水利工程特許經營項目投融資模式創新

汪鈺博，王遠明

(1.黑龍江大學水利電力學院，哈爾濱 150040；2.黑龍江省水利投資集團有限公司，哈爾濱 150040)

水利工程是國民經濟和社會發展的重要基礎設施，根據相關文件精神及國家針對 150 項重大水利工程“按照市場化、法治化”的原則，深化投融資體制機制改革，積極引導社會資本依法合規參與工程建設運營”的要求，結合各地項目實際情況，提出投融資模式變革與創新，來符合水利工程特許經營項目的特點。通過建立權利平等、機會平等、規則平等的投資環境和合理的投資收益機制，創新投融資模式，有助于形成改進項目運營管理的有效途徑,從而全面構建社會資本全程參與、全面責任、全生命周期管理的規范化、示范性的特許經營模式。

1 傳統投融資模式

由于中國政策法規的限制，有2種基本的投融資模式可應用于城市基礎設施的建設，即：傳統模式下的政府投融資模式和面對社會市場的投融資模式。

1.1 政府投融資模式

政府的投融資活動是指各地方政府憑借政府信用度進行經濟調控試圖籌集資金并使用的金融業務[1]。它是政府財政的主要組成部分。

政府投融資活動的主體是指政府授權的具備法人資格的國有經濟實體，可以投資建設管理特定的政府項目，并代表國家從事投資和金融活動。其形式為根據《公司法》設立的國有獨資公司。

政府投融資以政策性融資為主，并由其他融資方式補充。 政府籌集資金的主要來源有2類：①通過政府財政撥款[2]；②政府債務融資。

在建項目的投資、建設、運營全部由政府或其下屬的獨資企業包攬是政府投融資模式的核心，這是單一國有所有制經濟在城市建設發展的具體表現。

政府投融資活動最大的優勢在于擁有良好的信用以及充足的后備資金，能在短時間內籌集大量錢款，并且投融資過程相較于其他模式而言相對簡單，可靠性大。

1.2 市場化投融資模式

市場化投融資模式是當前廣為應用的金融活動，即某企業憑借當下社會信用度和往年收益情況，通過商業貸款和發行債券股票等手段籌集資金，進而實現盈利，滿足公司的良性發展。除國有獨資企業外，其它大部分公司都是市場化投融資的主體[3]。

市場化投融資模式又分為企業信用融資和項目融資。企業信用融資是以企業信用為基礎進行的各種融資活動；項目融資是在成立合資股份制公司的基礎上，按照項目的實際利潤，企業與合作的政府機構開展企業融資活動。主要融資渠道有：①私募發起人、發行股票等股權融資；②依托企業信用發行企業債券；③國內商業銀行的商業性貸款；④項目融資，包括BOT、BOOT、BOO、PPP、PPT等；⑤留存收益(利潤)等內源融資。

在建項目的投資、開發、運營有多種投融資模式、有多方機構參與是市場化投融資模式的核心與精髓，只要參與投資，就會獲取利潤。市場化投融資模式的最大優勢在于它能夠讓更多的投資者有機會參與進政府相關項目的建設，減少了公共基礎設施建設對政府財政的依賴，并實現了多元化的投融資。但缺陷主要有：①籌資速度較慢，籌資額越大，操作流程越困難；②企業融資主要受信用程度影響，具有很強的不確定性，融資政府相關項目一般需要大量并且穩定的現金流，這往往需要有相應的政策支持才能形成一定的融資能力；③可靠性相對較差，因為中間操作環節較多，任何一個環節出現問題，都會導致整個融資計劃失敗。

值得注意的是，由于兩種投融資模式都有各自的缺點和不足，兩者的結合是互補的，并且具有相應的優勢。 結合雙方優點的新型投融資模式—PPP模式已經在全球范圍內出現。

PPP模式以政府和企業之間的合作為基礎，政府通過提供公共基礎設施、公共產品服務等在社會上進行公開招標，選取合適的社會資本方共同組成項目公司從而獲取盈利。PPP模式在國外已廣泛應用于公共基礎設施以及其他公共產品服務領域。 PPP模式的采用不僅在投資開發方面進行創新，而且更重要的是，與中國當前的融資方式相比，它可以帶來更多的利益。例如：引進新的專業技術，提高服務質量，找到新的項目創新機會，降低項目成本等。因此，目前各國政府都廣泛采用結合本國國情的PPP模式進行基礎設施建設。

