環(huán)保組織提起民事公益訴訟：現(xiàn)實(shí)困境及完善路徑

陳曉春　彭燕輝

摘要：環(huán)保組織提起民事公益訴訟既是公眾參與環(huán)境治理的法律途徑，也是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要內(nèi)容。自我國(guó)法律及相關(guān)司法解釋賦予了環(huán)保組織提起民事公益訴訟的權(quán)利以來(lái)，環(huán)保組織積極運(yùn)用訴訟手段保護(hù)環(huán)境公共利益受到廣泛關(guān)注和支持。然而，實(shí)踐中環(huán)保組織提起民事公益訴訟還面臨著諸多難題，制約了其功能的發(fā)揮。環(huán)保組織提起民事公益訴訟的路徑完善需要從理念、制度、體制以及機(jī)制等多角度進(jìn)行整體考慮。具體而言，主要從保障環(huán)保組織提起民事公益訴訟的立案和取證、理順環(huán)保組織提起民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的關(guān)系、提高環(huán)保組織的訴訟意愿和能力、激發(fā)政府和社會(huì)力量的參與積極性等方面努力，使環(huán)保組織提起民事公益訴訟的功能得以有效發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代環(huán)境治理體系;環(huán)保組織;民事公益訴訟

中圖分類號(hào)：D9? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1004-3160（2021）03-0085-10

黨的十九大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入全面發(fā)展時(shí)期，環(huán)境公益訴訟異軍突起和開(kāi)拓創(chuàng)新，成為環(huán)境司法在這一時(shí)期的亮點(diǎn)和特點(diǎn)。[1]黨的十九屆四中全會(huì)指出，要“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、英烈保護(hù)等領(lǐng)域的公益訴訟”和“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”。2020年3月3日，兩辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“要構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，以企業(yè)為主體，更好動(dòng)員社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系”。社會(huì)組織作為社會(huì)自治主體，近年來(lái)得到了快速的發(fā)展，并與政府形成了良好的合作關(guān)系，有效地彌合了國(guó)家與社會(huì)的裂痕，成為新的制衡力量。[2]環(huán)保組織提起民事公益訴訟能夠有效預(yù)防和救濟(jì)環(huán)境公益損害、彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法不足、克服傳統(tǒng)司法局限以及促進(jìn)環(huán)境公眾參與，是生態(tài)文明建設(shè)時(shí)代背景下構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要組成部分，具有重要的價(jià)值意蘊(yùn)。最高人民法院數(shù)據(jù)顯示，2015年以來(lái)各級(jí)人民法院受理社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟案件298件，審結(jié)119件。[3]然而，實(shí)踐中環(huán)保組織提起民事公益訴訟還面臨著諸多制約和挑戰(zhàn)，呈現(xiàn)參與力度逐漸下降的趨勢(shì)。如何為環(huán)保組織提起民事公益訴訟提供支持和保障，使其能夠積極運(yùn)用法律武器保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益，成為理論和實(shí)踐部門(mén)亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。有鑒于此，本文試圖通過(guò)考察環(huán)保組織提起民事公益訴訟的實(shí)踐現(xiàn)狀，分析其面臨的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而提出有效解決方案。

一、環(huán)保組織提起民事公益訴訟的現(xiàn)狀審視

為展示環(huán)保組織提起民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)圖景，通過(guò)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)、北大法寶、各環(huán)保組織官方網(wǎng)站和各大新聞媒體信息發(fā)布平臺(tái)等渠道，手工收集和整理2009-2019年的321起案件作為研究樣本，根據(jù)法律修改和司法解釋的出臺(tái)等制度變動(dòng)作為階段劃分依據(jù)，對(duì)環(huán)保組織提起民事公益訴訟情況進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

（一）2012年修訂的《民事訴訟法》施行前的情況分析

在2012年修訂的《民事訴訟法》施行前，我國(guó)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中都沒(méi)有明確規(guī)定公益訴訟。2005年底國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，提出“健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”，將公益訴訟上升為國(guó)家意志，開(kāi)啟了構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的頂層設(shè)計(jì)和嘗試。2010年5月底，最高人民法院和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《水資源司法保護(hù)工作座談會(huì)紀(jì)要》，該文件提出要大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟。同年6月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》，明確提出“依法受理環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴(yán)厲打擊一切破壞環(huán)境的行為”，賦予了環(huán)保行政機(jī)關(guān)民事公益訴訟原告身份。在此影響下，一些地方政府開(kāi)始出臺(tái)規(guī)范性文件，試點(diǎn)環(huán)境公益訴訟制度。在有限的政策和制度空間內(nèi)，環(huán)保組織隨之開(kāi)始了提起民事公益訴訟的實(shí)踐探索。從2009年法院受理的第一起案件到2012年修正的《民事訴訟法》正式施行前的近4年里，全國(guó)有5家環(huán)保組織提起12起環(huán)境民事公益訴訟案件，這些案件構(gòu)成了環(huán)保組織提起民事公益訴訟的早期實(shí)踐樣本。這個(gè)階段雖然出現(xiàn)的環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)較少，但每一件都在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生了巨大影響，受到廣泛關(guān)注。但由于缺乏國(guó)家層面的法律依據(jù)，各地的嘗試影響范圍有限，尚不能充分發(fā)揮環(huán)保組織提起民事公益訴訟在環(huán)境治理中的應(yīng)有作用。

