溫州市域鐵路發展現狀及展望

謝 軍，楊介榜

熱點研討

溫州市域鐵路發展現狀及展望

謝 軍1，楊介榜2

（1. 溫州市城市規劃設計研究院，浙江溫州 352000；2. 溫州市國土空間規劃研究中心，浙江溫州 352000）

溫州市域鐵路S1線開通運營后反映出客流水平不高、交通銜接不暢等問題，導致人們對S1線建設的質疑，進而對發展市域鐵路產生困惑。結合國家對市域鐵路的發展政策以及溫州對軌道交通的期望與訴求，探討市域鐵路作為組團之間通勤化、快速度、大運量的軌道交通系統，對城市空間拓展、城市用地開發的支撐作用，為今后市域鐵路建設提供思路，并針對溫州市域鐵路的未來發展，提出加快沿線用地開發、優化交通銜接方案、合理安排建設時序、合理制定技術標準以及優化軌道交通網絡等措施。

市域鐵路；城市空間結構；TOD；建設時序；交通接駁

溫州作為市域鐵路建設先行先試城市，于2009年啟動編制并完成了《溫州市城市快速軌道交通線網規劃》，其后根據城市的特點和發展要求，又以線網規劃中的“都市快線”為基礎，編制完成了《浙江省溫州市市域鐵路網規劃》和《溫州市域鐵路建設規劃(2011-2017 年)》，并根據國家發展改革委批復啟動了市域鐵路S1線一期、S2線一期和S3線一期工程的研究、建設工作。

目前，溫州僅市域鐵路S1線建成并開通試運營，如圖1所示。市域鐵路S1線一期為東西走向，線路全長53.5 km，設站18座。S1線承擔都市區范圍內東西向組團間快速交通聯系，服務溫州南站、溫州西站、溫州站、龍灣機場等重要交通樞紐，是構建未來溫州都市區沿甌江城市拓展帶的重要支撐。

圖1 市域鐵路S1線一期工程平面方案示意

Figure 1 Plan of the first phase of suburban railway line S1

2019年1月23日，市域鐵路S1線一期西段(桐嶺站至奧體中心站)開通試運營，標志著溫州正式步入軌道交通新時代；9月28日，S1線一期東段(奧體中心站至雙甌大道站)開通，標志著S1線一期全線正式開通運營。

自全線開通以來，工作日日均客流2.87萬人次、非工作日日均客流3.17萬人次，客流負荷強度僅為0.05萬人次/d·km。目前，市域鐵路S1線一期客流量仍在穩步提升中，整體客流水平還有提升空間。但是，市域鐵路S1線一期整體客流水平偏低、社會經濟效率不高的問題仍然突出，由此產生對市域鐵路S1線建設決策進行反思，對S2線、S3線是否應當繼續建設的質疑聲從未間斷。

1 市域鐵路的訴求與期望

1.1 滿足市民對緩解交通擁堵的訴求

近年來，溫州中心城區的擁堵范圍呈現擴大趨勢。2019年早高峰路網平均車速為28.44 km/h，較2018年下降8.4%；擁堵里程為45.99 km，較2018年增加82.1%；晚高峰路網平均車速為27.93 km/h，較2018年下降7.3%；擁堵里程為46.99 km，較2018年增加67.9%。

作為先行先試的市域鐵路系統，一方面是在現狀組團間聯系通道資源有限、流量飽和的情況下增加新的交通聯系方式，有效緩解城市道路資源供求矛盾，適應城市未來交通需求的不斷增長。例如溫州市區與龍灣方向的主要通道僅有甌海大道和機場大道2條，而組團間的交通交換量逐年增長，年均上升比例超過17.6%，早晚高峰交通擁堵問題也日益嚴重。市域鐵路S1線的建設，在溫州市區與龍灣間提供了一種新的出行選擇，有助于緩解交通擁堵。另一方面，切實落實優先發展公共交通政策，在現狀“扁平化”地面公交網絡的基礎上，以市域鐵路系統為框架逐步推進骨干公交系統的打造，提高公共交通方式的競爭優勢，從而抑制機動車出行使用比例，達到改善城市環境的目的。

