智慧環境下編制自然資源資產負債表治理機制研究

曹文德 呂憲軍

【摘要】大數據、云計算、人工智能、物聯網、移動互聯網和區塊鏈等新興技術的迅速發展（簡稱智慧環境或“大智移云物區”環境，下文同），有力地推動了生態文明建設，成為加快生態文明治理體系和治理能力現代化的新動能。2013年黨的十三屆三中全會提出探索編制自然資源資產負債表，2015年開始試點，經過五年的理論研究、實踐探索，效果很不理想，其中最主要的原因是沒有建立運行高效的協調治理機制，造成數據治理碎片化、治理體制分割化和治理能力弱化，編制的自然資源資產負債表質量差，致使生態文明制度的“四梁八柱”無法落地生根。

【關鍵詞】自然資源資產負債表;治理機制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536. 2021.02.003

黨的十八屆三中全會的報告中首次提出“探索編制自然資源資產負債表”和“開展自然資源資產離任審計”，這一舉措開啟了我國自然資源管理改革的大門。2015年，中共中央、國務院就如何編制自然資源資產負債表的問題先后下發了一系列重要文件，制定了編制指南，構建了自然資源資產和負債的核算體系，初步建立了核算賬戶，并統一了自然資源的分類標準和統計規范，隨后湖州、承德等地開展負債表的試點編制研究，至此，我國自然資源資產負債表研究進入了實踐探索階段。盡管我國對于自然資源資產負債表的研究在理論和實踐上都已經取得了一定的成果，但在自然資源核算的方法研究上仍然較為薄弱。因此，本文梳理了國內外自然資源核算的發展歷程，總結了我國在試點地區編制自然資源資產負債表中常用的實物量和價值量核算方法，在此基礎上，對今后自然資源核算方法研究的方向提出可行性建議，為我國編制全民所有自然資源資產負債表提供幫助。

1、建立協調治理機制的時代意義

自然資源（指一般意義上的自然資源和生態環境，下文同）核算是一個世界性的難題，我國政府于2006年發布《中國綠色國民經濟核算體系框架》，因實踐效果不好而“流產”。2012年，聯合國頒布了第一個國際核算標準——經濟環境綜合核算體系（SEEA-2012），在我國的應用效果卻與制度建設初衷相背離。為破解自然資源核算的瓶頸，我國首提編制自然資源資產負債表，借助會計學復式記賬理論，遵循“資產-負債=凈資產（所有者權益）”的平衡原理，將負債與資產分別核算、列示，以負債反映對資源合理利用和保護、生態環境恢復治理的責任，以資產反映資源現狀及其增減變化，破解了自然資源核算的難題，不僅是生態文明建設的重大理論創新，而且是我國自然資源資產管理的實踐創新，為領導干部自然資源資產離任審計以及政府部門自然資源管理提供科學依據和決策支持。

2、編制要素確認

2.1關于數據基礎

現有的自然資源調查監測、確權登記、價值（價格）評估、資產清查、統計核算以及委托代理機制都是全民所有自然資源資產負債表編制基礎，也是設計報表體系和內容框架需要重點考慮的內容，此外，還應與現有《自然資源綜合統計調查制度》有機銜接，整理全民所有自然資源資產統計數據，從自然資源資產的權屬、數量、質量、價格、收益、委托代理情況等各方面屬性信息揭示其特性，為報表編制提供基礎數據。

2.2關于核算方法

核算方法分為實物量核算和價值量核算。一是實物量核算。各類土地資源實物量以土地面積計量，以第三次全國國土調查成果為準，在完成第三次全國國土調查之前，采用年度土地利用變更調查數據。礦產資源實物量以儲量計量，與《固體礦產資源儲量分類》（GB/T17766—2020）和《油氣礦產資源儲量分類》（GB/T19492—2020）做好對接。林木資源采用林草部門的“森林資源管理一張圖”數據。干草資源采用林草部門調查統計數據。水資源實物量分別核算地表水和地下水，其中地表水采用水利部門調查評價數據，地下水采用自然資源部門數據。海域和無居民海島資源實物量以海域海島面積計量，采用海域海島動態監管系統、全國海域海島地名普查等數據，二是價值量核算。考慮到社會和生態價值核算方法爭議大，編表的初期先考慮經濟價值核算，經濟價值核算方法將采用基于體現資產所有者權益內涵、相對穩定的、宏觀尺度的價值核算方法，即實物量與其對應的價格相乘。

3、建立編制自然資源資產負債表協調治理實施機制

3.1建立數據協調治理機制

1）制定國家統一的自然資源分類標準和體系.制定國家統一的自然資源分類標準是加強自然資源管理、編制自然資源資產負債表的前提和基礎，所以必須基于資源學、環境學和生態學的科學研究成果，根據自然資源的本質屬性，結合生態文明建設的需要以及自然資源的發展趨勢，科學界定自然資源本質涵義，制定國家統一的自然資源分類標準和體系，借鑒現有分類的優點，做到分類科學合理、明晰準確、體系完整、邏輯有序，類別之間界定清晰，不能出現漏分、重復、交叉現象。2）制定國家統一的自然資源核算口徑、方法體系和規范流程.在國家統一分類標準的基礎上，根據自然資源各自屬性特征、指標及其管理的需要，確定每種自然資源不同屬性或指標全國統一的核算口徑、內容、技術、方法以及分辨率和精確度，盡可能滿足不同部門對自然資源屬性特征或指標的需求。

3.2建立負債核算的標準化體系

目前，對于自然資源負債的核算范圍大體分為資源過耗、環境損害、生態破壞三方面，但是三者所存在交叉部分的內容無法明確區分，因此會造成負債核算結果超出實際結果。還有部分學者認為，自然資源負債不是GDP的減法，而是超過自然資源承載能力的部分損耗才算負債。因此，在今后的研究工作中需要進一步明確自然資源負債的核算范圍，統一各類自然資源負債的分類和統計規則，建立負債核算統一的標準化體系，這樣才能明確自然資源的開發和利用對生態環境和社會發展造成的負面影響。

3.3建立多元主體協調治理機制

在編制自然資源資產負債表過程中出現的“政府失靈”“市場失靈”和“志愿失靈”共存現象，表明僅僅依靠政府、市場、社會、公眾中的任何一個主體都是不科學的，多元主體協調治理才是提高治理效能的必然要求。所以，需改革政府部門單向的治理機制，綜合運用經濟、市場、行政、輿論等手段提高治理效能，從單一政府主體轉變到多元主體平等協同，建成政府主導、企業主體、社會支撐、公眾參與的良性互動、平等協商的協調治理機制。

結語：

建立編制自然資源資產負債表協調治理機制是一個復雜的系統工程，本文針對生態文明制度體系建設和編制自然資源資產負債表中出現的數字治理碎片化、治理體制分割化、治理能力弱化，以數字治理為著力點，以自然資源分類、核算、編報為主線，以自然資源數據智慧共享為中心，從六個方面、兩個維度提出建立運行高效、科學完備的編制自然資源資產負債表協調治理機制，實現編制自然資源資產負債表的智能化、共享化，構建全國統一的自然資源和生態環境“一張網”“一個底圖”，具有創新性、前瞻性、實用性和指導性。

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