方向、動力以及保證目標實現的政策措施?？梢赃@樣認為，此前若干次提到的“新”農村，更多地意指時間序列上的先后，即后出現的事物在時間意義上相對于以前是“新”的，但并沒有明確指向一種哲學意義上的、具有質的規定性的“新”。而社會主義新農村建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”總目標的提出，則意味著從政策供給到建設手段、發展路徑等方面，與此前相比均有性質上的改變——這種性質上的變化是不能夠僅從表面上來認識的。

對于“鄉村振興”的理解和把握也是如此。習近平總書記指出：“農業農村現代化是實施鄉村振興戰略的總目標，堅持農業農村優先發展是總方針，產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕是總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系是制度保障。”研究者對這一政策概念的理解，應該從“新”的質的規定性出發，從“農業農村現代化”“城鄉融合發展體制機制”等新的要求出發，否則就容易出現“名相如，實不相如”的情況。因此，我們有必要更加細致地對作為政策術語的“鄉村振興”的時代性含義進行分析探討。

“新農村建設”和“鄉村振興戰略”是在兩個歷史發展階段、著眼于不同的城鄉關系結構、針對差異很大的經濟社會發展核心問題而提出的兩個政策體系。隨著中國經濟社會的不斷發展，“鄉村振興戰略”所依據的社會條件與“新農村建設”階段相比，已經出現了巨大的變化。如果僅將新農村建設的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”五句話總要求，與鄉村振興戰略的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！笨傄笞霰砻婊谋葘?，認為兩者之間的區別只是表述方式上的改變，繼續以新農村建設階段的思維和政策慣性理解今天的政策體系和形勢任務，或許在某些具體領域和工作中可以取得一些成果和進展，但是就完成新的歷史任務、解決新的戰略問題而言，卻無異于南轅北轍。

“新農村建設”是在經濟高速發展與快速城鎮化階段提出的農業農村工作的指導方針。在這一階段，不管如何強調“以城帶鄉、以工促農”，在基本面上，農村仍作為城市的附屬而存在，農村工作的重心是滿足城市和工業所提出的特定要求，完成城市和工業發展對農村提出的任務。換言之，在這一階段，農村的建設發展主要不是著眼于農村本身，而是指向城市和工業發展的目標，服務于城市和工業發展。因此，這一階段以快速城鎮化為基調，以“通過減少農民來富裕農民”為基層工作導向，在理論認識上以承認農村衰敗不可避免為前提，著眼于減輕農村衰敗過程中的“陣痛”，以想辦法解決農村衰敗中出現的諸種問題為目標，表現為“拾遺補缺”性的政策安排。

黨的十九大報告指出，進入新時代，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。鄉村振興戰略是適應和服務于這一發展階段提出的全新的理論導向和政策導向，是在新的國際關系背景下，在新的產業結構、就業結構、城鄉關系和中國社會主要矛盾等新條件下進行的戰略性調整?！班l村振興戰略”不是片面強調以城市、工業去帶動農村、農業，也不僅是要在工作推進上實現城鄉統籌，而是要賦予農村與城市平等、對等的主體地位，將農村地區作為獨立而非附屬的戰略區加以看待。這是農村定位的根本性變化，也是理解“振興”含義的最重要維度。進一步看，在“農業農村優先發展”原則的統領下，今后一段時期，在戰略層面上，要將建設的重點放到農村，將城市開發建設的成熟經驗、充裕的社會資金供給與農民改善生活條件的強烈愿望、地方政府積極的行政作為充分結合起來，使農村作為今后一段時間建設的主戰場，有效化解過剩產能，全面改善農業現代化條件、農村基礎設施條件和農民居住生活條件，較大提升農村地區負載產業和人口的能力水平，應對各種可以預見和不可預見的重大考驗。

“鄉村振興戰略”將農村地區作為獨立而非附屬的戰略區加以看待

“鄉村振興戰略”寫進黨章，《中國共產黨農村工作條例》頒布施行，“全面推進鄉村振興”“中國特色社會主義鄉村振興道路”等提法的提出，國家鄉村振興局的成立，都強烈體現著這種時代性。在脫貧攻堅任務全面完成之后，“農村真窮、農民真苦、農業真危險”這種流傳甚廣，甚至成為公眾共識的現象和問題，已經不再是農村的主要矛盾。當前的主要矛盾，體現在全面深化農村改革的“膠著”狀態上。

