我國地方政府的數字化轉型：理論發展與實踐邏輯

摘 要：地方政府數字化轉型是滿足公眾和企業需求、實現政府價值的重要方式，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。基于國內有關地方政府數字化轉型的理論發展，總結國內理論研究的發展脈絡，從外部環境壓力和內部管理變革兩個維度分析需求導向下地方政府的數字化轉型，以此提供現實發展的實踐依據，為地方政府數字化建設提供借鑒和參考。

關鍵詞：地方政府;數字化轉型;需求導向

中圖分類號：F2???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.16.004

0 引言

黨的十八大以來，習近平總書記多次提出要建設“數字中國”“網絡強國”，《“十三五”國家信息化規劃》細化了“數字中國”的建設目標;黨的十九屆四中全會明確要求“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則”;2020年全國兩會政府工作報告提出要繼續出臺支持政策，在社會發展各領域全面推進“互聯網+”，打造數字經濟新優勢;隨著新冠肺炎疫情蔓延，我國地方政府率先聯合阿里、騰訊等大型互聯網企業推出“健康碼”，通過大數據實時掌握個人健康信息和人員流動情況，有效推動了疫情防控工作。無論政策支持還是現實發展，都體現出地方政府數字化轉型的必要性和優越性。

目前，各省市根據中央部署正積極開展數字化轉型。浙江省率先發布數字化轉型標準化建設方案，其中明確要建立健全權責明確、統一協調的數字化轉型標準化工作機制，構建完善結構清晰、系統高效的數字化轉型標準體系，制定實施一批具有先進水平的亟須標準，組織開展一批關鍵領域的標準化項目，打造形成一批可復制推廣的標準化成果，高標準引領數字化轉型取得明顯成效。隨后，廣東省、貴州省、湖北省等相繼發布關于數字化轉型的總體規劃和方案，旨在加快政府數字化轉型進程。

推進政府數字化轉型是“數字中國”的重要組成部分，也是黨和國家制定的重大發展戰略。我國地方政府數字化轉型不僅是政府適應信息時代治理和服務需求的自我改革和創新，更是建設人民滿意的服務型政府、推動政府治理現代化的重要部分和關鍵路徑。基于此，本研究首先對我國地方政府數字化轉型研究的文獻進展進行梳理，在此基礎上圍繞以下問題展開研究：（1）我國地方政府數字化轉型基于哪些需求？（2）這些需求如何進一步推動地方政府數字化轉型？

1 理論發展

1.1 地方政府數字化轉型理論構建

就地方政府數字化轉型的意義作用來說，在應對突發事件時，地方政府進行數字化轉型是有效應對危機、孕育新的經濟增長極的重要途徑（王灝晨等，2020）。陳振明（2020）分析了地方政府進行數字化和智能化轉型的必要性和利弊，強調大數據、智能化對政府治理體制、結構、流程、職能和方式的改變作用。

從地方政府數字化轉型路徑上看，石杰琳（2014）等人從經濟發展視角研究了中國政府經濟職能數字化轉型的必要性和具體轉型路徑。郭喜、李政蓉（2018）從地方政府數字化轉型本身進行了探討，研究了從網絡政府到數據政府、智慧政府的轉型動因，闡述了政府進行適應性轉變的走向和政府轉型的可行性路徑。鐘偉軍（2019）將“公民即用戶”歸納為地方政府數字化轉型的理念，分析地方政府數字化轉型的具體路徑，在戰略、制度、治理、技術四個層面探討了用戶核心的價值取向。劉祺（2020）從整體性治理的視角發掘數字政府建設問題的成因，并總結出跨層級統籌建設管理體制與整體聯動機制、探索跨區域標準化集約化建設推廣的共享模式、推進政務平臺從獨立運行向條塊部門協同轉變、創新政府與市場社會等技術供給側的合作方式。戴祥玉等（2020）基于信息賦能的視角探索地方政府數字化轉型的創新路徑和治理情況，從環境類信息、主題類信息、功能類信息三方面建立了信息賦能的地方政府數字化轉型三維創新路徑，并總結了地方政府數字化轉型中的行為選擇和現實實踐，為促進各地數字化治理創新逐漸系統化、高效化、規范化提供了理論指導。

