日本政黨法治與《日本國憲法》的關(guān)系研究

張楊

摘 要：日本自明治維新時期頒布《大日本帝國憲法》，開始建立資產(chǎn)階級多黨議會制，發(fā)展政黨政治，最終卻走向了失敗。1947年《日本國憲法》頒布實施，為戰(zhàn)后日本建立資產(chǎn)階級多黨議會制奠定了基礎(chǔ)，并且對于戰(zhàn)后日本政黨政治發(fā)展起到了積極的促進作用。與《大日本帝國憲法》相比較可以發(fā)現(xiàn)，《日本國憲法》對日本政黨法治建設(shè)至關(guān)重要，它從人民主權(quán)的政治環(huán)境、政治體制的結(jié)構(gòu)關(guān)系、政治機構(gòu)的運轉(zhuǎn)機制三個方面，為日本政黨建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。同時，《日本國憲法》也為日本政黨法治發(fā)揮了基石作用。

關(guān)鍵詞：日本國憲法;大日本帝國憲法;政黨法治;政黨法制;政黨政治

中圖分類號：D073/077??? 文獻標識碼：A??? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.02.017

The Analysis on the Relationship Between the Party Rule of Law in

Japan and the Constitution of Japan

ZHANG Yang

（Party School of the Dongcheng District of CPC， Beijing 100010， China）

Abstract：Japan had began to establish the bourgeois multi-Party parliamentary system and developed Party politics since the promulgation of the Constitution of the Empire of Japan during the Meiji Reform period. But these efforts were in vain. The Constitution of Japan which was implemented in 1947 has built the foundation for the multi-Party parliamentary system of the bourgeoisie of Japan and also has made positive role for the development of the Party politics of Japan after the World War II. Through the comparative study of the Constitution of the Empire Japan， it is not difficult to find that the Constitution of Japan is very important for the construction of the Party rule of law in Japan， which has laid a foundation for the Party construction of Japan and played a cornerstone function in the Party rule of law of Japan from three aspects： the political environment of peoples sovereignty， the structural relationship of political system， and the operation mechanism of political institutions.

Key words：the Constitution of Japan; the Constitution of the Empire of Japan; Party rule of law; Party legal system; Party politics

1947年實行的《日本國憲法》為戰(zhàn)后日本建立資產(chǎn)階級多黨議會制奠定了基礎(chǔ)，并且對于戰(zhàn)后日本政黨政治發(fā)展起到了積極的促進作用，這一點已在學(xué)界形成共識。憲法既是一個國家的根本大法，也是政黨法治的總遵循。國內(nèi)學(xué)界普遍認為，法律制度是政黨法治的基礎(chǔ)，因此政黨法制即政黨的法律規(guī)制是政黨法治化的首要環(huán)節(jié)[1]，而西方的政黨法治本質(zhì)上是“以憲法、法律、憲法慣例和憲法判例規(guī)制政黨的存在和其內(nèi)部、外部行為，將政黨行為的合憲性和合法性納入違憲審查體系的一種法治模式”，[2]所以，憲法在所有的政黨法制建設(shè)中處于中心環(huán)節(jié)。然而，與戰(zhàn)后的情況相反，戰(zhàn)前的日本自明治維新時期頒布《大日本帝國憲法》即明治憲法以來就開始建立資產(chǎn)階級多黨議會制，發(fā)展政黨政治，但最終卻走向了失敗。《日本國憲法》究竟從哪些方面發(fā)揮了日本政黨法治的基石作用，從而保障了現(xiàn)代日本政黨法治的穩(wěn)固和政黨政治的成功發(fā)展，研究和回答好這一問題對于更加清晰地解釋戰(zhàn)后日本政黨法治建設(shè)和政黨政治發(fā)展的經(jīng)驗具有重要意義。目前國內(nèi)研究《日本國憲法》大多從憲法學(xué)、日本國家戰(zhàn)略等層面切入，本文在研究憲法與政黨法治的一般關(guān)系基礎(chǔ)上，將《日本國憲法》放到日本政黨法治發(fā)展歷史中去考察，充分研究其形成背景，并通過與《大日本帝國憲法》的條款及對政黨法治發(fā)揮作用情況的比較研究，系統(tǒng)梳理《日本國憲法》從哪些方面對現(xiàn)代日本政黨法治產(chǎn)生影響，以及如何成為日本現(xiàn)代政黨政治的總體規(guī)范。