從政策設置來看，一方面，中央推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，另一方面，中央1號文件指出：“穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式”;一方面，中央1號文件要求：“嚴格規范村莊撤并，不得違背農民意愿、強迫農民上樓，把好事辦好、把實事辦實”，另一方面，要求“規范開展城鄉建設用地增減掛鉤，完善審批實施程序、節余指標調劑及收益分配機制”;一方面，1號文件要求“突出抓好家庭農場和農民合作社兩類經營主體，鼓勵發展多種形式適度規模經營。推進農村第一、二、三產業融合發展示范園和科技示范園區建設，加強資源整合、政策集成，以縣（市、區）為單位開展創建，到 2025年創建500個左右示范區，形成梯次推進農業現代化的格局”，另一方面，“小農至上”的導向又在很多領域發揮作用。

其他矛盾還包括，全域土地綜合整治試點工作和以村莊為單位的土地所有方式、小農戶“家家包地”之間的矛盾;永久基本農田保護和農業經營基礎設施、縣域發展建設之間的矛盾;資本要素下鄉和小農利益優先之間的矛盾;國企參與鄉村振興與國企考核體制之間的矛盾;財政資金的項目制投放方式和小農戶無法對接項目資金的矛盾;高標準鄉村建設與縣鄉財政困難、債務高企之間的矛盾;村外“鄉賢”返鄉和村支部書記、村委會主任“一肩挑”要求之間的矛盾;增加農民財產性收入與農村產權穩定性要求之間的矛盾;等等。

以上這些矛盾在當前鄉村振興有關政策中都體現得相當明顯，這反映了在各部門的任務取向、各層級對事務優先級的判斷、各區域對形勢任務的認識等方面，均存在著較大差異。這些差異最終體現為理論研究上的含混不清，以及政策設置在進退之間、取舍之間的猶疑不決。實踐中，則往往會導致基層在改革行動上的觀望態度和“引而不發”。

二、幾組重要概念的辨析

對關鍵概念理解的含混不清，不僅會引發政策規劃上的矛盾，削弱改革執行的力度，也可能誤導學術研究與公共討論，使得學術界和公眾難以對農村經濟社會發展變化和改革需求做出真正敏感而積極的回應。此外，過去一些學者出于研究的方便性和可行性而“構建”出的問題以及沿用下來的研究方法和對象，可能已不適用于在新的發展階段把握鄉村發展的宏觀局勢和關鍵問題。為破解這些問題，提高政策制定和學術討論中的溝通效率，我們有必要對一些重要概念進行進一步深入的探討和辨析。

村莊不是靜止而封閉的

（一）“鄉村”振興還是“農村”振興？

習近平總書記指出：“黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，就是為了從全局和戰略高度來把握和處理工農關系、城鄉關系?！彼€指出：“在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。這里面更深層次的問題是領導體制和國家治理體制問題?！边@說明，鄉村振興戰略是著眼于工農關系與城鄉關系、著眼于領導體制與治理體制而提出的，不能就農村談農村，更不能就村莊談村莊。

城鄉“猶如一枚硬幣的兩面”，是一個統一的有機體。換言之，或許并不存在一個單一的“農村問題”。有些研究者出于研究的方便或操作性的可能，習慣從總體當中構建出這樣一個研究領域和研究對象;在具體工作中，也是出于工作的方便與可能性，劃分出工作領域和分工分管的職能，并進行相應的部門設置。但當研究領域和工作分工漸漸被體制化之后，總體性的前提往往被懸置或忽視，原本被“構建”出來的問題反而占據了所有的視野，甚至取代了真正的問題本身。長此以往，農村成為與城市分隔甚至對立的區域，農村研究和農村工作隨之成為獨立領域。為解決總體性問題而存在的學科劃分和工作分工，最終反而成為阻礙解決問題的障礙。

因此，在思想認識上，必須要將懸置的總體性清晰明確地找回來。這種全局性、總體性的要求也正是“戰略”的本意。在以往的實踐當中，政策打架的現象屢見不鮮，重要原因在于戰略不清，核心不明。各個具體政策背后都有隱含的理論前提，而理論的背后又有特定的價值前提，源于不同的，甚至相沖突的理論和價值前提制定的具體政策，不可能不是內在沖突的。如果農業存在什么不足，就出臺關于加強農業發展的意見;農民遇到什么狀況，就出臺改善農民狀況的意見;農村遇到什么問題，就出臺改進農村工作的意見，那么政策之間、部門之間、層級之間各自為政、內耗嚴重、效率低下的狀況就會成為常態。有了明確的總體性的戰略，才可以據此構建完整的政策體系。