從政府數字化轉型的體系架構和阻礙因素上看，劉密霞、朱銳勛（2019）對國外政府數字化轉型的定義、理論和現有模型進行綜述，在此基礎上根據電子政務成熟度模型和基于價值的數字政府模型構建了基于數據驅動的數字政府架構體系，主要包括數字政府的基礎、價值、核心、關鍵和實現五個模塊，為地方政府數字化轉型提供了參考;王偉玲（2019）從技術基礎、組織架構、運行模式、工作重心四個方面論述了數字政府建設的工作目標，分析了當下地方政府數字化轉型面臨體制機制不暢、法律固化藩籬、聯通應用不足、政企權責不清、數字素養不足五個方面的阻礙，并歸納了需要處理的幾類關系和具體實施路徑;丁夢蘭（2020）探討了政府數字化轉型背景下公務員數字素養指標體系構建和現狀研究，從完善公務員數字素養建設的統籌規劃，提高公務員數字素養認識，完善公務員教育培訓體系，健全公務員數字素養招錄、評價、考核機制四個方面提出具體建議。

1.2 基于現實實踐的政府數字化轉型理論探討

除理論構建外，國內學者多基于現實實踐，結合具體的研究對象開展理論探討。針對國外政府數字化轉型，龍正義（2014）對澳大利亞數字化轉型策略進行總結，重點說明了數字化轉型對政府部門的信息傳遞和存儲方式的改變，最終從國家層面進行頂層設計，進行具體的數字化轉型措施。趙銳（2018）分析了德國數字化具體行動和重要戰略，強調聯邦政府在促進數字化轉型中的作用。張曉、鮑靜（2018）研究英國“數字政府即平臺”的戰略，并對該戰略在推動跨政府部門業務轉型，培養數字人才、技能和文化氛圍，優化數字工具、流程和治理體系等方面進行了歸納和分析，對中國在進行政府數字化轉型的體制機制假設、人員數字素養、發展理念形成等方面都提供了重要的參考價值;林夢瑤等（2019）繼續對英國數字政府系統建設進行了分析，進一步從“戰略-工具-結構”的層面詳細分析了數字化轉型的演變脈絡、數字門戶服務原則與評估、治理架構以及對中國政府數字化轉型的思考。

針對國內的政府數字化轉型，研究對象主要集中于浙江省。浙江省是國內進行政府數字化轉型建設較早的省份之一，其轉型特點和建設思路帶動著其他地區相繼進行政府數字化轉型和數字政府的建設規劃。劉淑春（2018）探索了浙江省數字政府建設的改革過程，分析了“六位一體”的構架、實施路徑與技術支撐，通過浙江省改革試點驗證其構架的合理性，并在總結數字政府運行模式的基礎上對數字化轉型下一步進程進行了預測和判斷。龔藝巍（2020）基于浙江省政府數字化轉型的具體實踐，總結歸納出云技術賦能的地方政府數字化轉型階段模型，總結出浙江省基于云技術的“IaaS-PaaS-DaaS”轉型路徑，隨后對浙江省政府數字化轉型的技術路徑進行了較為具體的實證研究。

除了對省級政府數字化轉型的研究外，李創求（2019）詳細探討了浙江省臺州市市縣兩級政府數字化轉型的工作機制，從組織領導、政策制度、項目管理、資金投入、人員保障、評價考核六個方面分析了臺州市政府進行數字化轉型的進程和效果;鄭金月（2019）、張軍（2019）等從浙江省建立全國示范性數字檔案館的工作切入，強調了檔案館數字化建設在政府數字化轉型進程中的重要地位。

綜上，可以發現政府數字化轉型的研究起步較晚。理論成果較少，以地方政府為研究對象的現實實踐研究文獻相對不足。現有研究主要有以下三個特點：

第一，多集中于意義層面上的理論探討，包括宏觀政策背景和戰略結構，轉型本身的理論建構和模型設計方面的研究較少，對政府數字化轉型的可行性和必要性分析較多。

第二，主要對其他國家或我國地方政府的數字化轉型進行描述性分析和發展現狀的闡釋。通過宏觀戰略架構、建設理念、發展目標及趨勢特點的分析，揭示政府數字化轉型的現狀和進程，以先進國家和地區的成功案例指導我國其他地區政府的數字化轉型。

第三，主要對地方政府數字化轉型進行總體概括和困境解析，特別是對數字化轉型的核心理念和現實路徑進行研究。現有文獻集中于對地方政府數字化轉型過程中實際出現的問題進行分析，研究地方政府數字化轉型中體現出的理念和核心要義，較少涉及有關地方政府數字化轉型的路徑、邏輯、價值等方面。由于我國政府數字化轉型需要立足于我國國情，滿足我國新時代治理體系和治理能力現代化的需要，尤其是我國政府的建設與轉型具有鮮明的中國特色，需要根據日益變化的現實需求進行變革和創新，政府內部的變革和創新阻力重重，因此在未來的研究中應當更側重于找出符合我國數字政府建設和數字化轉型的合適路徑，以更精準、高效、切合的方式提高政府數字化水平。

