綠色航運政策與法律制度存在問題與對策研究

徐 峰 陳光碩

（上海海事大學 法學院，上海 201306）

在全球航運市場競爭日趨激烈的今天，航運產業的發展逐步擺脫“粗放型”模式，向“集約型”機制轉變，相關綠色節能環保技術被陸續應用，綠色航運的內涵也從原來單純的油污泄露防范擴展至大氣污染排放限制、清潔燃料使用規范、綠色船舶與相關基礎設施建造標準的設計與制定各個環節，例如排放控制區劃定與船舶能效管理。[1]從環保的角度出發，這種內涵的轉變有利于航運市場的可持續發展與海洋資源的高效利用，然而綠色航運產業在發展過程中存在著不容忽視的技術與法律問題，其本質是新型綠色航運技術的廣泛應用與綠色航運的具體內涵發生轉變之后，原有航運政策與法律制度無法與之適應，因而存在制度與政策上的真空。

為此，本文從國際公約、國內政策法規兩大維度對當前綠色航運政策與法律制度的實施現狀、存在問題、產生根源進行全面梳理，圍繞我國是否應加入或實施相關綠色航運類國際公約，以及如何修改或完善國內綠色航運政策與法律制度提供相關的對策建議。

一、綠色航運政策與法律制度的界定

“綠色航運”概念提出始于2004年，起源于“綠色航運行動”（Green Shipping Practice），即航運公司在航運實踐中通過計算航線碳排放量，運用替代性船舶設施以降低海上貨物運輸所產生的環境損害。[2]該概念從早期的環境管理演變至航運經濟與環境的協調發展，最后融合了可持續發展原則以實現代際公平，作為航運發展的戰略目標。[3]交通運輸部于2017年頒布的《關于推進長江經濟帶綠色航運發展的指導意見》就明確提出“以綠色航道、綠色港口、綠色船舶、綠色運輸組織方式為抓手，努力推動形成綠色發展方式，促進航運綠色循環低碳發展”。

毋庸置疑，綠色航運理念的深刻演變極大影響了國內外航運政策與法律制度的調整與規制，調整范圍逐步從單純的船舶燃料、載運油品、危險化學品以及其他有毒有害物質泄露防治擴展至面向船舶營運與港口經營的整體綠色產業鏈轉型與升級，調控方式也從傳統觸發式的事后污染防控機制轉變為預防式的事前系統防控體系。[4]因此，本文所指的綠色航運政策與法律制度也相應擴展至航運產業的全過程管理與全生命周期防控。

從類型上分析，綠色航運政策與法律制度不僅包括禁止性、強制性規定，也包括倡導性、任意性規定；其設立的目的也不限于對污染事故作出及時應對與事前防范，還包括促進綠色航運市場發展、統一綠色航運技術規范；其表現形式也呈現多元化樣態，包括國際公約、國內法律法規、部門規章、地方性法規、政府規章與政策性文件；綠色航運政策與法律制度的性質也不限于航運類、海事類與海洋類的國際公約與法律法規，還包括環境類與管理類的政策與法規。

綜上所述，鑒于當前國內外相關研究未對綠色航運政策和法規的具體內涵與調整范圍作出界定，本文從制度設立的內涵、初衷、類型與性質等方面對此作出如下界定：綠色航運政策與法規是為防范與防治海上環境污染，促進與推動綠色航運市場的規?；?，規范與提升船舶營運與港口經營綠色化治理能力與管理水平而出臺的一系列國際公約、國內法律法規以及政策性與規范性文件。

二、綠色航運國際公約與國內航運政策、法律制度的實施現狀

（一）綠色航運國際公約梳理與實施現狀

涉及海洋環境污染的國際立法主要包括兩大類，第一類是具有公法性質的國際公約與國際規則，主要包括《1969年國際干預公海油污事故公約》《1972年防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》《1973年國際防止船舶造成污染公約》（以下簡稱MARPOL）等；第二類是具有私法性質的國際公約，其中包括《1969年國際油污損害民事責任公約》及其議定書、《1971年設立國際油污損害賠償基金國際公約》及其議定書、《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》等。

