十四五時期黃河流域生態區建設路徑探索

摘 要：黃河流域生態保護和高質量發展是重大的國家戰略，也是重要的民生工程。“讓黃河成為造福人民的幸福河”是黃河保護與治理的總目標和總要求。渭河是黃河最大的支流，渭河生態是黃河生態治理的重點和難點，渭河生態區建設關系到黃河生態治理的成色和質量。把渭河治理成為陜西人民的幸福河是陜西在十四五時期的重要任務。渭南段渭河生態區建設依然存在一些突出問題，應創新理念，堅持系統治理與綠色發展，通過打造“四廊兩區”實現渭河生態區的高質量可持續發展，挖掘傳承渭河文化以弘揚生態文明。

關鍵詞：渭河生態區;創新理念;系統治理;綠色發展;水文化

中圖分類號： X22??? 文獻標識碼：A??? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.02.013

Exploration on the Ecological Construction Path of the Yellow River Basin During the 14th Five-Year Plan Period

——Based on the Practice of Ecological Management of Weinan Section of Weihe River

LEI Li-ping

（Party School of Weinan Municipal Committee of CPC， Teaching and Research Office，Weinan 71400，China）

Abstract：Ecological protection and high quality development in the Yellow River Basin are important national strategies and important livelihood projects. “Making the Yellow River a happy river for the benefit of the people” is the general goal and requirement of the Yellow River protection and management. Weihe River is the largest tributary of the Yellow River， and Weihe River ecology is the key and difficult point of the Yellow River ecological control. The construction of Weihe River ecological area is related to the color and quality of the Yellow River ecological control. It is an important task of Shaanxi in the 14th Five-Year Plan to control Weihe River into a happy river for Shaanxi people. There are still some outstanding problems in the construction of Weihe ecological area in Weinan section. We should innovate ideas， adhere to system management and green development， and realize the high quality and sustainable development of Weihe ecological area by creating “four corridors and two districts”. Mining and inheriting Weihe culture promotes ecological civilization.

Key words：Weihe ecological zone; innovation concept; system management; green development; water culture

十九屆五中全會提出了“十四五”時期經濟社會發展主要目標，生態文明建設實現新進步，生態環境持續改善，生態安全屏障更加牢固，城鄉人居環境明顯改善[1]。眾所周知，黃河生態治理是生態文明建設的重中之重。2019年黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略，凸顯了黃河生態系統的特殊重要性，“讓黃河成為造福人民的幸福河”是黃河保護與治理的總目標和總要求。渭河是黃河最大的支流，渭河生態是黃河生態治理的重點和難點，渭河生態區建設關系到黃河生態治理的成色和質量。實施渭河全線綜合整治和渭河生態區建設，是貫徹習近平總書記關于生態文明建設系列重要指示，落實五大發展理念，實現追趕超越目標的重要舉措。對渭南而言，更是一項治水興水、富民強市的重大工程。

一、渭南段渭河生態區建設的現狀

渭河是黃河最大的支流，發源于甘肅，橫貫關中平原，流經我省寶雞、楊凌、咸陽、西安、渭南五市區，在潼關港口注入黃河。渭河滋養著“八百里秦川”，養育了千百萬三秦人民，成為陜西人民的“母親河”。

2015年7月，省委省政府啟動了渭河生態區建設（渭河綜合整治二期）。按照“關中留水、陜南防水、陜北引水”區域治水方略和系統治水、柔性治水的新發展理念，設立并建設陜西省渭河生態區。2016年初，陜西省正式成立渭河生態區管理委員會，隨后出臺了《陜西省渭河生態區建設總體規劃》，標志著渭河綜合治理進入一個全新的階段。渭河生態區西起陜甘省界，東至潼關渭河入黃口，沿渭河主河道長512km，依渭河兩岸堤防向外側按城市核心區200m、城區段1000m、農村段1500m控制，規劃總面積約1000 km2[2]。