（二）2013年《民事訴訟法》施行至《環(huán)境保護(hù)法》施行前的情況分析

經(jīng)過(guò)各地的不斷探索，環(huán)境公益訴訟積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。2012年8月31日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的決定》，增加了公益訴訟條款。此次通過(guò)的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這標(biāo)志著我國(guó)在立法層面正式賦予法律規(guī)定的“機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”具有向法院提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，解決了長(zhǎng)期制約公益訴訟發(fā)展的原告資格問(wèn)題，使得社會(huì)各界多年奔走的環(huán)保組織提起民事公益訴訟資格問(wèn)題進(jìn)入到“有法可依”階段。在2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》施行前，環(huán)保組織共提起了33起環(huán)境民事公益訴訟案件，分布在江蘇、貴州和福建等12個(gè)省份。然而，由于《民事訴訟法》第55條規(guī)定過(guò)于原則，比較籠統(tǒng)和抽象，導(dǎo)致各法院在實(shí)際操作中對(duì)環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟持保守態(tài)度。實(shí)踐中，環(huán)境公益訴訟案件比新法施行前更少，環(huán)境公益訴訟實(shí)踐遭遇“倒春寒”。與上一階段相比，新加入的環(huán)保組織較少，為環(huán)保組織提供起訴支持的主體單一，以檢察機(jī)關(guān)為主要支持起訴主體。被告類型并非局限于民事主體，還增加了機(jī)關(guān)法人和事業(yè)單位法人。從整體案件數(shù)量來(lái)看，環(huán)保組織提起民事公益訴訟的案件數(shù)還很少，仍有很大的提升空間。在區(qū)域分布上看，仍有許多環(huán)境污染和生態(tài)破壞形勢(shì)嚴(yán)峻的省市尚未出現(xiàn)環(huán)境公益訴訟案件，與本地環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)情況不符。2013-2014年的兩年中，環(huán)保組織提起民事公益訴訟的案件數(shù)量和省份分布呈現(xiàn)顯著不均衡特征。

（三）2015年《環(huán)境保護(hù)法》施行后的情況分析

根據(jù)2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定，“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記，專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄”的社會(huì)組織有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。2014年12月底，最高人民法院、民政部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合下發(fā)了通知，規(guī)定了三部門(mén)的職能分工和銜接配合，同時(shí)也為新法有效實(shí)施提供保障。2015年1月1日起，修訂的《環(huán)境保護(hù)法》開(kāi)始施行。全國(guó)各地出現(xiàn)了多起冠以《環(huán)境保護(hù)法》正式施行后的“首例”“第一起”等名稱的環(huán)境民事公益訴訟案件，受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。中國(guó)綠發(fā)會(huì)、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、福建綠家園、貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心等環(huán)保組織也紛紛加入到環(huán)境公益訴訟行列，在大氣污染、水污染、固體廢棄物污染以及不可移動(dòng)文物破壞、珍稀動(dòng)植物破壞等領(lǐng)域提起環(huán)境民事公益訴訟。2015年1月7日，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，其中第2至第5條對(duì)提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保組織資格進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)還對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的具體程序以及相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了較為詳細(xì)、具體的解釋。2015年2月4日，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》，其中第十三章“公益訴訟”專門(mén)規(guī)定了民事公益訴訟制度的相關(guān)內(nèi)容。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度開(kāi)始試點(diǎn)。