不難發現，早期綠色航運類國際公約主要針對油污泄漏、有毒有害物質污染、船舶水污染物排放等領域作出了規制與調整。由于上述國際公約實施期限較長，締約國數量眾多，相關賠償制度與預防機制已經在航運實踐中達成了共識，并取得了良好的效果。當然，上述公約出臺的背景多因發生嚴重的海上航行安全事故與環境污染事件，例如《1969年國際油污損害民事責任公約》的出臺就起因于“托利·堪庸號”油輪溢油事故。然而，隨著綠色節能技術在航運領域的陸續應用，航運業正向綠色化與智能化方向發展，相比于一次性大規模海上油污事件對于海洋環境的破壞，船舶航行過程中引起的海上大氣污染事故以及船舶在建造、拆解過程中造成的安全隱患和噪音污染往往容易受到忽視。以海上大氣污染為例，船舶排放廢氣中所包含的氮氧化物（NOx）、硫氧化物（SOx）以及顆粒物對于環境的影響更具有隱蔽性與持久性。根據深圳環境科學研究院的統計測算：一艘載有含硫量3.5%常規燃料的中大型集裝箱船，以最大功率70%的負荷持續航行，其在24h內排放的PM2.5相當于210 000輛國四重貨車排放量。[5]根據國際自然保護協會對過去5年我國長三角和珠三角等主要港口區域污染物排放調查：船舶尾氣排放約占當地NOx排放總量的9%～37%，約占SOx排放總量的7%～59%，而該占比在上海、香港等核心港區更高。[6]可見，船舶正成為我國繼機動車尾氣與工業企業污染排放之后的第三大大氣污染源。而當前的綠色航運類國際公約對于海洋環境污染事故的應對存在一定的思維局限與不足。

（二）我國綠色航運政策與法律制度梳理與實施現狀

為切實履行綠色航運國際公約的要求，我國政府曾在上述公約的框架基礎上作出了系統規劃與頂層設計。“十四五”規劃第十一篇《推動綠色發展 促進人與自然和諧共生》就要求堅持“青山綠水就是金山銀山”的理念，完善水污染防治流域協同機制，持續改善京津冀與長三角地區空氣質量，提升環境基礎設施，積極應對氣候變化，健全現代環境治理體系。同時，陸續頒布了國內相關法律法規與航運政策，例如《中華人民共和國大氣污染防治法》《船舶大氣污染物排放控制區實施方案》 《2020年全球船用燃油限硫令實施方案》《內河綠色船舶規范》等。除此以外，還有各省市頒布的相關地方性法規、政府規章、實施細則與實施方案，在此不作詳盡列舉。

當前，我國綠色航運技術在航運領域的具體應用與發展趨勢主要集中在以下幾個領域，例如低硫油的使用、脫硫塔的安裝、LNG動力船舶的營運、港口岸電的推廣等，見表1。我國部分綠色節能減排技術在航運領域的應用缺乏制度的規范與調整，應當隨著綠色航運技術的發展與成熟在立法時予以規范，并明確相應的法律責任。但即使對于部分已經由法律法規與航運政策規范的綠色航運技術領域，因受限于技術研發瓶頸、體制機制障礙與立法理念偏差等諸多原因，相關航運政策與法律制度也亟需進一步完善。

表1 我國主要綠色航運技術適用政策法規

三、綠色航運國際公約與國內航運政策、法律制度相關問題

基于上述問題，有必要對綠色航運法律法規本身存在的問題進行梳理，并深入分析問題產生的根源。

（一）綠色航運國際公約相關法律問題及原因

1.部分綠色航運國際公約缺乏相應的綜合配套機制，技術標準設定過于超前，相關規定在實踐中缺乏可操作性與可實施性

不同于以往“先技術，后規范”的立法理念與方式，當前國際海事組織（International Maritime Organization，以下簡稱IMO）所設定環保規則與標準更多為今后的綠色航運技術發展提供指引，旨在引領未來環保技術在航運領域的應用與創新。例如，我國已加入的MARPOL附則VI《防止船舶造成大氣污染規則》（以下簡稱MARPOL附則VI）提出，“到2012年在全球范圍內將遠洋船舶使用燃料的硫含量降到3.5%，到2020年降到0.5%”。為此，國際海事組織海上環境保護委員會（以下簡稱MEPC）相繼發布了《MARPOL附則VI框架下關于0.5%低硫油一致性實施的船舶執行計劃指南》《關于0.5%低硫油一致性實施的2019年指南》，對于合規燃料的使用作出了明確指引。