2016年8月26日渭南市成立渭南市渭河生態區建設管理委員會，辦公室設在渭南市渭河生態區建設管理中心，沿渭各縣市區也成立了相應機構，保證了生態建設工作有序推進。2018年9月《渭南市渭河生態區建設詳細規劃》正式印發。《規劃》劃定渭河沿岸生態區保護范圍514.1平方公里，明確了各級功能及保護范圍。渭河生態區功能區劃分為河道保護區、堤防保護區、一級保護區和二級保護區四個功能分區。規劃建設任務主要包括兩大部分：生態建設工程和開發利用工程。生態建設工程主要包括：河道疏浚4505畝;蓄洪利用23934畝;灘面整治93016畝;生態修復濕地9865畝;水污染防治1450畝;水量保障3處;水文化及景觀5351畝;水生物保護930畝;信息化工程5項;基礎設施2項。開發利用工程主要包括：生態農業休閑觀光168461畝;低碳小鎮3000畝;綜合集散服務中心292畝。規劃總投資約59.68億元[3]。

經過幾年的努力，在渭河生態治理方面，渭南市已經取得一定的建設成效。一是渭河渭南段防洪體系基本形成，防洪標準得到提高。城區段達到百年一遇，抵御洪水流量12700m3/s;農防段達到五十年一遇，防洪形勢得以緩解，實現了“常遇洪水不成災、設防洪水保安全、超標洪水有對策”的安瀾渭河。二是通過清障疏浚、河灘整理建成了渭河洪泛濕地公園，有效改善了渭河的生態環境。濕地公園以自然河流景觀為主，人工景觀點綴，自然水體與景觀湖面相映襯，已成為周邊群眾休閑觀光、健身娛樂的好場所。三是渭河旅游觀光帶基本形成。臨渭至潼關段渭河兩岸堤防“四季常綠、三季有花、層次豐富”。四是11處河口生態修復項目已基本成形。渭河城區段右岸近堤灘面退耕植綠及水生態景觀工程（試驗段）等3項工程水土保持正在建設中。五是出境斷面水質穩定在Ⅳ類。人水和諧的生態景觀正在渭河兩岸形成，渭河也成功入選全國10條“最美家鄉河”。

二、渭南段渭河生態區建設存在的問題

渭河全線整治工程雖取得了顯著成效，渭河沿岸防洪工程、泥沙治理、水污染防治以及生態綠化等方面得到了極大的提升和改善，但仍存在河道生態流量、生態自然修復、沿渭城鎮及產業發展、管理體制、水污染防治等方面的突出問題。

1.河道生態流量不足，河道環境惡化。渭河屬于雨源性河流，徑流泥沙隨降雨而變化，并具有年內分配不均，年際間變化大等特點。一般6～8月時段，流量小于生態基流20m3/s的發生天數占全年的4%;小于生態良好流量30m3/s的發生天數占全年12.3%。渭河支流入境水量減少十分突出，河道納污、沖沙能力大大降低，渭河支流河道生態環境不斷惡化。工業、農業和生活三方面用水量大，人與環境爭水、農業與工業爭水現象仍然存在。

2.水污染未有效治理。渭河全線整治工程的建設和渭河流域水污染防治三年行動方案的實施，渭河流域水污染防治取得了明顯成效，但工農業發展所帶來的城鎮生活污染、工業污染、農業面源污染日趨嚴重，枯水期生態流量不足，環境監測體系不夠完善，支流河道內水質污染問題相對嚴峻，需要持續治理形成治理常態。

3.灘面生態環境較差。生態區灘面比較雜亂。果園、片林等高大密集樹木和西慶屯村莊基臺填筑較高，不利于敞泄洪水。灘區內大面積果園、片林、大棚溫室按照防洪法規也應當清除。臨渭區以下灘地上基本上種植小麥、玉米等農作物，個別區段種植有果樹。汛期多種植高桿、密植的玉米等農作物，嚴重影響行洪暢通，是防洪法律、法規明確禁止的行為。近幾年，隨著渭河生態區工程的建設，水利風景區及渭河沿岸旅游已經形成一定規模，但是廣闊的可利用的灘區面積還是很大，需要整治開發利用，帶動沿岸經濟發展。

4.沿渭及支流河口生態保護與修復功能薄弱。渭河全線整治工程較好地解決了渭河長期存在的防洪安全，但水面、濕地、灘地、林地等生態涵養功能不足，水生物保護與棲息地建設缺乏有效措施與手段，河堤之外的各類生態建設有序推進緩慢，植被種類相對單一，景觀觀賞性較差。局部區域人為破壞和侵損嚴重，出現濕地退化與破壞現象。河口、淤積加大河堤內外各類生態建設短缺，河道與兩岸城鄉之間缺少生態緩沖帶與銜接空間。