1.2 支撐政府對都市區發展的期望

溫州都市區構建“一主兩副三極多點”的市域空間格局。“一主”即都市區主中心包括溫州中心城區和瑞安市區(含安陽、塘下、飛云、仙降、陶山)，形成位于甌江和飛云江“兩江”之間一體化發展區域，是全市國際化和區域服務功能、創新型產業和市級公共服務集聚的核心，服務全市、輻射“溫臺”城市群乃至整個長三角南翼的門戶，全市對外綜合交通樞紐。“兩副”是指以樂清和平蒼兩個組團型城鎮群為市域南北兩個副中心，承擔全市重要產業和區域服務功能、并支撐溫州城鎮化和經濟社會轉型發展的都市功能提升區。“三極”是指三個帶動山區城鎮化和旅游、文化產業發展的增長極，分別是永嘉、文成和泰順的縣城。“多點”是指多個支撐全市城鎮化發展的其他小城市(鎮)，為其周邊村鎮提供均等化的公共服務和就業[1]。在都市區東部形成4 842 km2的城鎮密集帶，規劃人口約占市域的85%。都市區的發展框架需要市域鐵路作為支撐，無論“一主”內的鹿城、龍灣和瑞安三大片區，還是“兩副”與“一主”的聯系，即樂清副中心和龍港、平陽及蒼南與溫州中心城市的溝通。所以市域鐵路S1、S2、S3 3條線構建“風車”型的結構符合溫州都市區發展的要求，如圖2所示。

1.3 符合國家支持市域鐵路發展的理念

2017年6月，國家發展改革委、住房和城鄉建設部、交通運輸部、國家鐵路局聯合中國鐵路總公司下發了《關于促進市域(郊)鐵路發展的指導意見》(發改基礎[2017]1173號)，明確市域鐵路發展的總體要求，提出市域鐵路的建設方式、發展路徑、機制制度、保障措施等，為有序推進市域鐵路發展提供遵循和指引[2]。中國近年來城市軌道交通取得了快速發展，2018年運行里程達5 766.7 km[3]，但市域發展滯后幾乎空白(截至 2017 年年底，中國開通市域鐵路的城市共4個，計有5 條線，線路總長為 364.0 km[4])。城市軌道交通建設相對成熟后向大城市外圍或者都市區延伸是必然趨勢，國際上巴黎地鐵214.0 km，區域快鐵RER 616.4 km；東京地鐵304.0 km，JR鐵路系統1491.0 km[5-7]。近兩年來國內軌道交通發展成熟的城市正在通過新一輪規劃解決中心城區與近郊組團之間的聯系，如深圳11號線、南京市域11號線、廣州18號線等。

圖2 都市區空間結構與市域鐵路的關系

Figure 2 Relationship between urban spatial structures and suburban railways

2 市域鐵路的困境與抉擇

2.1 市域鐵路S1線面臨的困境

2.1.1 客流水平偏低，運能未能充分發揮

溫州市域鐵路S1線一期西段于2019年1月23日開通試運營，4月起客流量穩定在50萬人次/月以上。2019年9月28日全線開通后，全日客流、高峰小時最大客流斷面和高峰小時最大斷面滿載率等指標均較西段試運營期間有較大提高，其中工作日日均客流量約為2.87萬人次/d、非工作日日均客流量約為3.17萬人次/d，工作日高峰小時最高斷面為835人次/h、非工作日為1 564人次/h，最高滿載率僅為31.2%。市域鐵路S1線最大日客流為15.07萬人次，出現在國慶節期間(2019年10月2日)，但主要是由于國慶期間免費乘車活動帶來的體驗客流。S1線工作日全日斷面客流如圖3所示。根據S1線工程可行性方案，初期高峰小時輸送能力為1.21萬人次/h，而現狀高峰小時最大斷面客流不超過2000人次/h，運能遠未充分發揮。

圖3 S1線工作日全日斷面客流示意圖(2019.11)

Figure 3 Passenger flow in section of line S1 on weekdays (2019.11)