（四）2017年《民事訴訟法》再次修訂后的情況分析

2017年6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于修改民事訴訟法的決定》，在《民事訴訟法》中第55條增加一款，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起、支持環(huán)境民事公益訴訟，但對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟設(shè)置了在“沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟”的前提條件。這意味著經(jīng)過(guò)兩年的試點(diǎn)后，全國(guó)所有檢察機(jī)關(guān)均可提起公益訴訟。2017年8月29日召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會(huì)議審議通過(guò)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。同時(shí)，為推進(jìn)檢察公益訴訟，2019年1月，最高人民檢察院和生態(tài)環(huán)境部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、司法部、自然資源部等9部委制定《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》，要求加強(qiáng)在檢察公益訴訟中協(xié)作配合，合力打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。通過(guò)一系列支持舉措，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)取代環(huán)保組織，成為提起環(huán)境公益訴訟的主要力量。檢察公益訴訟在全國(guó)范圍內(nèi)如火如荼的開(kāi)展，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度也得以在全國(guó)展開(kāi)。檢察機(jī)關(guān)和省級(jí)、市地級(jí)政府指定的相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)均可就生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題采取司法救濟(jì)手段，他們的加入直接導(dǎo)致環(huán)保組織提起民事公益訴訟案件數(shù)有所減少。2017-2019年，環(huán)保組織提起民事公益訴訟案件共143起。其中，2017年37起，2018年55起，2019年51起。2017年的案件數(shù)為2015年《環(huán)境保護(hù)法》正式施行以來(lái)的最低值，表明實(shí)踐中環(huán)保組織提起民事公益訴訟的積極性有所下降。這個(gè)階段新加入的環(huán)保組織較少，且多為地方性環(huán)保組織。隨著新的環(huán)保組織加入，2018年和2019年的案件數(shù)開(kāi)始緩慢回升，并逐漸趨于穩(wěn)定。

二、環(huán)保組織提起民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)環(huán)保組織提起民事公益訴訟在實(shí)踐中取得了顯著的成效，同時(shí)也面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境，尚未實(shí)現(xiàn)立法的預(yù)期效果。在此，本文結(jié)合161家環(huán)保組織提起民事公益訴訟問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，梳理當(dāng)前環(huán)保組織提起民事公益訴訟面臨的實(shí)然困境，并對(duì)造成困境的原因展開(kāi)分析。

（一）提起環(huán)境民事公益訴訟立案和取證困難

實(shí)踐中，大量環(huán)境公益訴訟案件均因難以立案和取證而被排斥在司法程序之外。造成立案和取證難的主要原因是現(xiàn)有法律和司法解釋對(duì)環(huán)保組織的原告資格限制過(guò)嚴(yán)、法院和法官受理環(huán)境民事公益訴訟的動(dòng)力不足、環(huán)保組織調(diào)查取證難以得到配合。

1.環(huán)保組織原告資格限制過(guò)嚴(yán)。公民作為環(huán)境公益訴訟的原告時(shí)，容易出現(xiàn)“搭便車”問(wèn)題，而將環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)賦予環(huán)保組織，能夠更有力地救濟(jì)環(huán)境公益損害、提高訴訟效率、降低訴訟成本。我國(guó)法律對(duì)環(huán)保組織提起民事公益訴訟的原告資格進(jìn)行了明確規(guī)定。作者開(kāi)展的社會(huì)調(diào)查問(wèn)卷數(shù)據(jù)顯示，在161家被調(diào)查的環(huán)保組織中，不具備原告資格的環(huán)保組織達(dá)到91家，占比高達(dá)56.52%。進(jìn)一步對(duì)不具備原告資格的91家環(huán)保組織欠缺何種條件進(jìn)行詢問(wèn)，發(fā)現(xiàn)欠缺“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記”的組織有17家，占比18.68%;不具備“專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄”的組織有53家，占比58.24%;而兩種情形都不具備的組織有21家，占比23.08%。

2.法院和法官的動(dòng)力不足。劉超教授運(yùn)用調(diào)研材料進(jìn)行實(shí)證分析結(jié)果顯示，當(dāng)前法院系統(tǒng)普遍對(duì)環(huán)境公益訴訟持保守甚至是拒絕的態(tài)度，缺乏足夠的動(dòng)力機(jī)制去探索環(huán)境公益訴訟。[4]環(huán)境公益訴訟案件涉及公共利益，社會(huì)影響廣泛，可能還涉及處理與地方政府、當(dāng)?shù)丶{稅大戶之間的復(fù)雜利益關(guān)系，引發(fā)法官消極回避或轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。這是由于存在“司法地方化”現(xiàn)象，司法機(jī)關(guān)在政治地位、經(jīng)費(fèi)來(lái)源和管理體制等方面均受制于地方政府，服從地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，缺乏足夠的自主性和應(yīng)有權(quán)威。加之環(huán)境公益訴訟的復(fù)雜性以及原被告雙方可能處于強(qiáng)勢(shì)地位，對(duì)法院獨(dú)立審判構(gòu)成潛在威脅。