5.沿渭城鎮及產業發展緩慢。渭南堤防外側除城市段以外，基本為農田，現已經形成一定規模，但是沒有形成統一的、有序的經濟產業帶。從可持續發展理念以及新型城市經濟發展與自然水環境的關系角度來看，沿岸產業后續的發展需要投入大量且持續的資金進行維護，其自身缺乏可以產生持續性效益推動的產業支撐，更難以成為渭河沿岸產業自我良性運行的動力因素。

6.水治理體制不夠完善。渭河全線綜合整治工程實施后，管理內容從原來的防洪工程管理轉變為防洪、水生態、水環境、道路交通等綜合性管理。同時，渭河生態區范圍從原來河道內管理擴展至堤防以外200～1500m，管理工作擴大到城市、農村等多種事務，原有的管理體制和管理模式難以適應渭河生態區建設與管理需要。尤其是市場配置資源的機制還不完善，政府市場兩手發力、系統治理的水治理體制機制還不夠健全。

三、十四五時期黃河流域生態區治理的路徑選擇

十四五時期，渭河生態區建設進入新階段，我們要以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，開拓渭河生態區治理與保護的新局面，取得新成就，真正實現黃河生態區綠色健康可持續發展。

《陜西省渭河生態區總體規劃》提出目標：渭河生態區以“一河、兩堤、兩帶、六區”的總體布局，統籌兼顧左右岸、上下游關系，實施灘面整治、河道疏浚、水污染治理、生態修復及濕地建設、水量保障、水生物保護、河湖連通、綜合開發利用、建設管護等工程項目，推進沿河地區在特色優勢產業和重點領域加快發展，形成流域協調聯動發展新格局，把渭河打造成“安瀾河、生態河、景觀河、文化河、致富河”，實現渭河沿岸“生態環境優美、歷史文化相連、產業集群發展、基礎設施完備”的特色生態區目標[2]。

（一）創新理念，系統治理，把渭河建設成生態河

1.創新理念。一要堅定秉持“黃河流域命運共同體”理念。這是習近平總書記的人類命運共同體理念在黃河流域生態文明建設中的映射與拓展，貫徹與落實。我們站位要高，要以對黃河高度負責的胸懷與擔當來做好渭河的事情。二要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念。正確認識水在整個生態環境中的基礎性和支撐性作用，增強水資源風險意識和保護意識，統籌山水林田湖草一體化治理，打好藍天、碧水、凈土保衛戰，打造山水林田湖生命共同體，走一條可持續的創新發展道路。三要堅持“以人民為中心”的理念。堅持人民至上，渭河治理為了人民，渭河發展為了人民，要以把渭河建成“關中人民的幸福河”為總要求和總目標來辦好渭河的事情。

2.系統治理。一要堅持省級統籌規劃。以陜西省政府審議通過的《陜西省渭河生態區建設總體規劃》為總遵循，圍繞“安瀾、親水、文化、生態、發展”五大主題，全面推進渭南段生態區建設，把渭南建設成為城鄉一體、生態環境優美、公共設施完善、旅游休閑服務功能發達的水文化旅游宜居城市。把渭河建設為安瀾河、生態河、文化河、景觀河、產業集聚河。二要建立市縣聯動機制。建立形成常態化的市級聯防聯保聯席會議機制，強化沿渭各市縣協作，加強上下游、干支流、左右岸的協同治理，真正形成省級大保護大治理，共同促進渭河生態保護和高質量發展，唱好十四五時期“黃河大合唱”。

（二）生態優先，打造“四廊”，實現生態區可持續發展

習近平總書記在陜考察重要講話中強調，要堅持不懈開展退耕還林還草，推進荒漠化、水土流失綜合治理，推動黃河流域從過度干預、過度利用向自然修復、休養生息轉變，改善流域生態環境質量[4]。這是生態優先的最新要求，必須扎扎實實貫徹，認認真真落實。