然而，低硫油使用標準與制度上的完善并不能掩蓋使用低硫油本身在安全性方面的隱患與經濟性方面的負擔。在航運實踐中，因使用低硫油導致的船舶操作安全隱患層出不窮，經常出現低硫油通過常規安全監測，但卻造成分油機、過濾器、主機缸套發生異常磨損的情況；對于船公司而言，則極大增加了其定期更換與維修船用設施的經濟負擔，如馬士基航運公司和達飛輪船公司曾表示，一旦“限硫令”生效，每年公司分別將為此支付20億美元和15億美元的額外費用，[7]更有可能造成大量中小型航運企業的破產。除此以外，還可以通過安裝脫硫塔與使用LNG等清潔能源作為替代方式以滿足MARPOL附則VI與相關操作指南的實施要求與標準，但此類替代方式同樣受限于技術發展與改造成本。根據筆者調研結果顯示，對于船東而言，安裝脫硫塔投入大量資金后，依然面臨后續零部件的保養和維護，以及發動機油耗提升與船舶操縱人員工作量增加等諸多挑戰。而當前LNG燃料動力船舶的市場推廣前景更是不容樂觀，此種類型的船舶營運面臨配套設施不足、包括燃料價格在內的營運成本高昂、技術研發不成熟、制度規范不完善、操縱人員短缺等諸多問題。

總體而言，MARPOL附則VI與相關操作指南僅僅就低硫油的使用提供了倡議性與指導性的建議，更多立足于船舶操縱技術規范的安全性與完整性，并未站在船東的視角，綜合考量其經營成本，并針對脫硫塔的安裝與LNG燃料動力船的使用提供行之有效的建議，更未對使用低硫油、安裝脫硫塔與加注LNG燃料這三條路徑的優劣提出明確的方案。此種“先規范，后技術”的目標導向性立法思路可能會誤導船東對將來航運技術發展趨勢與走向的判斷；技術的不確定性與規則的不明確性將嚴重影響“限硫令”在全球范圍內的實施效果。根據一項調查顯示：有22%的船東認為無論如何也無法達到MARPOL“限硫令”的要求。[8]在新冠疫情發生之后更是如此。如果說2020年上半年受航運經濟不景氣的影響，船東使用低硫油與改建船舶缺乏市場推動力與行政主管機關強制要求的話，到了下半年，基于海外訂單劇增、國外港口檢驗檢疫措施升級、港口壓箱現象嚴重等各種因素，出現航運市場總體運力供不應求與運力資源分配不均的現象，導致船舶綠色化進程進一步延緩，因此，從目前的實施效果看，MARPOL設定的“限硫令”并未達到預期目標。

類似的還有《聯合國氣候變化框架公約》，要求所有締約國通過建立碳排放交易計劃等具體措施以兌現減少氣體排放的承諾，履行“共同但有區別的責任”原則。盡管該公約同樣適用于航運領域，但在航運碳排放交易制度方面并未達成區域性與國際性協議，缺乏相關法律基礎與容錯空間。

從規則的實施與政策的執行上看，該公約對于各國航運業的約束力與影響力并不一致，這也是導致上述公約配套機制缺乏的重要原因之一。例如美國早在2001年就基于經濟發展與政治利益的需要拒絕簽署《京都議定書》，2019年宣布退出《巴黎協定》；與之相應的是，歐盟早在2012年就為了謀求全球海運事物主導權與出口綠色航海技術，提出針對航空和航海運輸業碳排放征收碳稅的計劃，在遭到IMO、波羅的海國際航運公會（The Baltic and International Maritime Council，以下簡稱BIMCO）、美國與中國諸多國際組織與航運國家的反對之后，有議員于2020年12月又提出法規草案，要求從2021年1月開始對停靠歐盟港口的船舶實行碳排放配額限制。從某種意義上說，全球航海碳排放交易體制的建構并非不可為之，但只有在IMO構建的監管框架下，在政府合作基礎上才能實行，任何基于國家利益與經濟需要而單方面構建碳排放交易體系或拒絕參與國際合作將導致上述公約的實施流于形式。