3.調(diào)查取證難以得到有效配合。雖然我國(guó)相關(guān)法律已經(jīng)規(guī)定了環(huán)境侵權(quán)案件的因果關(guān)系舉證責(zé)任倒置，但環(huán)保組織對(duì)存在環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為和損害結(jié)果仍負(fù)有舉證責(zé)任，需要向法院提供被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的初步證明材料。在目前法律法規(guī)體系下，企業(yè)環(huán)境信息披露呈現(xiàn)“自愿披露為主，強(qiáng)制性披露為輔”的特征，加之各行業(yè)和各企業(yè)在環(huán)境信息披露上的重視程度、披露方式以及機(jī)制等方面存在差異，企業(yè)的環(huán)境信息披露存在缺乏強(qiáng)制性、披露標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、披露信息質(zhì)量不高和選擇性披露等現(xiàn)象。[5]環(huán)保組織往往難以獲得對(duì)案件有價(jià)值的環(huán)境信息。

（二）與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接不暢

當(dāng)前，圍繞環(huán)境公益損害，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟制度以及環(huán)保組織提起民事公益訴訟等制度設(shè)計(jì)和安排，共同構(gòu)成了多元主體并存的環(huán)境公益司法救濟(jì)機(jī)制。2019年6月4日，最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》）中對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟和環(huán)境民事公益訴訟之間的銜接等問(wèn)題都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。但有學(xué)者認(rèn)為，這種銜接辦法僅為一種不完全的銜接模式。[6]根據(jù)當(dāng)前法律和司法解釋，各主體在起訴時(shí)產(chǎn)生競(jìng)合，順位銜接和協(xié)調(diào)還未具體明確，尚未形成融洽的體系。如果不能予以有效調(diào)整，則可能構(gòu)成重疊、重復(fù)訴訟，浪費(fèi)寶貴的司法資源。

1.與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的銜接。《若干規(guī)定》中延續(xù)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的規(guī)定，將磋商作為行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序。根據(jù)磋商的時(shí)間不同，環(huán)保組織提起民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商存在兩種銜接情形，即磋商過(guò)程中環(huán)保組織提起民事公益訴訟的銜接和環(huán)保組織提起民事公益訴訟過(guò)程中開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的銜接。如果磋商正在進(jìn)行，同一損害行為又被環(huán)保組織提起了環(huán)境民事公益訴訟，法院是否需要等待磋商結(jié)果確定才能決定是否受理該訴訟，受理后又如何處理，《若干規(guī)定》并未作出明確的規(guī)定。同樣，環(huán)保組織提起民事公益訴訟過(guò)程中，負(fù)有環(huán)境資源行政監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的，法院如何處理，《若干規(guī)定》也未明確。

2.與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的銜接。《若干規(guī)定》中對(duì)環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的關(guān)系進(jìn)行了明確。但并未明確同一損害行為先被環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟，后被提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)如何處理。如果對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟已經(jīng)進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的審查，是否應(yīng)中止其審理，優(yōu)先審理后提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。如果就同一損害生態(tài)環(huán)境的行為先提起的環(huán)境民事公益訴訟審理中存在已經(jīng)發(fā)現(xiàn)、訴訟請(qǐng)求已經(jīng)涵蓋但是原告無(wú)權(quán)主張賠償?shù)馁M(fèi)用，這種情況顯然不屬于《若干規(guī)定》中規(guī)定的“前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害”。那么案件的裁判生效后，能否再行提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟？此外，《若干規(guī)定》明確法院審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件時(shí)《若干規(guī)定》沒(méi)有相關(guān)規(guī)定的，可參照適用《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件司法解釋》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。但在審理環(huán)境民事公益訴訟案件時(shí)，是否也可參照適用《若干規(guī)定》中的最新規(guī)定，未作出說(shuō)明。