1.堅持保護優先，以自然恢復為主，修復和保護渭河水生態及沿岸生態環境。一是高質量編制渭河流域水生態修復規劃。根據現狀渭河流域濕地生態環境條件，全面考慮水文、土壤、植被和動物之間的相互聯系和影響，以自然恢復為主、人工恢復為輔，高質量制訂水生態恢復方案，使水生態系統得到有效恢復。二是植被修復。通過階梯式植被恢復，鳥類、兩棲類、爬行類等眾多動物的棲息地恢復，優化水生態群落結構，完善濕地生態系統，打造完整的生態鏈和生態網絡。三是采用適當的生物、生態及工程技術，逐步恢復生態系統的結構和功能，重構生態自愈機制。同時積極發揮水生態在消減洪水、調節徑流、蓄洪抗旱、調節氣候、凈化水體、控制土壤侵蝕、治污減霾、美化環境等方面的作用，促進社會、經濟、生態的可持續發展。四是統籌推進渭河生態修復、綠化美化、景觀提升、河道疏浚等工程，把渭河的生態優勢、文化優勢轉變為發展優勢。實現生態、經濟、社會、環境綜合效益最大化，促進渭河生態區可持續發展。

2.實現兩個轉變。由剛性治水向柔性治水轉變，由工程治理向注重生態修復轉變。以系統化思維推進山水林田湖一體化治理與保護，構建河湖庫塘連接，人工水道與自然水道貫通，渭河與其他主要水系內部大循環、外部大連通的關中柔性水系。必須站在陜西水系、關中水系的大背景中進行準確定位，構建起洪時蓄水、旱時補水，蓄泄兼籌、豐枯調劑，多源互補、調控自如的柔性水系，實現流域水資源時空科學調控配置。

3.著力打造“四廊”。堅持“以生態保護帶動開發利用、以開發利用促進生態保護”，著力打造“四廊”，實現保護與開發利用并舉。“四廊”是指以生態修復、濕地、林帶為主構成的生態長廊;以濱河公園、水文化、水景觀為主構成的濱河景觀長廊;以生態農業、特色產業為主構成的產業聚集長廊;以管理站、集散中心、信息化管理及其他基礎設施構成的河流管理示范長廊。

（三）綠色發展，優化河道沿岸產業布局，構筑“兩區”新格局

把握好總書記提出的“四個堅持”重要原則，嚴格落實“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”要求，突出節水、水土保持和污染治理，優化調整沿渭產業布局，宜農則農，宜工則工、宜商則商，走一條可持續的創新發展道路。

構筑“兩區”新格局。政府引導構建“城水相依、水文相生、農旅兩宜、產城一體”的“兩區”產業新格局。以“農水共興、農經共興、產業互補、價值互生”為導向，以“農居賓舍化、農田景觀化、農村公園化、農產集約化”為理念，以農業觀光、鄉村休閑、農事體驗、休閑度假為功能定位，以渭河堤防為界，堤防保護區以林果業為主，斑塊狀構成生態農業休閑觀光廊道，灘區以生態農作物為主，將沿渭兩岸打造成農業觀光基地、鄉村休閑勝地、田園度假寶地。城區段（高新區、經開區和臨渭區）與農區段（華州區、華陰市、大荔縣和潼關縣）城鄉統籌、統一規劃、分區建設，依據不同的區域位置及城市總體規劃、人文歷史特點來布局產業。河道內以自然生態為主，河道外城區段突出清水蓮、水面景觀和農家樂，灘面植綠工程、渭河灘地風力發電項目等，使渭河兩岸成為市民和游客休閑健身、旅游觀光的好去處。農區段實施“區域化布局、標準化管理、產業化經營、市場化發展”，突出智慧農業及農耕文化、特色養殖與深加工，打造高效農業示范基地、小城鎮建設示范項目、生態休閑項目及城鄉產業項目，構建多元化的濱水產業形態，優化渭河沿岸產業結構。