2.部分國際航運綠色公約設定的技術標準和行業門檻過高，可能會阻礙市場競爭，在客觀上形成航運產業的“綠色壁壘”

在船舶建造領域，MARPOL附則VI對于船舶能效設計指數（EEDI）與船舶能效管理計劃提出了明確的要求，并針對不同船型以及對應的載重噸位作出了細致的分類。以載重噸位超過20 000t的散貨船和氣體運輸船為例，MARPOL附則VI要求其在第0階段（2013—2014年）的折減系數為0，第1階段（2015—2019年）的折減系數為10%，第2階段（2020—2024年）的折減系數為20%，第3階段（2025年及以后）的折減系數為30%。但在實踐中，該標準的推廣與實施面臨技術與監管上的諸多障礙。根據相關統計，早在2010年，約有50%的國產船舶未達到第1階段所設定的標準，到2013年，滿足第1階段的船舶數量僅為60%，到2020年，船舶設計與制造的現狀與第3階段的實施目標相距甚遠。然而IMO依然考慮要將第3階段實施時間提前至2023年，并計劃制定第4階段目標，第4階段的折減系數可能提升至35%或以上。[4]按照當前國內船舶節能減排技術研發現狀以及設備制造能力，已經無法僅僅依靠船型優化以實現EEDI的設計目標。因此，對于我國船東而言，一旦第3階段目標要求強制實施，大量船舶將面臨被淘汰的境地。

在拆船領域同樣如此，IMO發布的《2009年香港國際安全與無害化環境拆船公約》旨在降低、減少拆船作業對于海洋環境與作業人員的不利影響。但對于我國船東而言，該公約的實施，不僅要求其購買符合公約要求的新船舶，并按照公約的要求修理船舶，編制與檢驗船舶有害材料清單，顯然會極大增加其經營成本與經營壓力；同時在對即將交付拆解的船舶進行預清除的基礎之上，將船舶賣給符合公約要求的拆船廠，這將直接導致船東出售廢舊船舶的手續更加復雜化，出售的價格也會因拆船設施與拆船標準的提高而降低；另外，未來可能被列入被禁止使用清單的新材料也可能致使造船廠與船用產品生產、供應商面臨環保標準不確定性的商業風險。

上述綠色國際公約設定的行業技術標準與規范均是為了保護海洋生態環境，但由于構建綠色航運政策與法律體系過于超前，在客觀上反而形成了“綠色航運壁壘”，可能壓縮與限制我國航運產業發展的空間，對于既有的全球航運格局將產生深遠的影響與沖擊。在航運領域，這種行業壁壘的建立并非“一朝一夕”，當前只有少數航運發達國家建造與拆解的船舶符合上述標準與要求。鑒于我國綠色航運產業起步較晚，我國生產、建造與營運船舶的標準相對落后，與航運發達國家在綠色航運理念、機制、標準與政策方面存在較大差距，而這種差距為“綠色航運壁壘”形成提供了天然的滋生環境。

上述綠色航運類國際公約產生問題的原因，大致可以歸結為綠色航運技術的研發與經營成本的維持、IMO等相關海事國際組織的立法原則與傾向，以及國家權益與企業利益的維護等三大類；且原因與構成要件往往不是單一孤立的，而是復合且彼此聯系的。例如，綠色航運技術與企業經營成本問題，可能導致相關海事國際組織在立法理念與立法原則方面的偏差，而此種立法層面的偏差可能有損于部分國家的合法權益，而有利于部分企業的經濟利益。實質上，技術標準與行業規范之爭、立法理念與立法原則之爭已經間接成為國家與企業之間利益的博弈。就船舶排放的大氣污染問題而言，脫硫塔的安裝、LNG船舶的建造與低硫油的使用在技術研發上面臨的瓶頸，導致IMO在制定MARPOL附則VI時缺乏行之有效的技術方案與行業標準；具體操作路徑與實施方案的缺失則導致國家在制定中長期規劃和相關航運企業在制定實施戰略決策時無法客觀評估與預計未來綠色航運產業的發展趨勢，盲目跟風地推廣與使用相關綠色節能技術。而一旦該項技術方案與技術路徑被證明是無效的，之前投入的巨額技術研發與技術進口資金將無法收回，從而進一步影響相關國家與企業投入綠色航運技術研發的意愿與決心；而資金的短缺將導致技術的研發再次陷入停滯的惡性循環。