（三）環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿和能力有待提高

有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)公共事務(wù)活動(dòng)的權(quán)利與訴求是環(huán)保組織提起民事公益訴訟最大的推動(dòng)力所在。[7]對(duì)161家環(huán)保組織的調(diào)查結(jié)果所示，僅有43家環(huán)保組織選擇“非常愿意”，34家環(huán)保組織選擇“愿意”，所占比例尚未過(guò)半。環(huán)保組織提起民事公益訴訟意愿不高，有以下幾點(diǎn)原因：一是缺乏健全的激勵(lì)機(jī)制。環(huán)境公益訴訟屬于“好事者訴訟”，基于環(huán)保組織作為“積極公民”而得以推進(jìn)。提起環(huán)境公益訴訟需要成本，但當(dāng)前法律在賦予環(huán)保組織原告資格的同時(shí)，嚴(yán)格禁止其牟取非法經(jīng)濟(jì)利益。環(huán)保組織提起民事公益訴訟時(shí)與訴訟標(biāo)的缺乏足夠的利害關(guān)系，并不能讓自己獲得實(shí)在的物質(zhì)利益，這使得環(huán)保組織可能缺乏足夠動(dòng)力追求勝訴的結(jié)果。二是環(huán)保組織訴訟能力有限。提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織不僅要保證政治安全和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，還要基于成本和收益的考量，擁有專業(yè)人員、技術(shù)基礎(chǔ)、足夠的資金以及一定的社會(huì)影響力。[8]從筆者調(diào)查的環(huán)保組織來(lái)看，161家環(huán)保組織中，專職人員過(guò)半數(shù)的環(huán)保組織為1-5個(gè)，規(guī)模偏小;兼職人員數(shù)在50人以下的組織有143家，占比88.82%，多由高校學(xué)生組成，穩(wěn)定性較差。同時(shí)，我國(guó)大部分環(huán)保組織均缺少法律專業(yè)人員，無(wú)法有效提起環(huán)境民事公益訴訟。受調(diào)查的161家環(huán)保組織中，沒(méi)有專職法律工作人員的環(huán)保組織有106家，占比達(dá)65.84%。三是環(huán)保組織缺乏資金保障。從161家環(huán)保組織經(jīng)費(fèi)規(guī)模統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，絕大多數(shù)環(huán)保組織的資金規(guī)模都較小，僅夠維持組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其中，有安排專門(mén)支持環(huán)境公益訴訟資金的環(huán)保組織僅有18家，占比11.18%。四是環(huán)保組織的獨(dú)立性不足。從具有訴訟資格的環(huán)保組織情況來(lái)看，目前全國(guó)符合條件的大多是帶有官方色彩的環(huán)保組織，獨(dú)立性存疑。從組織資金來(lái)源看，較多環(huán)保組織的資金來(lái)自企業(yè)捐贈(zèng)和繳納的會(huì)費(fèi)。根據(jù)組織研究領(lǐng)域中的資源依賴?yán)碚摚媸且粋€(gè)組織最重要的目標(biāo)，一個(gè)組織如果過(guò)度依賴周圍環(huán)境提供的資源，那么組織的行為必將嚴(yán)重受到影響，服從于資源提供者的意志與偏好。[9]

（四）多元主體參與和支持還需加強(qiáng)

1.支持起訴實(shí)踐效果不佳。我國(guó)法律和司法解釋規(guī)定了支持起訴條款。在環(huán)保組織提起民事公益訴訟的實(shí)踐中，政府及其相關(guān)組成部門(mén)、檢察機(jī)關(guān)以及環(huán)保組織等都是重要的支持起訴主體，為環(huán)保組織提供了調(diào)查取證、專業(yè)咨詢以及技術(shù)信息等支持。然而，根據(jù)作者整理的321起環(huán)境民事公益訴訟案件來(lái)看，僅有54起存在行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)支持起訴情形，占比17.25%;僅有28起為環(huán)保組織作為支持起訴方，占比8.95%。這表明實(shí)踐中支持起訴效果不佳，仍有較大的改進(jìn)空間。

2.律師參與公益訴訟缺乏保障。環(huán)保組織提起民事公益訴訟的實(shí)踐中，律師主要來(lái)自本組織的志愿者、工作人員、律師事務(wù)所以及高校教師等，專職律師是工作人員的情形較少。志愿者和高校教師等作為委托代理人參與環(huán)保組織提起民事公益訴訟案件，屬于兼職性質(zhì)，能夠較少訴訟成本，但存在穩(wěn)定性較差、參與意愿不足等問(wèn)題。部分律師事務(wù)所律師的參與費(fèi)用較高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差的環(huán)保組織難以承受。同時(shí)，律師辦理案件需要成本，也有維持自己生存的壓力，僅通過(guò)公益律師憑借奉獻(xiàn)和志愿精神來(lái)代理環(huán)境公益訴訟案件是不足以保障當(dāng)前現(xiàn)實(shí)需求的。

3.同行組織間的合作較少。在現(xiàn)行法律規(guī)定下，大部分社會(huì)組織還不具備訴訟主體資格，但可以多種方式參與到環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐。如自然之友聯(lián)合中國(guó)綠發(fā)會(huì)、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及中國(guó)政法大學(xué)污染受害者中心等環(huán)保組織構(gòu)建了公益訴訟行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)環(huán)保組織資源和信息互補(bǔ)。一些當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)組織也以支持起訴的方式在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中發(fā)揮重要作用。如貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心作為立足本地環(huán)保組織，提起了多起環(huán)境公益訴訟案件，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。縱觀當(dāng)前環(huán)境民事公益訴訟中同行合作的現(xiàn)狀，我們可以發(fā)現(xiàn)仍有較大的提升空間。