2.1.2 交通接駁不便，尤其是與地面公交系統換乘不便捷

S1線位于溫州中心城區的南部，在城市人口密集區域的邊緣通過，市民出行乘車不便，一般需要通過其他交通方式進行換乘。現狀S1線與地面公交的換乘比例不高，主要的換乘接駁方式仍然為私家車、出租車、網約車等，軌道與公共交通一體化尚未開始形成。此外，由于老金溫鐵路尚未拆除、通站道路建設遲緩等因素，城市整體還未發展到S1沿線區域，所以S1線站點周邊配套設施不夠完善，公交場站、P+R停車場等交通接駁設施的建設受到制約，在一定程度上導致銜接換乘不便。

2.1.3 站點TOD開發滯后，人口崗位聚集程度未達預期

S1線在建設之初，就引入國際先進TOD理念，秉承“建軌道就是建城市”，走出了一條“軌道交通+新型城鎮化”的道路[8]。但由于工程協調和開發主體等種種原因大部分沒有實施，僅有浙南科技城站圍繞“軌道交通+新型城鎮化”的戰略目標，以“軌道+物業”的TOD發展模式開發“TOD國際新城”。德政站綜合開發效果圖與現狀對比如圖4所示。

圖4 德政站綜合開發效果圖與現狀對比

Figure 4 Comprehensive development effect of Dezheng station compared with reality

據統計，現狀S1線沿線兩側各1.5 km廊道范圍內的居住用地約占41%，而規劃預期為54%，兩者相差13%，這也進一步說明S1線沿線用地開發滯后，尤其是惠民路站、新橋站、德政站等區位條件優越、定位相對較高的站點開發強度明顯不足。這一差異性也進一步反映到人口、崗位規模上，現狀覆蓋人口規模約為86萬，而規劃為128萬，現狀僅為規劃的2/3，兩者相差近40萬人口。

2.1.4 出行方式競爭力不足，系統優勢未能體現

目前市域鐵路S1線平均發車間隔為10 min，旅行速度約為55 km/h。S1線連接溫州南站和機場，應該成為這兩個交通樞紐出行的主要選擇，目前從出行數據來看也是最多的，溫州南站約1.02萬人次/d，機場為0.33萬人次/d。綜合比較市域鐵路S1線相對于小汽車而言，在出行時間成本方面并無優勢，反而顯得系統競爭力不足。以市區至溫州南站或者龍灣國際機場為例，市區任一點至兩大樞紐，小汽車的出行時間為30 min左右(高峰時段將會有所增加)，而選擇市域鐵路S1線并綜合考慮接駁時間、等候時間等需要50 min左右。出行費用上S1線有一定的優勢；但如果考慮交通接駁不便需要出租車接駁，同時相比多人出行，S1線也沒有競爭優勢。

2.1.5 建設成本過高，財政壓力大

市域鐵路S1線的實際建設成本約為3.5億元/km，遠超建設規劃預期的2.95億元/km。《溫州市域鐵路建設規劃(2012-2018)》批復的S1線一期工程總投資153.2億元，實際投資186.07億元；高昂的建設成本，帶來的是巨大的財政壓力。一方面是在建線路仍需大量資金投入，目前S2線一期工程累積完成投資113.87億元，占總投資261.53億元的43.54%；S3線一期工程累積完成投資7.6億元，占總投資122.4億元的6.21%；后續投資仍需資金共計270億元。另一方面是已建線路的運營補助需要持續投入，以目前建成通車的S1線為例，2019年S1線運營收入約0.28億元，運營成本支出約3.93億元，政府運營補助約為3.6億元。

2.2 后續S線建設面臨的抉擇

市域鐵路S1線的整體客流強度不高，產生的經濟效益有限和運營補貼財政壓力較大；原本想通過S1線帶動城市拉開框架，但S1線站點和沿線開發嚴重滯后。在建的S2線及S3線區位條件相較于S1線更差(包括沿線的用地開發、人口崗位規模以及交通聯系強度等)，由此帶來的后續建設投入、運營投入等財政壓力更大。而2019年1月，《中共溫州市委關于深入貫徹落實省委“四大”建設決策部署，加快打造全國性綜合交通的決定》(溫委發〔2019〕7號)，明確2020年開工建設軌道交通M1線，2025年建成投用；加快啟動建設M2線、謀劃啟動M3線。2019年7月，《中共溫州市委關于全面提升中心城區首位度，加快建設區域中心城市的決定》再次提出加速構建城市軌道交通“S+M”網絡。國家發展改革委批復的溫州市域鐵路建設規劃(2012-2018)如圖5所示。