（二）“鄉村振興”還是“村莊振興”？

實施鄉村振興戰略，當然要以做好村莊建設發展等具體工作為前提。但是如果僅僅將鄉村振興表面化、簡單化地理解為村莊振興，在理論和政策上繼續將村莊作為孤立的、獨立的單元，以碎片化的行政管理方法消解資金和政策的規模效應，不能將一個區域內的城鄉作為整體體系加以看待，真正的鄉村振興也就無從談起。因此，在鄉村振興戰略的推進思路上，必須要清醒地認識到“超越村莊”的必要性。

“超越村莊”的關鍵在于明確“村莊”的定位和發展方式。村莊不是靜止而封閉的。無論是其生產生活方式、管理方式、內部結構，都隨時在發生著劇烈的變化，并且和上級政策、外部市場發生著各種形式的交流、交換。將村莊定義為“原生態”的靜止封閉單元，是認識論上的錯誤。從研究方法來看，這樣在理論研究中構建出來的作為“理想類型”的村莊，現實中可能并不存在。

傳統社會中，血緣、地緣、業緣這三種最基本的社會聯系在村莊層面實現了整合，這使得村莊成為農村最合適的基本社會治理單元、行政管理單元和經濟發展單元。但是，隨著土地、勞動力、資金等生產要素的流動以及生產經營活動范圍對村莊的界限的突破，村莊越來越難以滿足整合各種要素資源的需求，不能夠完成基本經濟發展單元的任務職責。村莊范圍小、經濟體量小、產業鏈條短，無法聯結打通三產，實現三產融合。如果以村莊為基本經濟發展單元，客觀上只能著眼于一產，很難實現農民持續增收。若強行在村莊層面上投入二三產業，由于其產業層級低，配套程度低，應對市場風險和政策風險的能力弱，效益必然比較差。村莊層級的生產體量和標準化程度，越來越難以和規?；氖袌鲆笙鄬?以村莊為單位，承接高素質人才人口幾無可能;以村莊為單位對接資金投入，對接農村投融資體制變革，在技術上困難很大。哪怕排除“逐利”的社會資本，即便是國企資金下鄉，又應該如何與村莊對接？最后還是很容易搞成扶貧模式，仍然在原來的老路上周而復始。

學術研究上，我們應當注意到，小農生產條件下的農村聚落方式，與規模生產條件下的農村聚落方式，有很大的不同。長期以來，農村研究被村莊研究所主導。村莊不但成為具體的研究領域，也成為一種研究方法，甚至發展出了一種以“村莊研究”替換“鄉村研究”的傾向。村莊研究具有可行性和方便性，比較“容易”;而將縣-鄉-村視野下的農村地區作為整體和體系加以研究，則比較困難。但固守村莊研究層級和視角，是一種近乎“偷懶”的做法，由此導致的學術僵化不可避免。更為重要的是，以村莊作為研究單位和研究方法，也就必然地會堅持“小農”視角，從而屏蔽掉“超越小農”的廣闊視野。而鄉村研究要求我們既要避免以自給自足的自然經濟條件下的“傳統小農”為原點進行理論推演和政策構建，也要避免從微觀經驗出發簡單化地推導宏觀局面。

（三）“城鄉融合”還是“城鄉統籌”？

在新農村建設階段，“城鄉統籌”政策的導向在于“統籌”，即城和鄉都要兼顧，不可偏廢;鄉村振興戰略的政策導向在于城鄉“融合”，即城與鄉要水乳交融、混為一體、互為內在。城鄉融合是總體論，城鄉統籌是“兩塊論”。事物之間總有矛盾性和統一性兩個方面，“統籌”的前提在于承認并首先考慮其矛盾性，從矛盾性出發進行“統籌兼顧”;“融合”的本意是承認并首先考慮其統一性，從統一性出發進行創新發展，形成新的形態和樣貌。

進一步講，城鄉統籌的前提，是“城”和“鄉”的對立與矛盾狀態，在“分”的前提下實現統籌兼顧;而城鄉融合，則是要求化解這種矛盾，在“合”的前提下融為一體、打成一片。城鄉融合一方面要有新的“融合狀態”：既非傳統城市，也非傳統村莊，而是兼具城市和鄉村之美的新型農村生產生活共同體;另一方面，要有新的“融合支撐點”。僅在村莊層面上，難以實現真正的城鄉融合。這就要求在原有的縣-鄉-村行政區劃體系的基礎上，發育出新的基于功能區劃的管理和治理單元。