4.公眾參與的積極性不高。我國(guó)傳統(tǒng)文化具有濃厚的威權(quán)主義色彩，政治權(quán)威強(qiáng)盛的對(duì)立面就是公民社會(huì)力量薄弱，公眾參與的主動(dòng)性有限，積極性不高。[10]當(dāng)水、大氣、土壤以及生態(tài)環(huán)境遭受污染和破壞時(shí)，公眾更多的是為了自身利益被動(dòng)維權(quán)，而非為了保護(hù)公共利益受損去參與環(huán)境保護(hù)。[11]在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)保意識(shí)相對(duì)薄弱，他們對(duì)增加收入的需求超過(guò)了保護(hù)環(huán)境的需要，一定程度上容忍以環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展。公眾都未經(jīng)過(guò)系統(tǒng)訓(xùn)練，不具備相應(yīng)訴訟知識(shí)儲(chǔ)備，提起公益訴訟還需要花費(fèi)大量的時(shí)間和金錢(qián)，必然缺乏訴訟動(dòng)力。

三、環(huán)保組織提起民事公益訴訟的路徑完善

（一）保障環(huán)保組織提起民事公益訴訟立案和取證

首先，適度放寬環(huán)保組織的原告資格限制。無(wú)論何種性質(zhì)的違法行為，只要存在侵害環(huán)境公益的可能性，就應(yīng)當(dāng)允許相應(yīng)主體提起訴訟，請(qǐng)求法院予以審理和判決，以最大范圍和最有效率地維護(hù)環(huán)境公益。將環(huán)境公益訴訟的原告范圍擴(kuò)大至所有合法成立的環(huán)保組織，這樣既可以防止少數(shù)官方環(huán)保組織對(duì)環(huán)境公益訴訟的壟斷，也可以防止部分環(huán)保組織被官方“俘獲”而主動(dòng)放棄原告資格，置環(huán)境公益損害事實(shí)于不顧。同時(shí)，為防止過(guò)多環(huán)保組織具有原告資格以后濫用訴權(quán)，可以通過(guò)設(shè)立預(yù)審制度，對(duì)環(huán)保組織的起訴進(jìn)行審查，排除無(wú)事實(shí)依據(jù)的起訴。

其次，繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境司法理念更新和機(jī)制改革。為了應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下環(huán)境司法面臨的挑戰(zhàn)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)積極主動(dòng)運(yùn)用環(huán)境公益訴訟這一手段強(qiáng)化環(huán)境司法權(quán)。同時(shí)，需要指出的是，司法能動(dòng)應(yīng)有限度，須平等地對(duì)待當(dāng)事人雙方，保障被告的訴訟權(quán)利，認(rèn)真對(duì)待被告提出的答辯意見(jiàn)、舉證、質(zhì)詢等訴求。

最后，便利和保障環(huán)保組織的調(diào)查取證活動(dòng)。環(huán)境主管部門(mén)和企業(yè)按照法律規(guī)定的程序和方式向社會(huì)公開(kāi)環(huán)境信息，同時(shí)，賦予環(huán)保組織和公眾按照法定程序申請(qǐng)獲得企業(yè)環(huán)境污染相關(guān)的信息。為了阻止訴訟活動(dòng)的正常進(jìn)行，被告方往往會(huì)對(duì)環(huán)保組織進(jìn)行阻擾和威脅，甚至?xí)?duì)環(huán)保組織工作人員的人身安全造成影響，為了讓環(huán)保組織能夠自愿主動(dòng)地參與，需要設(shè)立專門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)助保障環(huán)保組織及其工作人員安全的機(jī)構(gòu)，對(duì)其安全進(jìn)行保護(hù)，讓他們無(wú)后顧之憂。

（二）理順環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的關(guān)系

從訴訟目的來(lái)看，環(huán)保組織提起民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的目的都是救濟(jì)和保護(hù)環(huán)境公益。作者認(rèn)為，應(yīng)依照“執(zhí)法優(yōu)先，司法補(bǔ)充”的原則進(jìn)行調(diào)整，即生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟應(yīng)具有優(yōu)先順位，環(huán)保組織提起民事公益訴訟作為補(bǔ)充。