2 水利工程特許經營項目創新投融資模式

通過查閱相關資料、咨詢相關學者、組織實際工作人員進行討論，從而得到的新型投融資模式為“項目法人招標+特許經營+政府不分紅+混合所有制公司”，即由當地人民政府指定的項目實施機構(以下簡稱“實施機構”)通過公開招標的方式遴選出水利工程項目的社會資本，與當地政府指定的相關建設投資公司，作為出資人代表(以下簡稱“出資人代表”)共同組建項目公司作為水利工程項目的項目法人，實施項目全生命周期的投融資、建設和運營，由社會資本承擔除政府資金以外的缺口資金，給予項目法人特許經營權，特許經營期內，出資人代表放棄分紅，項目法人通過市場化運營水利工程獲得項目整體收益。特許經營期結束后，項目法人將本項目資產無償、完好、無債務、不設定擔保地移交給指定結構。若政府繼續采取特許經營模式經營本項目，原項目法人在同等條件下具有優先權。

2.1 項目運作模式

設定某項目為新建的水利建設類項目，適宜采用特許經營模式實施，由實施機構與公開選取的特許經營者簽訂本項目特許經營協議，由選定的特許經營者投資、融資、建設、運營和維護該項目設施。水利工程特許經項目實施路徑圖，見圖1。

圖1 水利工程特許經項目實施路徑圖

結合項目具體情況，建議本項目實施路徑如下：

1)某市政府授權某下屬企業作為本項目實施機構，由此企業負責牽頭組織開展項目前期工作，并負責組織咨詢機構進行項目實施方案編制等工作。

2)項目的實施機構在政府授權的基礎上，允許招標成功的社會資本方通過特許經營的方式參與進項目建設或運營，按照提前約定好的出資比例與政府方代表組建項目公司，出資代表不分紅，項目公司作為法人，負責本項目的投資、融資、建設、運營和移交等工作[4]。

3)項目公司的建設資金來源包括自有資金及金融機構貸款，其中自有資金根據《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》(國發[2015]51號)的要求[5]，項目資本金不低于項目建設總投資的20%。考慮當前的融資條件和市場環境，建議本項目按建設總投資的70%作為項目資本金，剩余30%部分由項目公司作為融資主體向金融機構申請貸款，項目公司承擔全部償還責任，中標特許經營者方按金融機構要求提供任何形式的融資擔保或連帶承諾。

4)項目合作期內，項目公司根據特許經營協議約定提供公共服務。由項目實施機構對項目公司進行績效考評，并根據考評結果報請市 財政局向項目公司支付可行性缺口補助。

5)項目合作期滿后，特許經營者將本項目資產無償、完好、無債務、不設定擔保地移交給實施機構。若政府繼續采取特許經營模式經營本項目，原特許經營者在同等條件下具有優先權。

6)項目設計優化、建設和運營的全過程期間，由項目公司負責具體實施相關工作，實施機構對項目行使全過程監管及行業管理職能。

3 改革創新后投融資模式的現實意義與示范性

3.1 投融資模式改革創新的意義

對于投融資模式進行改革創新，可充分發揮政府資金的引導作用，吸引社會資本，增強了項目融資能力，并從整體上提高項目管理的效率。在減輕政府財政負擔、提高項目建設運營專業化水平、帶動上下游產業鏈發展等方面上具有現實意義。

1)有利于減輕政府負擔 ：近幾年，我國發展改革委、水利部等部門相繼印發了關于鼓勵社會資本方與政府合作開展水利工程開發建設的有關文件[6]。文件中指出，要大力推進重大水利工程建設項目的穩步發展，鼓勵社會資本方通過公開招標等方式參與進水利工程的建設。拓寬政府融資渠道，減少政府財政負擔，平滑財政支出。

2)從專業化角度提高項目效益：引進專業的項目法人進行項目全階段的管理，并負責項目的的投資、建設和運營管理[7]。按照“術業有專攻”的社會分工理念，實現項目建設和運營的最大效率。同時，應注重合理分配風險。傳統的政府直投方式，投融資、建設和運營管理中出現的風險全部由政府方承擔。但在引入項目法人機制后，可采取合理分配原則，將投資、建設和運營管理合理安排給專業的項目法人承擔，從而減少政府風險承擔。

3)做活產業鏈，放大項目活力：通過項目法人招標形式，以保障群眾利益為目的在社會上公開遴選出綜合實力最強的水利工程類企業。通過對于周邊附加產品設施進行包裝加工和宣傳，形成“水利”產業鏈，盤活周邊水產品和相關旅游養老產業等聯動發展的產業項目，重新打造周邊地區綠色生態價值，帶動當地經濟民生發展，給城鄉居民帶來“綠色福利”。

4)有利于加快當地水利工程的建設：通過采取法人競標引進社會資本的模式，有效地整合了社會資本的運行經驗和政府監督職能，是建設管理水利工程的一條新思路。 特許經營模式的推廣，可以借助特許經營者在資金、技術、人力資源、運營、管理等方面的優勢，為重點水利工程的規劃、建設和運營提供科學的建設和運營指導，從而吸引產業集群，促進當地經濟快速增長，并提高當地人民的生活水平。