反之，基于維護國家權益與企業利益的需要，通過各種方式影響相關國際海事組織的立法理念與立法原則，在此基礎之上制定的國際公約同樣可能影響綠色航運技術的研發與企業經營成本的控制。本質上，維護國家權益與企業利益也間接導致技術標準與行業規范之爭、立法理念與立法原則之爭?！?009年香港國際安全與無害化環境拆船公約》就是例證之一，如果以保護海洋環境為名，以爭奪綠色航運產業話語權為實，制定過高標準的綠色航運政策與法律體系，將會不可避免地形成“綠色航運壁壘”，進而導致諸多航運企業經營成本的大幅上升，損害與削弱包括我國在內的眾多航運大國的市場競爭力。與之類似，如果在船舶能效設計與管理領域強制實施EEDI所設定的第3階段目標，同樣可能削弱我國商船隊的市場競爭力。

（二）我國綠色航運技術應用困境與政策法規存在問題

本文重點選取“老齡船與超齡船的淘汰”、“低硫油的使用”、“LNG船舶的建造與推廣”以及“港口岸電設施的安裝”四個方面，對我國綠色航運技術應用所面臨的困境與相關政策法規存在的主要問題作出分析。

1.老齡船與超齡船的淘汰問題

以老齡船、超齡船的淘汰為例，盡管交通運輸部、工業和信息化部、國家發展與改革委員會曾多次發文鼓勵淘汰老舊船舶，建造符合國際新規范、新公約、新標準要求的新型船舶，但是在實際營運過程中依然存在著老齡船、超齡船監管不嚴與超期使用等現象，各地落實老舊船舶淘汰與單殼油輪報廢的進度與實施要求不一致，部分省份為了提高航運周轉率，增加港口與碼頭作業吞吐量，對船舶超齡航行等違法違規現象監管不嚴，采取默認與不作為的態度。

在企業經營層面，航運市場“逆向淘汰”機制也導致了船舶超期營運的現象頻發，對我國各省市綠色航運政策的聯動提出了新挑戰。在航運市場中，大型航運企業多為國企，其管理能力較強，但市場反應速度較慢；而中小型航運企業多為民營企業，市場反應速度快，但安全保障投入弱。如果一艘船舶的設計使用壽命為20年，而法律法規要求企業在15年內全部淘汰此種船舶，企業在之前船舶管理和保養方面的投入就會喪失意義，相反，在船舶營運安全與環保方面投入不足的公司反而節約了成本，從而造成了“劣幣驅逐良幣”現象的發生。

2.低硫油的使用問題

盡管交通運輸部與各省份均對船舶低硫油的使用期限、使用范圍與使用標準作出了明確限制，并發布了相關實施方案，然而在實踐中，我國不同省份和地區對于“限硫令”的落實程度不同，實施前景不容樂觀。相關政策性文件主要針對沿海海域低硫油使用的規范，即使能夠確保污染排放控制區內使用符合標準的低硫油，也難以保證船舶在我國所有沿海海域在特定時間節點之前均使用硫含量低于0.5%的燃油。除了技術上的原因之外（例如脫硫塔的改裝方面存在較多的技術短板，存在較為嚴重的安全隱患；合規船用低硫燃油生產供應不足，國內煉廠不愿直接生產低硫油[9]），更主要的原因還在于各省市尚未出臺綜合配套政策，對使用低硫油的船舶予以適當的補助與扶持，致使船東沒有動力為船舶加注符合MARPOL標準的低硫油。