一、憲法與政黨法治的關(guān)系

日本的政黨法治在西方資本主義國家中較為健全完善，根本原因就在于戰(zhàn)后的《日本國憲法》發(fā)揮了基石作用。因此，從理論上首先清晰界定好憲法和政黨法治的關(guān)系，是進一步深入研究日本政黨法治與《日本國憲法》關(guān)系的基礎(chǔ)。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的釋義，憲法（constitution）是“國家的根本法。具有最高的法律效力，是其他立法工作的根據(jù)。通常規(guī)定一個國家的社會制度、國家制度、國家機構(gòu)和公民的基本權(quán)利與義務(wù)等”[3]1417。政黨法治則是與政黨人治相對的政黨治理方式，它以法律和制度規(guī)范為根本遵循，是政黨文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是政黨現(xiàn)代化的重要特征。關(guān)于政黨法治的概念，學(xué)界普遍共識是：包括以國家憲法、法律來規(guī)范政黨活動行為（包括執(zhí)政行為和非執(zhí)政行為）和以黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范政黨內(nèi)部行為兩個維度。[4]因此，從國家憲法、法律來規(guī)范政黨活動行為的維度來看，憲法屬于政黨法治的概念范疇，其性質(zhì)決定了政黨法治的邊界，并且作為根本大法，憲法是政黨法治行為的根本規(guī)范，在政黨法治體系的結(jié)構(gòu)中處于根基地位。

（一）憲法性質(zhì)決定政黨法治的邊界

憲法是實現(xiàn)統(tǒng)治階級專政意志的工具與合法化規(guī)范，其性質(zhì)與國家政權(quán)性質(zhì)具有一致性。憲法一詞起源于古希臘“politeia”一詞的概念，意為政體，但隨著歷史的發(fā)展，這一概念更為集中強調(diào)國家政權(quán)性質(zhì)。到了羅馬共和國時期，西塞羅以此概念為基礎(chǔ)在《論共和國》中創(chuàng)立了“constitutio”一詞，其涵義縮小為共和制性質(zhì)的民主政體。中世紀，憲法的涵義又集中體現(xiàn)為尊崇教會法的權(quán)威性。隨著近代民族國家的誕生，憲法的根本法觀念最終確立下來，并且集中強調(diào)對專制權(quán)力進行限制的法律。18 世紀后期，北美殖民地首先把“英國的憲制及其實踐的經(jīng)驗與自己的政治理想結(jié)合起來”[5]，形成了最早的北美各地憲法。20 世紀以來，現(xiàn)代憲法的核心則聚焦于民主權(quán)力來源的合法性、正當(dāng)性。因此，從憲法概念的歷史沿革看，憲法性質(zhì)特別是現(xiàn)代憲法性質(zhì)的核心問題是確立了國家權(quán)力的來源，而這種權(quán)力來源則直接決定了政黨法治的邊界。

（二）憲法是政黨法治行為的根本規(guī)范

政黨法治行為（內(nèi)部、外部行為）包括國家層面和政黨內(nèi)部的立法、執(zhí)行、監(jiān)督、判罰等都必須置于憲法的根本規(guī)范之下，與憲法確立的原則內(nèi)容不能產(chǎn)生沖突。這一點國內(nèi)學(xué)界已有普遍共識。一方面，強調(diào)政黨法治的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須依靠國家憲法作為基礎(chǔ)。如王韶興[6]25和施秀莉、張士海[7]等都強調(diào)了政黨章程、政黨法律以及國家憲法對政黨管理模式的作用。陳飛[8]則從以國家憲法和政黨章程保護政黨權(quán)利、制約政黨權(quán)力的角度，充分肯定了憲法對政黨法治規(guī)范的作用。另一方面，從政黨行為的合憲性方面強調(diào)憲法的基礎(chǔ)性規(guī)范作用。如史華松認為，要使建立在原初分權(quán)原則基礎(chǔ)上的憲政框架不至于遭受損害，民主不因政黨政治遭受破壞，就必然要求政黨及其運作得到規(guī)制，政黨法治成為政治生活的常態(tài)。[2]而何力平認為，西方政黨法治的實踐意義在于運用憲法和法律手段處理政黨行為的“合法”與“非法”的問題，而當(dāng)今世界各國憲法的政黨法律制度是全人類政治文明發(fā)展到一定階段的成果，值得借鑒與吸收。[9]從上述文獻我們不難看出，關(guān)注政黨行為與國家憲法的關(guān)系，是政黨法治理論和實踐關(guān)注的重點，特別是圍繞政黨行為的合憲性問題，對于憲法及憲法慣例和判例的重視。

