魔都是如何運轉的?

王一越　王潔蓉

你會如何評價一座城市的管理水平？

是根據110的出警速度、早晚高峰的擁堵狀況、一條地鐵線路從立項公示到建成通車所耗費的時間、公共廁所的配比率和潔凈程度，還是與政府部門打交道時感受到的工作效率？

疫情暴發至今一年多，在運行狀態和管理效率層面，中國城市其實都經歷了一輪考試，而且是持續和突發、大考與小考交替的過程。在交出還算合格的答卷的城市名單中，上海應該是綜合得分最高的一個。

最令人印象深刻的一次應對發生在2021年春節前夕。疫情在1月20日小規模暴發后，上海沒有全員核酸檢測，沒有阻斷交通，更沒有封城，而是在9天內快速篩查了53863人，第一時間對接媒體通報疫情，封閉相關場所時可以精確到住宅小區內的具體樓棟。被封閉管理的小區居民發現，當天小區門口便有了登記買菜、充值燃氣、接收快遞的站點，去隔離點集中居住的居民甚至可以帶上寵物。最終，7天后，上海宣布疫情已得到控制。

上海復旦大學附屬華山醫院感染科主任張文宏對此的形容是，上海的防疫工作需要“陶瓷店里抓老鼠”的能力，“我們希望既抓住老鼠，又不要打破瓷器，希望不要因為防疫對社會生活產生大的影響。”

“陶瓷店里抓老鼠”指向的“精準防控”，在此時體現的是一座城市的糾錯能力。對上海這座超大型城市而言，更是意味著一個龐雜而精密的后臺支持系統，能提供的是國內目前相對較高的城市管理水平和日常生活體驗。

2020年7月15日拍攝的上海市徐匯區行政服務中心大廳。

上海，魔都，面積6340平方公里，常住人口超過2500萬，有406個城市公園，超過1.3萬個居民小區和4563個居委會。每一天，上海要處理2.4萬噸生活垃圾，出動約2.2萬名保潔人員清掃街道，用掉790.77/立方米水和4.3億千瓦時電，收送971.2萬件快遞，完成超過66萬次診療，接聽110報警求助電話超過2.6萬次，通過12345熱線接收超過2.3萬個市民訴求，“一網通辦”辦理事項17.3萬件，舉辦35.6場文化演出和1.5個大型展會，利用全網公共交通運送1157萬人次，迎送進出港旅客52.3萬人次，在各港口吞吐貨物217.8萬噸。

如果將城市比作計算機，那么上海這臺計算機所需要的內存和處理能力都是全球最高級別的。每天，這臺計算機會產生海量的交互數據和臨時文件，政府機構所扮演的系統管理員這個角色，不但要隨時應對系統出現的問題，還要保證系統整體運行順暢，讓2500萬人同時在線而且不卡。

2021年5月21日的12345熱線

數據來源：上海12345

回到現實的城市管理中，這個任務可能還面臨基礎設施配套、社會保障體系、能源與土地資源、水資源缺乏和人居環境等種種壓力，以及系統內部門眾多、職責交叉、業務流程復雜等問題——在程序設計中，這些困難好比一個一個的if，上海需要解決的就是不斷根據條件給出最好最快的then。

近年來，中國城市管理的一個重要趨勢是追求精細化。“精細化管理”的說法可以追溯到2017年。習近平在當年兩會上對上海代表團提到，“上海這種超大城市，管理應該像繡花一樣精細”。上海因此被歸為精細化管理的先行者，次年，上海發布了城市管理精細化T作的三年計劃，2021年是第二輪計劃的起點。

“精細化的反義詞是粗放式，或者一刀切。”復旦大學國際關系與公共事務學院副教授、數字與移動治理實驗室主任鄭磊說，“區別在于整個城市只用同一套管理方法，還是針對不同管理對象，例如企業、居民、道路、大樓都各有一套方法。”

相應地，精細化要求系統能夠量化目標、細化標準和明晰職責分工。隨著2018年和2019年“一網通辦”和“一網統管”的概念提出，上海嘗試將整套系統和城市基礎數據搬到線上，用大數據、人工智能等技術補充“人治”的不足。市、區、街鎮三級城市運行管理中心（下稱城運中心）逐步啟用，從宏觀到微觀監控城市整體運行狀態，統籌調動資源來應對問題。