3.LNG船舶的建造與推廣問題

對于LNG船舶的建造與推廣，交通運輸部在“十二五”期間出臺的發展規劃中明確要求采用新能源動力船等節能環保型船舶，如LNG船[10]，并在之后相繼發布《液化天然氣碼頭設計規范》《內河液化天然氣加注碼頭設計規范（試行）》等標準規范。然而當前LNG等新能源船隊規模依然較小，國內航運企業中僅有中國遠洋海運（集團）有限公司營運40多艘LNG船舶，LPG動力船舶數量為零；國外航運企業中主要是達飛輪船中國（船務）有限公司配套了多艘LNG船舶經營中歐航線。除了新建和改裝LNG動力船舶成本較高之外，在航運實踐中，此類船舶的營運與推廣面臨的最大障礙就在于LNG燃料加注設施的匱乏、加注作業成本比較高。①部分企業表示，每次加注LNG燃料，要用2臺大吊車將氣罐吊上卡車，運到燃氣站加滿后再運回來，增加成本的同時還存在安全隱患。[11]另外，加注站選址涉及住房和城鄉建設部、交通運輸部、自然資源部、發展和改革委員會等多個部門，存在權屬不清、建設困難等諸多問題，建成后還存在站點補液困難問題。上述因素相互疊加，極大影響了LNG船舶的推廣和使用，引發了業內對于此類新能源船舶應用前景的質疑，認為僅憑LNG燃料難以實現航運業碳排放限制的目標。[12]

4.港口岸電設施的安裝問題

對于港口岸電設施的安裝，《中華人民共和國大氣污染防治法》與交通運輸部《港口岸電布局方案》均要求逐步實施岸基供電設施改造。不少省市也相繼發布了一系列實施細則，鼓勵船舶靠港期間優先使用岸電。上海市發布的《上海港靠泊國際航行船舶岸基供電試點工作方案》對開展試點的港航企業實施電價補貼[13]；寧波市交通運輸局采用財政資金以獎代補的方式激勵岸電設施建設[14]；江蘇省也發布了《長三角水域江蘇省船舶排放控制區實施方案》，對岸電供電設施改造項目給予資金支持，并對使用岸電的航運企業實行專項電價政策。

盡管大量政策性文件陸續出臺，但是船舶岸電技術推廣與應用的前景依然不容樂觀，其主要原因在于：國內部分省市監管機關落實不力，真正落實到位的碼頭供電岸電樁數量明顯不如預期。由于岸電設施的安裝涉及接口規格、電流負荷等一系列標準的重新設置，不僅需要港口方對現有碼頭進行擴容，也需要船方對當前岸電設施進行改裝，港航企業后期營運收入往往無法保證其盡快收回巨額的初期投資，極大影響了船方與港口方改造港口岸電設施的積極性。

事實上，國內航運政策和法律法規存在的問題與我國締結或加入的綠色航運類國際公約存在的問題并非完全割裂。具體而言，國內相關綠色航運政策與法律制度的構建是落實相關國際公約的具體表現與實際措施。例如，制定《中華人民共和國大氣污染防治法》《船舶大氣污染物排放控制區實施方案》《2020年全球船用燃油限硫令實施方案》是為了履行我國加入MARPOL及其附則時所作出的具體承諾；而出臺《內河綠色船舶規范》（2020）也是為了踐行我國加入的《國際使用氣體或其他低閃點燃料船舶安全規則》《國際控制船舶有害防污底系統公約》所確立的立法理念與立法原則。就原因而言，也存在若干共性，例如綠色航運節能技術發展不成熟，相關配套機制與制度不完善。為此，應尋找問題產生的根源，是技術上的原因，還是體制機制上的原因，抑或是立法與執法層面的原因；是單一因素造成的，還是復合因素導致的，在此基礎上對癥下藥。

四、完善我國綠色航運政策與法律制度的對策建議

針對上述綠色航運國際公約與國內政策法規實施過程中存在的諸多問題，應在立法、執法與技術層面進行全面升級與完善。在國際法層面，逐步解決因技術、立法與利益等原因造成公約與標準實施的困境，最大限度地避免“技術瓶頸→立法偏差→利益受損→技術瓶頸”的惡性循環以及“利益偏向→立法偏差→技術瓶頸→利益受損”的連鎖反應。在國內法層面，推進各地航運政策統一化、實體化，將“航運綠色化”作為航運政策聯動與創新的重點，不得以犧牲海洋生態環境為代價來提高航運GDP，避免“上游污染，下游治理”的局面，杜絕“先污染，后治理”的治理思路。