圖5 國家發改委批復的溫州市域鐵路建設規劃(2012-2018)

Figure 5 Railway construction plan of Wenzhou approved by National Development and Reform Commission (2012–2018)

一方面現狀已建成并運營的線路存在諸多問題，另一方面地鐵M線的前期工作正在如火如荼地開展。面對現實與規劃的差距，溫州市域鐵路S線面臨事關前途命運的抉擇。第一，S1線一期已經建成，但客流不足，面臨著是否需要調整運行發車頻次和服務標準的抉擇，如果調整，將給出行帶來更大不便，客流將更少；如果不調整，運行成本將是城市運行的巨大負擔。第二，S2線已經建設投資43%，S3僅僅投資6%；面臨的問題是：首先這兩條線是否繼續建設，其次是否需要按照S1的標準進行建設，是否還有調整的余地。第三，作為國家戰略新興產業示范工程的S1線如果不成功，是否就沒有推廣的必要。

3 市域鐵路的前途與對策

在這樣的困境和抉擇面前，并不是市域鐵路沒有希望了，而是溫州對市域鐵路定位發生偏差，建設市域鐵路的時序顛倒了。回歸到市域鐵路S線本質上，回歸到國家對市域鐵路發展的整體戰略部署上，市域鐵路前景是美好的，有廣泛的應用空間，具有一定的可推廣和可復制性。

3.1 市域鐵路的發展前景

3.1.1 功能定位

發改基礎[2017]1173號文中明確，市域(郊)鐵路是城市中心城區連接周邊城鎮組團及其城鎮組團之間的通勤化、快速度、大運量的軌道交通系統。溫州市域鐵路系統承擔城鎮密集地區中長距離快速客運聯系，將都市區的主要組團聯系起來，線網覆蓋中心城市和都市區“一主兩輔”的城鎮面積地區。溫州市域鐵路采用國鐵制式車輛、地鐵控制系統，最高速度S1線為120 km/h，旅行速度約為55 km/h，站間距平均3.13 km，最小間距1.85 km。從服務區域和建設標準上看，溫州市域鐵路符合國家對市域(郊)鐵路的要求；但為了實現“通勤化、快速度、大運量”的要求，采取現有建設標準無法發揮系統的優勢。車站間距最小達到1.85 km，無法發揮市域動車組車輛120 km/h的優勢，同時小間距和多車站大大增加建設成本；對于市域鐵路來說，客流要求比城市軌道交通低，實際客流也相對少，發車間隔也相對較長，采用地鐵控制系統沒有必要。所以采取合理建設標準、滿足市域交通出行需求，是解決市域(郊)鐵路發展滯后，有效供給能力不足的關鍵。

3.1.2 支撐都市區空間結構

溫州是典型的組團式、帶狀結構城市，未來都市區規劃構建“一主兩副三極多點”、強化各級中心城市集聚整合的網絡型空間結構。從綜合交通體系發展戰略上來看，一體化大都市的形成需要有完善的交通體系來支撐，大運量、快速、準時的市域鐵路適合中長距離的交通需求，是形成溫州未來都市區結構不可或缺的交通方式。

1) 對于都市區范圍內的長距離出行，主要依靠高速公路、市域鐵路以及國省道。

2) 對于中心城區范圍內跨功能片區的中長距離出行，主要依靠市域鐵路、城市軌道、常規公交快線和城市快速路；

3) 對于功能片區內部的中長距離出行，主要依靠城市軌道、中運量公交、常規公交干線和主次干道；

4) 對于功能片區內部的短距離出行，主要依靠步行、自行車和常規公交支線。

從上面的分析可以看出，市域鐵路主要承擔和支撐都市區范圍內的中長距離出行和中心城市片區組團之間的交通出行。這種需求在都市區、特大城市和大城市有很大的發展空間。

3.1.3 促進TOD開發建設

溫州市域鐵路以“市域鐵路+新型城鎮化+智慧化”為發展理念，以TOD開發模式為導向，按照“同步規劃、同步設計、同步建設”的原則，突出重要站點開發，實施成片集中開發，推進市區一體化相向融合發展[9-10]。這個思路符合《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》(國辦發[2014]37號)的要求，應該依托市域鐵路通道推進城市新區和外圍城鎮組團建設，引導人口布局，不斷優化都市區和城市空間；堅持依托市域鐵路的新型城鎮化道路將是今后城鎮化的主要途徑。