一方面，環(huán)保組織積極參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商。現(xiàn)行法律和司法解釋并沒(méi)有規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商可以阻卻環(huán)保組織提起民事公益訴訟的效力，因此，環(huán)保組織在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商時(shí)提起民事公益訴訟應(yīng)得到法院依法受理。但是，為了充分發(fā)揮磋商制度所具有的節(jié)約資源、提高效率的優(yōu)勢(shì)，法院可以依照《若干規(guī)定》17條的有關(guān)規(guī)定，在受理環(huán)保組織提起民事公益訴訟后中止該案的審理。法院向環(huán)保組織行使釋明權(quán)，告知環(huán)保組織可以參與磋商過(guò)程。環(huán)保組織是環(huán)境治理的重要主體，作為參與磋商人加入到環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人正在進(jìn)行的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序，既體現(xiàn)行政渠道解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)，又保障公眾和環(huán)保組織的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。[12]如果達(dá)成磋商協(xié)議，法院可繼續(xù)審理并判決環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件。在環(huán)保組織提起民事公益訴訟已經(jīng)審理時(shí)，環(huán)境行政機(jī)關(guān)就同一環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為與賠償義務(wù)人開(kāi)展磋商的，可以繼續(xù)進(jìn)行訴訟。環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以采取支持起訴方式參與訴訟，為環(huán)保組織提供調(diào)查取證和專業(yè)技術(shù)等方面的幫助和支持。

另一方面，協(xié)調(diào)與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的關(guān)系。《若干規(guī)定》已經(jīng)明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有優(yōu)先審理的效力。但認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟一概優(yōu)先于環(huán)保組織就同一環(huán)境公益侵害行為提起的環(huán)境民事公益訴訟，將存在浪費(fèi)司法資源的可能。在環(huán)保組織已經(jīng)先于環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時(shí)，法院該如何處理，需要根據(jù)具體情況而定。當(dāng)已經(jīng)受理的環(huán)保組織提起民事公益訴訟案件處于審理階段并未進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查時(shí)，環(huán)境行政機(jī)關(guān)又提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，法院可以中止審理環(huán)保組織提起的民事公益訴訟案件，優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。當(dāng)環(huán)保組織提起民事公益訴訟已經(jīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查時(shí)，涉及的基本事實(shí)已經(jīng)查清，如果環(huán)境行政機(jī)關(guān)再行提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，違背“一事不再理”原則，將增加當(dāng)事人訟累、浪費(fèi)司法資源。法院可以中止生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的審理，待環(huán)保組織提起民事公益訴訟審理完畢后，繼續(xù)進(jìn)行審理。環(huán)保行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)支持起訴方式參與其中，不必另行提起訴訟。當(dāng)環(huán)保組織提起民事公益訴訟案件已經(jīng)判決生效時(shí)，環(huán)保行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境民事公益訴訟未被涵蓋的內(nèi)容提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒ㄔ旱闹С帧橛行Оl(fā)揮兩種訴訟形式的合力，環(huán)保組織通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)侵犯環(huán)境公益的事實(shí)和掌握有關(guān)證據(jù)，可向環(huán)境行政機(jī)關(guān)舉報(bào)，要求和督促其在規(guī)定時(shí)限內(nèi)（如60日內(nèi)）積極履職，勤勉執(zhí)法。如若怠于履職或行政行為違法造成環(huán)境公益受損，環(huán)保組織可以針對(duì)不同行為主體提起環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟。

（三）提高環(huán)保組織的訴訟意愿和能力

不斷釋放的政策信號(hào)表明，環(huán)保組織已經(jīng)成為創(chuàng)新社會(huì)治理和承接政府環(huán)境治理職能轉(zhuǎn)移的重要力量。借鑒其他國(guó)家的做法和我國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從能力建設(shè)和獨(dú)立性保障等方面提出自身建設(shè)的可行思路，使環(huán)保組織真正成為環(huán)境公益訴訟的有力參與者。一是法律能力建設(shè)。一般而言，可以通過(guò)組織法律機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置兩個(gè)方面來(lái)著手。與未擁有法律機(jī)構(gòu)的環(huán)保組織相比，擁有法律業(yè)務(wù)部門(mén)的環(huán)保組織能夠更加重視組織面臨的法律環(huán)境，采取更為合法合理的方式去開(kāi)展組織活動(dòng)，使組織走出法律盲區(qū)。環(huán)保組織可以通過(guò)吸納更多律師與法學(xué)學(xué)者作為會(huì)員或志愿者，增加法律專業(yè)群體對(duì)本組織宗旨和使命的認(rèn)同，進(jìn)而為日后開(kāi)展環(huán)境公益訴訟相關(guān)活動(dòng)創(chuàng)造條件。二是籌資能力建設(shè)。根據(jù)民政部《社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2008年至2017年全國(guó)各類社會(huì)組織接收捐款從318.8億元增長(zhǎng)到729.2億元，社會(huì)捐贈(zèng)資源較為豐富。在環(huán)境公益訴訟和其他環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中，環(huán)保組織探索和嘗試了“以訴養(yǎng)訴”模式、網(wǎng)絡(luò)募捐渠道以及公益眾籌等多種資金籌集方式。環(huán)境公益訴訟受到社會(huì)廣泛關(guān)注，使這個(gè)領(lǐng)域的一些環(huán)保組織獲得較好的影響力和曝光度。如果這些環(huán)保組織以豐富的環(huán)境公益訴訟經(jīng)驗(yàn)作為基礎(chǔ)，建立起具有社會(huì)影響力的品牌項(xiàng)目，將會(huì)吸引更多的企業(yè)、地方政府和基金會(huì)等其他主體的關(guān)注，并予以一定資助。三是保障獨(dú)立性。加強(qiáng)環(huán)保組織自治和保障環(huán)保組織訴權(quán)行使，能夠在一定程度上保障環(huán)保組織提起民事公益訴訟的獨(dú)立性。