來自12345熱線和市長信箱等信訪渠道的訴求，如果涉及相關部門的回復或解決，也會被統一接入區級城運中心，派發到指定部門的信訪科室，再分配到具體科室執行。

技術升級首先帶來的是效率提升。

2020年5月15日，浦東新區一家大型商超的消防通道門無法打開，問題從發現到解決，用時2分鐘。

2021年4月30日，晚間突發大風，當日返回崇明的乘客大量滯留，從接到需求到滯留乘客全部登車離開，用時1小時50分鐘。

2021年3月22日，黃浦區一位市民撥打12345稱一名乘坐輪椅的老人因無障礙坡道的設計缺陷而沖出人行道致摔倒，4天后，坡道改造完成。

2分鐘，1小時50分鐘，4天。盡管對突發事件的反應速度并非城市管理唯一的評斷標準，但在中國當下的城市生活中，恐怕每個人都深知這種來自政府部門的高效反饋有多么可貴。

負責前述坡道改造的黃浦區市政工程管理所道路設施科科員秦敬偉，每天要處理大概1到3個信訪訴求，多是通過12345轉派過來的工單。按要求對應的工作人員必須在15個工作日內給出答復，秦敬偉一般能在2到3天內解決。

撥出那通市民熱線電話的邱珈告訴《第一財經》雜志，次日一早，她就接到了秦敬偉詢問詳細情況的電話。之后幾天的現場勘查、確定改造方案，她都收到了電話通知。因為坡道屬于小區物業管轄范圍，改造坡度還得經過物業、業委會等同意。綜合衡量后，養路公司為坡道下方的人行橫道加裝了護欄，在護欄一側另開了進人馬路的入口。改建完第3天，邱珈還接到了改造后的照片和電話回訪。她加了秦敬偉的微信，刷朋友圈時發現當天他正在休假。

上海的一天

數據來源：上海市統計局2021年4月數據、上海市綠化市容局2020年工作報告、上海市2020年度政府工作報告、上海市公安局

根據一份《外灘街道“12345”市民服務熱線工作績效考核辦法》，每年，受理數量、先行聯系情況、按時辦結情況、訴求解決情況、市民滿意情況等，都是對承辦12345熱線訴求的街道8個辦公室、17個居委、街道拆違辦、房管辦、市容管理所的考核內容，由街道網格化綜合管理中心（后更名為街道城運中心）負責考核。

除此之外，秦敬偉最重要的日常工作是監督養路公司巡查。他可以在一個名為“城市基礎設施管理系統”的App上，檢查養路公司員工每天巡查的路線和圖文上報的路政病害。4年前進入道路設施科后，他每年要完成的任務，還多了些屬于道路精細化管理的創新項目。進出口無障礙坡道的改造恰好在其中，道路設施科的“一體化裝配式”正在幾條精品示范路試點：鋪設防滑磨耗層，地面貼有明黃色的盲道貼片，兩側豎起花崗石立桿。

也許是受到頻繁的文件傳達影響，在介紹這些創新項目時，他會不自覺地把類似“以人為本”“跨前一步”這樣的提法掛在嘴上。

事實上，這一輪上海著力發展的“精細化管理”的前身，是網格化管理。2005年開始，上海市住建委先在長寧區、盧灣區試點網格化管理系統，2005年10月到2006年3月，兩個試點區城市管理問題的月結案率從最初的87%提高到93%，2006年，這套方法覆蓋到全市。到2013年，《上海市城市網格化管理辦法》出臺，這意味著在頂層設計上統一了標準。

所謂網格，是指按照標準劃分形成的邊界清晰、大小適當的管理區域。在住建部的業務指導下，由各區網格化綜合管理中心劃分城市管理網格。另外，公安部門、政法委也有自己的警務網格、綜治網格。網格化管理的工作模式，指的是網格員巡查分管網格內包括窨井蓋、消火栓、垃圾箱在內的靜態城市部件和動態事件，將發現的問題通過城市網格化管理系統傳送到處置部門，并監督和考評處置情況。

在國內，居委會定義為基層群眾自治組織，實際承擔了大量基層工作的具體執行，卻沒有權力協調條線部門。網格的出現，將條線職能部門的資源直接注入網格，給予基層溝通這些部門的權力。