3.2 溫州市域鐵路的發展對策

3.2.1 引導用地開發建設，加快S1線站點和沿線用地開發

按照“提前謀劃，整體開發”的思路，強化經營土地理念，提升土地利用效益，統籌規劃、創新模式，加快S1線站點和沿線用地開發。

1) 統籌規劃。通過S1線沿線站點整體發展定位研究，擴大具體站點周邊區域地塊規劃研究范圍，統籌完善S1線沿線整體TOD規劃。同時，按照區域平衡、適當集中的原則，將地區開發強度向軌道交通場站及其周邊地塊適度集中，以軌道交通場站為中心進行不同強度的開發建設，促進城市空間結構優化，充分發揮軌道交通對經濟發展的推動作用。

2) 市區共建。由于S1線沿線站點周邊綜合開發用地部分屬于沿線區政府管轄，因此應充分發揮市鐵投集團和屬地區政府的合力，各自分工，共同推進站點綜合開發建設。同時積極探索軌道交通站點及周邊土地綜合開發利用的有效推進機制。

3) 功能復合。S1線TOD開發重點研究提高既有軌道交通土地資源的利用效率，在確保軌道交通功能需求和運營安全的前提下，對軌道交通場站及周邊土地實施立體開發。探索“綜合用地”規劃和土地復合利用方式，體現“功能混合、立體復合、生態宜居”的規劃理念，與地區發展整體聯動，進一步提高土地節約集約利用水平。

4) 收益反哺。軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用收益優先用于軌道交通項目建設和彌補運營虧損，支持軌道交通可持續發展。

3.2.2 優化交通銜接方案，促進交通一體化

建立好交通一體化銜接，有利于發揮軌道交通大運量、速度快、舒適、安全的優勢，從而構建以軌道交通為主體、公交為基本、出租車等各種交通方式為輔助，層次分明、功能齊全的公共交通客運體系，全面提升公共交通的整體吸引力，從而確立公共交通的主體地位。

1) 加強基礎設施建設。一是推進通站道路建設。加快規劃配套城市道路的建設，完善站點周邊城市道路網絡，是促進軌道交通與其他交通方式合理換乘銜接的前提條件；二是落實軌道換乘樞紐建設。換乘樞紐是實現軌道交通與地面公交協調轉換的重要節點。

2) 優化地面公交網絡。協調城市軌道交通的地面公交網絡，其宗旨是使地面公交與軌道交通之間能夠互相補充、相互配合，注重運力配備的相對平衡，發揮公共交通系統的網絡效益。一是要構建“快-干-支-微”多層次地面公交線網，承擔軌道公交的換乘接駁功能以及軌道交通未覆蓋地區的公交服務功能；二是考慮對既有公交線網的合理優化，通過調整既有公交線路、新增接駁公交線路，擴大軌道交通客流吸引范圍，使二者有機結合起來，相互配合、協同發展，以此提高城市公共交通系統整體的運輸效率。

3) 完善換乘保障措施。①建立統一的支付平臺，實現地面公交和軌道交通的票制和票價協調、支付方式統一，以減少乘客在公共交通出行過程中的時間成本、經濟成本，提升換乘效率。②完善財政補貼機制，制定換乘優惠措施。政府通過購買公交服務的方式，既保障了公共交通企業的利益，又能為市民提供優質的公共交通服務，進而提升公共交通系統吸引力。③完善交通引導信息，換乘引導信息的設置可以極大地幫助乘客換乘其他交通方式。

3.2.3 合理安排建設時序，盡快建設城市地鐵M線

溫州城市軌道交通線網規劃為“市域鐵路S+大運量系統M”雙層次網絡，其中市域鐵路S線承擔都市區范圍內的中長距離快速客運聯系，地鐵M線是中心城區空間形態和功能組織的重要支撐。