5)政府職能進行轉變從而減輕財政支出壓力：通過引入社會資本參與大型水利工程的建設和運營，有利于政權功能的轉變。政府可以擺脫繁重的工作，并且從公共服務的提供者轉變為監管者。

隨著中國基礎建設的腳步逐步加快，各地區固定資產投資規模上升成為必然[8-10]。若水利工程的建設僅僅依靠政府財政收入或者是政府直接舉債，那么政府的財政壓力將會急劇增加。特許經營模式下，通過社會資本方承擔大部分資金籌備、設計建設、管理運營、項目維護修理等責任，大大減輕了政府財政支出方面的壓力。政府方通過作為基礎設施的使用方支付相關費用和對運營管理過程進行補貼，并將特許經營項目納入預算管理和政府財政中期規劃，從而有效的改善了當前投資環境，減輕了當前財政支出預算支出的壓力，平滑了年度間財政支出波動，并防范與化解了政府性債務風險。

6)打破社會資方行業準入限制，激發基礎建設經濟活力和創造力：特許經營模式打破了以往社會資本方參與重大水利工程招標建設的種種不合理限制，鼓勵了國有企業、民營企業、混合所有制企業等各類企業積極參與，并提供了更多機會給中小企業，擴大了民營資本的發展空間，激發了市場的活力與潛力，有利于盤活社會存量資本，為以后形成多元化、可持續的公共服務資金投入渠道，打造新的經濟增長點，增強經濟增長動力，奠定了良好基礎。

此外，采取特許經營模式建設重大水利項目相比于政府獨自投資運營管理，可利用社會資本的市場化經營方式和融資能力提高項目的運作效率，并優化項目的風險分擔結構，從而加快城市建設發展速度。

3.2 項目實施投融資模式改革創新的示范性

通過對投融資模式改革和創新的探索，在當地政府機構的領導下，為保證項目順利實施且為其他同類項目提供指導意見做出巨大努力。采取公益性與經營性項目組合、資源開發權、水價改革、水權交易、水量保證、工程立法等措施吸引社會資本投入，形成了以下幾個方面的創新示范。

1)遴選項目法人中社會資本方的示范：對于重大水利建設項目，將按照相關法律法規，在充分進行市場調研的基礎上，推薦使用“公開招標”的形式遴選社會資本方，為同類項目乃至基礎設施建設的項目改革創新提供相關經驗。

2)混合所有制改革示范：在建項目的特許經營期結束后，社會資本方與政府出資人代表按各自資產所占比例進行折算，作為雙方在項目公司的股份配比，并按照現代化企業制度去運營混合所有制公司。

3)水利產業鏈運營示范：通過招標形式吸引具有水利產業鏈開發能力的企業作為社會資本項目法人，從而為產業化開發探索路徑，并且降低政府財政資金的投入。

4)通過權益置換等方式吸引投資示范：當地政府通過授權給社會資本項目法人相應的權利并承諾在一定期限內不參與分紅來換取社會資本方的投資，從而在根本上緩解政府財政壓力并大幅度減少財政出資。

5)公益性與經營性項目組合實施示范：按照社會使用性質將項目拆分為公益性和經營性兩個項目，兩個項目同時建設運營，從而在根本上提高項目的整體融資水平，吸引社會資本方積極參與，充分發揮社會資本方的管理運營優勢。

6)盤活存量資產示范：從當地人民政府存量資產和投資人存量資產兩個方面，探索盤活存量資產投資建設本工程的可行路徑。

4 結 論

文章在原有投融資模式的基礎上推陳出新，探究出一套項目法人招標+特許經營+政府不分紅+混合所有制公司的新型投融資模式。

研究表明，新型投融資模式不僅解決了政府在城市基礎設施的投資、建設、運營管理中面臨的諸多問題，緩解了政府在短期內對于公共基礎設施項目的投資壓力，而且能夠促進投資主體的多元化，從而發揮政府和社會資本各自的優勢，優化風險分配機制，形成互利合作關系，在根本上提高公共服務的質量和效率。對于存量項目，通過采取市場化運作模式，引進社會投資人，降低漏損率、提高收費率，降低管理成本，實現降本增效，提高了職工的收入水平，同時也為水利產業化開發探索出了新路徑。投融資模式的創新即豐富了我國對于現有理論的研究，同時也為其他地區相關項目的投資建設提供了借鑒。本次研究仍有不足，即此模式還作沒有大范圍內推廣，目前只是試用階段，缺乏實踐經驗，所以仍需探索，繼續完善。