網格員成為基層治理中的一個新群體。不同于公開招考的社區工作者，他們由街鎮城運中心招聘，或者由第三方公司委派，在日常對接條線部門任務，分擔街鎮、居委會的任務。

“按照問題導向、需求導向，在固定區域內，通過配置力量去解決。”上海市住建委網格化升級專班負責人王明強這么總結網格化管理的定位，“這幾年技術、手段有變化，但導向沒有變化。”

上海市長寧區江蘇路街道城運中心內景。

他所在的住建委網格化升級專班，順應上海政務數字化轉型和智慧城市的建設在2018年成立。原先的城市網格化管理系統已經打下不錯的基礎，建立了區級和街鎮的網格化綜合管理中心，能夠及時解決簡單問題。

現在，網格化升級專班要做的，是讓這個系統應對足夠多的城市管理場景，協調多個職能部門聯動。

這是一條B端產品的思路。比起基礎架構，散落在城市中的種種業務場景更為重要。“場景”可以理解為開發產品時的一個需求。通常，從上一年的工作日志里梳理、篩選出的約10類居民投訴和日常管理常見問題，作為當年開發的需求。確定需求后，再請具體處理業務的處室參與研發。

2020年1月和9月，網格化升級專班召開了兩次開發者大會。在大會上，王明強會向參會的公司提出部分亟待解決的場景，“等于我們開放了一個應用商店，歡迎技術團隊在里面開發應用。”

截至2021年5月，上海市城市網格化綜合管理系統集合了13大類、144小類管理城市事件，包括1570萬個城市部件、8.5萬公里地下管線、1.3萬塊玻璃幕墻、3000多處歷史保護建筑，和城管執法車輛、網格巡邏人員實時數據等;上線了違法建筑治理、架空線人地監管、燃氣供應監管、群租綜合治理等場景。上海市內的16個區級平臺、234個街鎮級平臺和2661個網格均已配置。

而在網格層面，對問題的處置演進到“多格合一”，也就是以城市管理網格和公安警務片區兩個執法力量最強的網格為基礎，其他職能部門重新配置執法力量，每個具體工作人員所負責的物理空間也一樣，才能聯動配合。“你管淮海路，我也管淮海路，淮海路上的事情我倆都逃不了，自然就管起來了。”王明強對《第一財經》雜志說。

按照王明強的設想，升級后的網格化綜合管理系統能夠釋放勞動力，需要人重復的操作可以用機器替代，而人的能力所不能實現的，也能利用技術幫助。

市級城運中心啟用后，區級和街鎮的網格化綜合管理中心便升級為城市運行管理中心，系統網絡進一步擴大、整合。

在上海市城運中心的指揮大屏上，以圖表形式展示著1700多項城市運行基本體征數據，每5秒刷新一次，包括地鐵運行、水電氣供應等等。到2021年年初，城運中心平臺已接入氣象、交通、公安、水務、綠化和市容等共50個部門、185個業務系統和730個應用。另外，“客流監測分析”“防汛應急處置”等應用場景融合了更多維度的數據，也可以為涉及到的部門提供預防處置的參考。

擔任市城運中心主任的徐慧麗，也是市委辦公廳副主任，區級和街鎮級的城運中心則直接由區政府領導。因而從機制上，城市運行管理系統在日常T作中監管城市全局情況，應急時足以調動區級、街鎮和不同條線職能部門。

數據則是系統脈絡中流淌的血液，其來源主要是各部門的共享、日常巡邏主動搜集，和物聯網傳感器自動發現。物聯網傳感器自動發現被視為未來的方向。目前，上海全市的物聯網感知設備已達到上千萬個，包含水務、交通、建筑等各方面的數據，統一匯聚到“一網統管”平臺。

按照計劃，為了2020年4月發布《上海市城市運行“一網統管”建設三年行動計劃》，上海市在當年春節前便開始籌備會議。突發疫情于是成為重點試驗的場景。

當時，住建委網格化升級專班聯合上海數據交易中心有限公司，給網格化管理系統新增了疫情專頁。2020年2月初開發完成后，疫情專頁2月7日起在江蘇路街道城運中心試點，網格化升級專班還在2月18日為各區和街鎮培訓新場景的操作。

由疫情發展、實時播報、區域地圖和重要點位、重要工作模塊四個部分組成的疫情專貞，顯示了，人員摸排情況、部件消毒情況、口罩發放情況等防疫相關工作數據。居委會人員上門了解，可以直接用手機上傳信息，不用派發紙質表單給職能部門的科室。