2 需求導向下的地方政府數字化轉型

2.1 外部環境壓力

公民對辦理政務的需求隨社會發展變得更為復雜，受時空等因素限制無法按時赴現場辦理、一次性現場提交的材料不足、信息或材料遺忘、事項材料清單不了解、重復提交電子證照信息等情況較多，對政務辦理便利性、辦理流程簡潔化、事項網上辦的期待更大。為滿足公民辦理政務的需求，地方政府紛紛進行一體化政務服務平臺建設，包括實體政務服務大廳、省級門戶政務服務網站及移動端政務服務APP，堅持讓“數據多跑路、群眾少跑腿”，簡政放權的同時堅持便民利企，采取“一網通辦”“一事聯辦”簡化辦事流程、方便公民辦理。除此之外，地方政府積極建立線上、線下的服務評價體系，堅持反映公眾意見、落實公眾需求、提升公眾體驗，通過線上線下的評價反饋優化服務供給、定制個性化政府服務。可見在不同層面公眾需求都推動了地方政府數字化轉型。

另外，當今社會發展經常伴隨著無法準確預測的新風險，信息安全、公共衛生安全等非傳統安全領域面臨巨大的挑戰，為此政府需要形成突發事件“事前-事中-事后”全方位的監測，保障人民群眾生命健康和社會安全。政府的數字化建設能夠充分運用大數據、人工智能、互聯網等技術提前預測風險、采取準確及時的突發事件應對措施以及妥善解決事件過后帶來的負面效應，深刻把握群眾最關心的事件焦點和輿情重點，做到數據治理和應急管理。數字化轉型也能提升地方政府自身的突發事件應對能力，必須推進數字化轉型才能有效應對突發事件。以新冠肺炎疫情為例，各級政府唯有創新辦公形式，如利用大數據及互聯網實時監控疫情信息、利用各地推出的“健康碼”進行新冠肺炎患者流調情況調查、利用在線視頻軟件進行遠程會議溝通、利用政府門戶網站進行“網上辦”政務服務等，才能在“不見面”“不聚集”的疫情防控總要求下完成相關工作。此次新冠肺炎疫情充分顯示出地方政府數字化轉型的深刻必要性及可行性，也推動著地方政府繼續創新服務手段、豐富“互聯網+”服務形式和提升辦公人員的數字素養。

2.2 內部管理變革

一是業務流程再造。業務創新和改革的需求促進了政府數字化轉型。業務流程再造要求地方政府整合分散在各部門的信息化職能，促進各部門職能優化，將工作重心向強化業務創新轉移，這就需要突破傳統業務條線垂直運作、單部門內循環模式，跨部門業務辦理應打破“數據孤島”，實現數據的共享與集約，打造數字化協同治理平臺，最終以數據整合、應用集成、服務融合為目標，以服務對象為中心，以業務協同為主線，以數據共享交換為核心，構建縱向到底、橫向到邊的“整體型”數字政府業務體系。

二是大數據能力平臺建設。大數據能力平臺包括數據匯聚、系統對接、平臺建設，它可以支撐一體化政務服務平臺、“互聯網+監管”系統、可視化平臺、督查督辦等系統平臺建設，滿足國家平臺對接，國家部委接口服務需求，實現數據可視化、服務平臺化、流程透明化，最終實現治理數字化。大數據能力平臺作為政府數字化轉型的基礎支撐，為政府機構日常辦公、信息收集與發布、公共管理等事務提供了數字化、網絡化的環境，提升了辦公人員的數字素養，提高了決策的準確性和科學性。

3 總結

地方政府數字化轉型是建設數字政府的重要途徑和現實手段。地方政府數字化轉型立足于我國國情，植根于社會實際，因此要找到適合于地方政府數字化轉型路徑，尤其是針對不同發展程度的地區進行不同側重點的數字化轉型。為了達到國家治理體系和治理能力現代化的目標，地方政府需要建立可持續性的長期數字化轉型規劃，尤其是保證數字化轉型過程中的長期性和穩定性。目前，地方政府進行數字化轉型仍然面臨地域發展不均衡、部門層級間權責不明確、督查檢查系統不完善等問題和難點，因此，理清地方政府數字化轉型的實踐邏輯，進而制定數字政府標準化實施方案，提升公務員數字素養，加強數據安全體系建設與保障，將是未來地方政府數字化轉型能力提升的重要途徑。

參考文獻

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作者簡介：韓雪瑩（1996-），女，碩士研究生，華中科技大學公共管理學院，研究方向：數字政府、電子政務。