針對溫州目前市域鐵路建設現狀，要充分考慮實際交通需求；要回歸理性決策。建議加快啟動地鐵M線(M1、M2、M3)的建設，在中心城區形成3條M線(M1、M2、M3)和S1線組成的骨干網絡。擴大軌道交通的覆蓋范圍，提高軌道交通的可達性，既可以通過M線實現對S線的客流喂給，也可以通過S線增加M線的客流吸引力，發揮“S+M”的多層次軌道交通的網絡效應，可以重新啟動S2和S3線的建設。

3.2.4 合理制定建設標準，重視系統建設經濟性

根據相關設計方案，市域鐵路S1線平均站間距2.73 km、S2線平均站間距3.27 km、S3線平均站間距3.25 km。平均站間距基本符合發改基礎[2017]1173號文要求的“平均站間距原則上不小于3 km”；但實際上站點設置方案仍然存在優化的空間，如S1線預留的下斜站和文昌路站，客流需求不強，可以考慮取消。通過加大站間距減少車站數量，可以提高運行速度，發揮市域鐵路快速化的特點，同時也可以節省建設投資。溫州市域鐵路建設成本比高鐵還高，主要是建設標準高，車站多；如果能夠控制在2億/km以內，市域鐵路的經濟性將大大提高。溫州市域鐵路作為國家戰略新興產業示范工程要具有可復制、可推廣能力，經濟性是重要的考量因素，有著良好的投入產出比，市域鐵路發展前景廣闊。

3.2.5 優化市域鐵路網絡，支撐都市區空間結構

2019年12月12日，溫州與麗水兩地政府聯合印發《溫州都市區建設行動方案》。溫州都市區范圍包括溫州市域、麗水市青田縣；核心區范圍包括溫州市區、樂清市、瑞安市、永嘉縣、平陽縣、蒼南縣、龍港市，逐步實現核心區范圍市域全覆蓋。在市域鐵路經濟性大大提升的基礎上，建議優化市域鐵路網絡規劃布局方案，通過設置延伸線、聯絡線，加強對文成和泰順、青田和麗水、溫嶺和玉環、福鼎等都市區范圍內的服務。

4 結語

溫州市域S線做了很好的探索，不能因為溫州市域鐵路S線遇到一些困難，就全盤否定市域鐵路的發展。市域鐵路前景是光明的，發展空間是巨大的。市域鐵路的建設時序，要在城市軌道交通發展相對成熟以后，由城內向城外建設，要優先在都市區、特大城市等建設；在建設標準上要嚴格控制提升建設經濟性，推廣復制市域鐵路的示范性。市域鐵路要得到大范圍的推廣還有許多方面需要探討，如建設對象和區域、建設標準和制式等。

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Development Status and Prospects of Wenzhou Suburban Railway

XIE Jun1, YANG Jiebang2

(1. Wenzhou Urban Planning and Design Institute, Wenzhou, Zhejiang 352000; 2. Wenzhou City Planning Information Center, Wenzhou, Zhejiang 352000)

After the opening and operation of Wenzhou suburban Railway Line S1, problems such as low passenger flow level and poor traffic connection have arisen, leading to public doubts regarding the construction of Line S1 and, further, to confusion on the development of suburban railways. In combination with the national development policy of the suburban railway and Wenzhou’s expectation and appeal for rail transit, the role of suburban railways as a commuter, high-speed, and large-volume rail transit system among groups is discussed herein, as well as its supporting role in urban space expansion and urban land development, providing ideas for future construction of suburban railways. In view of the future development of railways in Wenzhou, certain countermeasures have been proposed, such as acceleration of the development of land along the railway, optimization of the traffic connection scheme, rational arrangement of the time sequence of the construction, rational formulation of technical standards, and optimization of the rail transit network.

suburban railway; urban spatial structure; TOD; construction sequence; transportation connection

U239.5

A

1672-6073(2021)02-0009-06

10.3969/j.issn.1672-6073.2021.02.002

2020-05-14

2020-06-03

謝軍，男，高級工程師，主要從事交通規劃研究、交通需求分析、交通組織設計等工作，524530537@qq.com

謝軍，楊介榜. 溫州市域鐵路發展現狀及展望[J]. 都市快軌交通，2021，34(2)：9-14.

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（編輯：王艷菊）