（四）激發(fā)政府和社會(huì)力量的參與積極性

協(xié)同參與理念可以為社會(huì)力量促進(jìn)和便利環(huán)保組織提起民事公益訴訟形成支持合力，提供有益思路。通過(guò)完善環(huán)保組織激勵(lì)保障、構(gòu)建多方聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制、完善律師參與公益訴訟制度、加強(qiáng)同行組織間的合作以及鼓勵(lì)引導(dǎo)公眾有序參與，形成支持環(huán)保組織提起民事公益訴訟的合力，打造環(huán)境治理共同體。一是完善環(huán)保組織激勵(lì)保障。在新時(shí)代打造共建共治共享社會(huì)治理格局、創(chuàng)新社會(huì)治理的背景下，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)組織的發(fā)展已經(jīng)成為各級(jí)黨政部門(mén)重要的工作內(nèi)容。[13]對(duì)環(huán)保組織提起民事公益訴訟，政府可以采取多種手段來(lái)予以支持和引導(dǎo)。凡有利于激發(fā)環(huán)保組織提起民事公益訴訟積極性的措施和制度安排，均可視為訴訟激勵(lì)。二是保障律師參與公益訴訟。律師參與環(huán)境公益訴訟的熱情，直接決定了案件的效果。我國(guó)應(yīng)加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，完善公益律師輔助訴訟制度，把公益訴訟納入法律援助的范疇，使環(huán)保組織提起民事公益訴訟可以申請(qǐng)必要的專業(yè)律師援助，提高有效性。三是促進(jìn)環(huán)保組織間的合作。在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，不同類型的環(huán)保組織也會(huì)發(fā)揮不同的作用。發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，走向合作，是未來(lái)環(huán)保組織發(fā)展的趨勢(shì)。四是鼓勵(lì)引導(dǎo)公眾有序參與。環(huán)保組織提起民事公益訴訟需要鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾有序參與，發(fā)揮公眾在線索提供、判決執(zhí)行監(jiān)督以及訴求表達(dá)方面的積極作用。在污染線索收集階段，群眾舉報(bào)、媒體新聞報(bào)道以及環(huán)保組織網(wǎng)站都是重要的線索來(lái)源。環(huán)保組織可以通過(guò)聘請(qǐng)污染企業(yè)周邊居民作為社會(huì)監(jiān)督員，給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，讓他們能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反饋污染情況，便利環(huán)保組織開(kāi)展調(diào)查取證。此外，公益訴訟與私益訴訟可以相輔相成，環(huán)保組織通過(guò)協(xié)同或配合社會(huì)公民個(gè)體提起相關(guān)私益訴訟，維護(hù)其環(huán)境權(quán)益。五是構(gòu)建多方聯(lián)動(dòng)的訴訟協(xié)作機(jī)制。環(huán)境民事公益訴訟的有序進(jìn)行，需要環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)相互銜接、配合。在各主體之間依據(jù)一定的順位提起訴訟時(shí)，其他主體可以通過(guò)支持起訴、協(xié)助取證以及執(zhí)行監(jiān)督等方面予以協(xié)助，實(shí)現(xiàn)信息共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。[14]

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責(zé)任編輯：詹花秀

收稿日期：2021-01-20

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金后期資助項(xiàng)目“我國(guó)政府對(duì)境外非政府組織分類管理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：ZZA008）

作者簡(jiǎn)介：陳曉春，男，湖南祁東人，湖南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：社會(huì)組織與社會(huì)治理;彭燕輝，男，貴州遵義人，湖南大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：環(huán)境法治。