（一）在法律框架下開展綠色航運技術研發合作，突破技術瓶頸

我國應當與IMO其他締約成員國開展技術研發層面的合作，通過政府間簽訂合作框架協議書、合作意向書與備忘錄，推動綠色節能減排技術在航運產業領域的應用。同時，締約國之間應根據合作協議的規定進行綠色航運技術的分享與轉讓，共同制定綠色航運技術的行業標準。在實施路徑上，應立足于我國主導建立的“一帶一路”倡議與RCEP協定的框架，聯合眾多沿線國與成員國發布區域間綠色航運技術發展共同宣言，從而在制度框架上建立以我國為主導的船舶綠色航運技術標準體系，避免受制于少數國家建立的“綠色航運壁壘”，為全球綠色航運技術的良性發展發揮示范效應。

（二）參與綠色航運國際公約制定，發揮立法的示范與引領作用

針對IMO等相關海上國際組織在立法層面的問題，我國應當積極參與國際規則與國際標準的制定，利用我國航運大國的優勢地位爭取航運規則制定的主導權；通過派遣航運理論界、實務界與政府主管機關相關人士參加MEPC開展的相關會議，在今后MARPOL附則修改與實施指南的修訂中積極發聲，一方面避免“先規范，后技術”的立法思路與立法原則，杜絕立法上的冒進措施與激進態度，另一方面確保在各方協商一致的前提下構建船舶氮氧化物、硫氧化物、顆粒物排放的行業標準與碳排放交易體系，遵循“誰受益，誰負責”的“間接征收”原則，逐步摒棄“誰排放，誰負責”的“直接征收”原則。[15]

同時，我國代表也可以主動與國際民間航運組織，例如與BIMCO進行聯系與溝通，參與綠色航運標準格式合同的制定進程，推動航次租船、定期租船與光船租賃格式合同并入環保減排責任條款，促進國際公法標準與行業私法規則的融合。一方面，考慮到當前各類租船標準格式合同未對船舶所有人與承租人之間的減排責任作出明確約定，更未涉及環保法律責任的承擔方式與承擔比例，因此有必要在上述格式合同中確立環保責任減排條款；另一方面，傳統意義上的綠色航運類公法更多體現為倡導性規定，缺乏強制實施的配套機制與懲戒機制，在很大程度上導致國際公約條款在航運實踐中的落空，未能發揮其預期的作用，這也是作為“軟法”的國際公約在國內實施過程中的通病，因此在租約類標準格式合同中設定節能減排類的責任條款有利于規避此類通病。

（三）謹慎加入和實施綠色航運國際公約，維護國家權益與企業利益

綠色航運類國際公約的實施應立足于我國基本國情與航運業態基礎，循序漸進、穩步推進。具體而言，我國應當在綠色航運類國際規則與標準的制定過程中有效輸出“中國方案”“中國智慧”，努力瓦解“綠色壁壘”與“綠色霸權”，在我國加入與實施相關國際公約之時持謹慎態度。對于我國已經加入的國際公約，例如MARPOL以及附則、《聯合國氣候變化框架公約》及其相關議定書，應當在客觀評估現行綠色航運技術標準與預期目標之間的差距之后，制定中長期發展規劃，分階段分節點實施國際公約設定的要求。

在不違反公約基本原則的前提下，適當放寬各階段實施的具體期限，尤其是在新冠疫情對航運業的影響仍在持續的背景下。例如，將2020年的限硫目標推遲至2025年實施；將船舶能效設計指數EDDI第2階段目標推遲至第3階段實施，將EDDI第3階段目標推遲至未來的第4階段生效。而對于我國尚未加入的國際公約與行業標準，以及那些只有少數航運國家符合的公約與標準，我國同樣應當謹慎加入，將對拆船業、造船業、供應商與船舶營運方等航運產業上下游企業受到的影響考慮在內，待技術發展路徑與實施方案相對成熟之后再加入。