不過，政府想要落實的服務意識，具體到每一個具體執行的基層公務員身上，如何保證動作不變形是關鍵。

這和系統的設計邏輯有關：打破縱向、層級化的指令下達和橫向部門間的信息壁壘，實現扁平化。該邏輯所依賴的，是針對每個問題的標準化作業流程：什么人在什么時間和地點處置了什么事，以及完成的反饋和考核評價，都被系統固定下來——以前，這些只能靠向上打報告來完成。

然而，不像工廠流水線，城市管理的內容較難形成標準化流程。同時，這也意味著每個人在每個節點的工作幾乎透明，偷懶、扯皮、敷衍將一目了然。被納入其中的公務人員的能力與心態不得不接受公開考驗，這也注定了系統的建設不會那么容易。

因此上海也在逐年提升對公務員群體的要求，維護并精進這個巨型機器——根據2021年上海公務員考試公告，非上海戶籍的考生報考上海公務員，必須達到研究生學歷。

“很多情況下恰恰不是技術不夠先進，而是非技術的短板太短。”鄭磊對《第一財經》雜志說，“這是體制機制、流程再造、法律規范的問題，以及公務人員能力，乃至市民本身的數字化素養能力跟不跟得上的問題。”

盡管如此，這仍是全球范圍內超大城市中鮮有的嘗試。

相較而言，“兩張網”中的另一張網“一網通辦”，由于面向市民端，效果更為直觀，也是全球多數城市做電子政務的方向。簡單講，它把之前分散在各個部門的辦事、審批流程，集合在一個線上平臺辦理，背后需要的是政府放權。

上海城市管理兩張網

資料來源：根據公開資料整理

2018年4月成立的上海市大數據中心，支撐了“一網通辦”基本載體“隨申辦市民云”平臺的建設。打開隨申辦，首頁劃分出社會保障、勞動就業、交通出行、醫療衛生、政府辦事、企業辦事等12個服務分類，基本覆蓋了城市生產生活的各個層面。

目前，“一網通辦”接入事項達到2341個，其中超過80%可以全程線上辦理，2020年日均辦事17.3萬件。上海每個屬地政府、部門官網的首頁醒目位置，都設置了一網通辦的人口。

兩年前的世界互聯網大會在烏鎮結束后，鄭磊曾帶著聯合國電子政務報告撰寫組的專家到上海大數據中心、臨汾街道和徐匯區行政服務中心，參觀一網通辦在線上線下的使用狀況。在行政服務中心辦事，市民可以在機器上通過輸入手機號拿到排號單，前面還剩3個人排隊時，市民會收到短信通知。原先需要攜帶的身份證、營業執照原件和復印件等紙質證件，如今皆可以在隨申辦上電子“亮證”。

但撰寫組特別關注的一個問題是，沒有手機的人怎么辦事？仍然來線下辦事的是哪些人群？因為，對于電子政務案例，聯合國撰寫組考核的核心標準之一是“不能讓任何一個人掉隊”，其根本考量在于服務是否人性化。

最終，《2020年聯合國電子政務報告》將上海政府的數據門戶服務列為全球范圍內提供一站式公共服務最成功的地方項目之一。選擇上海進入案例的一個重要原因在于，線下辦事點也能提供和線上隨申辦的服務融合，這照顧到了不便或不會使用App的群體，比如老年人或低收入群體。此外，隨申辦App還開辟了長者專版入口，提供放大字體和更為簡單的模塊設置。

“服務型數字政府的人性化管理，體現在服務人群的全覆蓋，目標是讓市民獲益，過程要讓市民參與，處理好技術和人的關系。”鄭磊總結道。

“現在都用在線服務比較多，我最常在‘上海發布公眾號里的市政大廳入口看景區實時客流，計劃去哪里玩。”邱珈說，她已經不怎么去實體的辦事處了。把無障礙坡道改造這件事發上微博后，邱珈像往常一樣樂于科普12345熱線的好用，呼吁大家以后看到公共區域有什么不合理的問題就順手反映一下，“但12345也不要隨便亂打，越是便利好用的工具越是需要妥善使用，才能更長久有效。”她補充道。

作為一名積極的動物保護者，另一個讓她印象深刻的好消息是，一個名為上海高架動物救援中轉的公益組織在2019年成功申請將高架上流浪貓狗的救助讓12122和110熱線承接，現在，這項服務也并進12345了。