比如經開區可充分恢復利用現存的漕運建筑物，依靠渭河廣通渠、永豐官市、漕運廣場、漕司堂、渭水驛舍等漕運主要建筑物，配套建設清渭居易園、漕挽天下廣場以及童趣園等休閑娛樂設施，恢復渭河漕運文化;臨渭區可新建渭南市渭河服務中心、低碳小鎮以及沿渭各支流河口生態濕地公園，促使濱水產業結構升級，同時引導渭河以北臨河村莊大力發展生態農業和服務業，逐步形成自身的特色產業，努力打造以濱水休閑服務為主題的產業鏈;大荔縣是農業大縣、農業強縣、素有“關中糧倉”之美譽，可積極引導沿渭村鎮大規模發展具有觀賞性的冬棗、黃花菜、蓮菜等農作物種植，用工業發展的思維引導農業發展，走集約化休閑農業之路，大力發展生態休閑觀光農業，切實推進鄉村振興。

（四）鐵腕治理，持續開展水污染防治，保持水土安全

依照《陜西省渭河生態建設總體規劃》和《渭河流域水污染防治鞏固提高三年行動方案（2015-2017年）》提出的渭河水質目標要求，持續強化水污染防治，全面消除污染嚴重水域與河流，促進生態系統功能穩步恢復。把流經城區河段建成堤固、岸綠、水清、景美的城中河，把流經鄉村河段建成堤凈、水清、有魚蝦的生態河。一是建設水質監控網絡，增加干支流監測斷面;二是控制排污口建設，加大生態治污濕地建設;三是對污染物排放執行總量控制，推行排放指標有償使用制度;四是加強宣傳教育，充分發揮社會監督和公眾參與的作用;五是提高防污染意識，制定水污染突發事件應急預案各縣級以上人民政府制定渭河生態區水污染突發事件應急預案 ;六是渭河水質改善情況納入目標責任考核體系。

（五）彰顯文化，突出水文化與水生態建設，弘揚黃河文明

以渭河文化為標志的文化景觀、城鎮發展、文化旅游開發將成為渭河流域經濟社會發展的重要增長極。根據渭南市城市總體規劃，依托渭南市中心區水系規劃，渭南以“旅游名城，產業基地，宜居城市，人文渭南”為目標，打造關中地區最適宜居住的生態文明城市。隨著渭南市城市化步伐的加快，渭河已逐步成為渭南市的城中河，作為城市形象的重要載體，渭河沿岸水生態建設是重要一環。在保證渭河防洪安全的前提下，通過挖掘渭河河流自然資源，秉承延續河流肌理、灘地肌理及區域文脈，構筑“河與岸相依，綠與水交融，風景如畫、人水和諧、悠然閑適”的生態景觀渭河，提升渭南城市品位，促進渭南經濟社會發展。

1.以資源的科學開發利用、優化生活結構、提高城鄉休閑空間為導向，以有效發揮服務沿渭居民及美化城市的功能為宗旨，以提高區域空間生活價值、改善人居環境，滿足人民群眾對精神文明建設的需求為目標，建設水文化與水生態。

2.在保證防洪安全、保護生態資源的基礎上，以自然水系及人工水系為載體，建設涵養生態、修復生境、尺度宜人、風景優美、與周邊環境和諧統一的水文化及水生態系統。

3.以渭河為軸線，結合渭南的歷史文化、水文化特色和生態條件，從弘揚水文化、發展大旅游大產業出發，打造渭河水文化發展廊道，以“人文薈萃，黃渭交匯”為主題，打造獨具渭南市特色的水文化及水生態產品。

參考文獻：

[1]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二三五年遠景目標的建議[EB/OL]. 新華社，（2020-11-03）[2021-02-25].http：//www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm.

[2]陜西省渭河生態區建設總體規劃[EB/OL].三秦都市報網， （2016-10-12）[2021-02-25].http：//www.sanqin.com/2016-10/12/content_248497.html.

[3]渭南市渭河生態區建設詳細規劃[EB/OL]. 渭南市水務局，（2018-09-21）[2021-02-25]. http：//swj.weinan.gov.cn/slzx/slyw/663017.htm.

[4] 習近平總書記來陜考察重要講話[EB/OL].陜西日報，（2020-04-27）[2021-02-25].http：//esb.sxdaily.com.cn/pc/content/202004/27/content_724853.html.

[責任編輯、校對：黨 婷]

收稿日期：2021-03-28

作者簡介：雷麗萍（1977-），女，陜西大荔人，副教授，碩士，主要從事“互聯網+”政務，數字經濟及政府治理研究。