因此，城鄉融合不是就城市談城市、就農村談農村，更不是城市“吃掉”農村的城市化，而是城鄉結成一種新的融合狀態——在傳統的“城”和“鄉”之外的第三種狀態。從這個角度來講，鄉村振興戰略所強調的“城鄉融合”并不是“城鄉統籌”，而是工作上的具體要求，也是思維方式和認識方法上的要求?！班l村振興”要求建立與“融合”相適應的一整套經濟社會運行管理體制，以實現從“統籌”到“融合”的升華，具有深刻的制度建設和社會變遷意義。今年中央 1號文件要求：“統籌縣域產業、基礎設施、公共服務、基本農田、生態保護、城鎮開發、村落分布等空間布局，強化縣城綜合服務能力，把鄉鎮建設成為服務農民的區域中心，實現縣鄉村功能銜接互補”，這是對“城鄉融合”在政策層面上認識深化的重要體現。

鄉村振興戰略的政策導向在于城鄉“融合”

三、“超越村莊”的鄉村全域振興

為實現鄉村振興“農業農村現代化”的總目標，農業現代化應當著眼于“超越小農”，農村現代化應當著眼于“超越村莊”。鄉村振興應對農村地區進行“結構重組”，應調整優化農村地區的“力量編成”。為此，我們需要理順行政管理單元和經濟發展單元之間的關系，理順中心城區和縣域發展之間的關系，理順鄉村振興的領導機構之間的關系。

第一，應當理順農村“行政管理單元”和“經濟發展單元”的關系。如果說，實現新農村建設階段提出的生產發展、村容整潔等基本要求，依靠村莊內部動員和資源整合還可以實現的話，那么鄉村振興戰略所提出的產業興旺、生態宜居等更高目標要求，就必須將村莊納入到更廣闊的城鄉融合體系中去，以更大的物理空間、容納和承接空間，對接市場體系、服務體系、管理治理體系以及各種政策資源、政策工具和治理手段。例如“粵港澳大灣區”的設立，就是由于經濟活動和市場分工合作范圍已經遠遠超出任何一個省級行政區劃層級，客觀上必須要有一個超越任何一級區域性行政區的管理和協調層級，否則就會讓人為設立的行政區劃限制和切割自然演化形成的市場體系。

國家鄉村振興局成立，鄉村振興的領導力量得到了極大加強

第二，應當理順中心城區和縣域發展的關系。自郡縣制以來，縣一直是中國最穩定的行政單元。目前來看，鄉鎮層級并不是一級完備政府。鄉鎮是工作任務的執行和落實單元，但不是基本發展單元和領導推進單元。推進鄉村振興，縣一級居于特殊的重要位置。目前來看，中心城區在發揮帶動縣域發展的功能上仍存在諸多不足。多數中心城區和縣域往往是水平分工而非垂直分工，在功能上平行而非互補，對縣域的帶動作用不強，很多時候甚至和縣域發展爭搶資源。因此，縣域的萎縮、沒落，不能完全視為市場條件下導致的資金、人口等要素流動的自然結果，很大程度上也是政策導向的必然后果。

第三，應當理順鄉村振興領導機構體制。在鄉村振興領導機構中，從中央到地方各級政府，有農業農村部（廳、局），有各級黨委的農村工作領導小組辦公室，加上新設立的鄉村振興局，領導力量和組織架構都得到了很大的強化。但農村工作領域量大面寬，受限于部門分工的客觀現實，政府的機構設置無法在某一個或幾個部門中涵蓋所有農村工作范圍，又由于政府領導分工分管的客觀要求，某位政府分管領導也無法統籌所有農村工作。國家鄉村振興局成立，各界反響強烈，認為鄉村振興“有了專門機構來主抓”，鄉村振興的領導力量得到了極大的加強。鄉村振興局是農業農村部代管的國家局，省、市、縣三級也應當按此規程設立。中央農辦、農業農村部、國家鄉村振興局之間的工作關系如何確定，職能劃分和工作運行機制如何設定，領導體制、決策體制如何確定，地方各級機構怎樣在黨委領導下實現“一盤棋”，實現高度分工協作的績效，都需要設定比較完善的體制性方案，根據新的形勢任務和時代要求，構建新的體制編成和力量編成。