（四）建立健全執法聯動機制，出臺激勵性政策法規，促進老齡、超齡船順利淘汰

第一，建立健全各地海事部門的執法聯動機制。建議各地海事部門共同制定詳細的區域海洋環境整治“協調時間表”，結合各地老齡船營運現狀，明確各個階段的主要目標與具體任務。建立健全會商聯絡機制、信息共享機制與執法聯動機制，統一各地船舶更新換代的時間節點，打造“海洋環境監管共同體”。

第二，出臺相應的激勵性政策法規。在制定老齡船營運周期的法律法規與政策之時，應避免“劣幣驅逐良幣”的情況。對于船舶營運狀況較好的航運企業，可以建立一些正向反饋的機制，結合具體船型適當延長船舶淘汰的周期，建立誠信名單與管理清單以實施分級分類管理，鼓勵民營企業在船舶保養與維護方面投入更多資本與技術，反之，將船舶營運與保養情況不佳，曾經因船舶維護不當造成嚴重環境污染事故的航運公司列入黑名單。

（五）加強政府扶持力度，促進LNG船舶的推廣

政府應當加強扶持力度，加大燃料加注站的建設投入，簡化LNG燃料加注站的審批環節手續，明確主管部門的職能分工與權限范圍，大幅提升燃料加注基礎設施的覆蓋率。同時，對LNG動力船舶建造與營運采取補貼措施，根據船舶噸位大小確定補貼標準與補貼范圍，在全國范圍內復制推廣舟山保稅燃油加注“一口受理”平臺項目建設經驗，實施清潔能源“保稅加注”政策。

（六）出臺激勵性財政補貼政策，推動低硫油使用

各省市可以借鑒深圳市交通運輸局、深圳市生態環境局、深圳海事局發布的《關于實施船舶大氣污染物排放控制區的通告》，[16]對船舶使用低硫油進行實質性補貼。由各地的交通主管部門負責補貼資金的申請受理、審核和發放工作。要求航運企業相關船舶簽署承諾書，承諾船舶每次靠泊港口時，進入沿海排放控制區均使用硫含量低于0.5%的低硫燃油。細化低硫油補貼標準，對于船舶在沿海排放控制區航行期間使用硫含量低于0.5%的低硫燃油和硫含量低于3.5%的常規燃油的差價予以補貼，按照船舶凈噸確定補貼金額。

（七）建立電價補貼獎勵機制，加快港口岸電設施建設

第一，各地應借鑒深圳對港口岸電的使用實施專項補助的經驗，②出臺相應的港口岸電補貼資金管理辦法與實施細則；或者借鑒上海港岸電項目補貼資金申報工作的相關通知，將岸電補貼納入上海市交通節能減排專項扶持資金的范疇。具體而言，應優化電價形成機制，明確與細化岸電補貼標準，探索成本分擔機制，補貼資金可由市交通運輸委員會、發展和改革委員會、財政經濟委員會及海事局會同其他業務主管部門負責協調和管理，利用現有資金渠道，建立與岸電設施使用效益相掛鉤的財政資金獎勵機制。

第二，協商制定明確的岸電建設時間表。國務院出臺的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》要求“2020年底前，沿海主要港口50%以上專業化泊位（危險貨物泊位除外）具備向船舶供應岸電的能力，”鑒于上述時間節點已經失效，應盡快出臺今后5年的實施方案，要求在2025年底前，率先實現主要港口70%—80%的岸電覆蓋率。同時基于上述通知為指導性政策，缺乏行政強制力，可以考慮對未能及時改裝岸電設備的船舶采取強制性措施，例如通過禁止靠泊以及繳納更多的噸稅等方式強制執行國務院出臺的岸電使用推廣政策。

注釋：

①深圳市曾在2017年出臺《綠色低碳港口建設補貼資金管理暫行辦法》，2018年頒布《綠色低碳港口建設補貼資金管理暫行辦法實施細則》，對于港口岸電設施建設補貼、船舶岸電受電設施改造補貼、港口岸電設施供電需量費補貼、船舶首次靠港使用岸電測試費補貼、岸電電價補貼、岸電維護費補貼等補貼標準和方式作出了明確的規定，對于補貼申報與審批流程進行了明確的說明。

②對于已經在上海港建立的LNG加注基礎設施，港口方提供的價格沒有市場競爭力與吸引力，尚未實現保稅加注，所以船公司普遍不愿意來上海加注LNG燃料。