（三）憲法是政黨法治體系的根基

方雷、姜永熹認為，執(zhí)政黨執(zhí)政方式的法治化要求其執(zhí)政行為必須在憲法和法律約束之下。更重要的是要建立健全相關(guān)組織運行規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，以符合法治精神，推進執(zhí)政黨行使國家執(zhí)政權(quán)力的合法介入與鏈接。[10]崔英楠與汲惠忠從德國的政黨法治化個案入手，認為“通過憲法或憲法性文件對政黨政治的運行做出相對詳盡具體的規(guī)定，使政黨組織及其活動越來越規(guī)范化”[11]。綜合現(xiàn)有文獻及政黨法治的外延來看，目前世界主要國家政黨法治體系的構(gòu)成主要包括以下五個層次：第一個層次就是憲法;第二個層次是有的國家專門對政黨活動制訂了《政黨法》，如德國;第三個層次是憲法慣例或憲法性質(zhì)的不成文慣例，如英美等國更多依靠不成文的習(xí)慣性做法和慣例來規(guī)范政黨行為;第四個層次是針對政黨活動領(lǐng)域的專門法，如針對國會或議會組織、選舉、政黨資金等具體領(lǐng)域的專門性法律;[12]第五個層次就是政黨黨內(nèi)法規(guī)。而在上述五個層次的體系結(jié)構(gòu)中，憲法對政黨參與國家政治的平臺（國會或議會）、方式（選舉）以及政黨其他內(nèi)外部活動的組織結(jié)構(gòu)、體制機制和運轉(zhuǎn)模式作出了根本性的設(shè)計和規(guī)范，無疑是整個體系結(jié)構(gòu)的根基。

作為西方資本主義國家的代表性案例，日本的政黨法治實踐必然符合政黨法治的一般規(guī)律，體現(xiàn)了憲法與政黨法治關(guān)系的一般規(guī)律。首先，在憲法性質(zhì)決定政黨法治邊界方面，二戰(zhàn)前的日本以憲法形式確立了天皇而非國民是國家權(quán)力的最高來源，因此戰(zhàn)前日本政黨法治必然以不能侵犯“君主”或“領(lǐng)袖”個人專制為邊界。從某種意義上講，這樣的政黨法治是有限的、不充分的，只是專制制度下對政黨政治活動提供了有限的規(guī)范空間。其次，在政黨法治行為的規(guī)范方面，作為按照英美模式建立起來的日本政黨法治，毋庸置疑其行為必然集中體現(xiàn)合憲性的根本規(guī)范。最后，在憲法作為政黨法治體系根基方面，日本的政黨法治體系結(jié)構(gòu)在上述一般規(guī)律基礎(chǔ)上有其自身特點，沒有專門的《政黨法》和憲法慣例這兩個層次，而是直接以憲法為根基，建立起了以針對政黨活動領(lǐng)域的專門法和各政黨黨內(nèi)法規(guī)為主體的三個層次的政黨法治體系。因此，無論是戰(zhàn)前還是戰(zhàn)后憲法對日本政黨法治體系的作用路徑就更為直接，這就使得將日本新舊兩部憲法與政黨法治的關(guān)系進行比較研究更為必要。

二、《大日本帝國憲法》與日本的政黨政治

日本自1853年被美國東印度艦隊司令馬修·佩里（Matthew Calbraith Perry）將軍的艦隊在江戶灣武力敲開國門后，開始了“明治維新”的近代化改革進程。在引進西方代議制的過程中，政黨政治開始在日本出現(xiàn)。直到二戰(zhàn)結(jié)束，日本政黨政治的發(fā)展毋庸置疑保留了其封建專制的性質(zhì)，盡管政黨法治化進程有所推進，但遠遠落后于整個西方國家政黨文明和政黨現(xiàn)代化發(fā)展的進程。日本于1889年（明治二十二年）2月11日頒布了《大日本帝國憲法》，也稱之為“明治憲法”。明治憲法是由時任樞密院（天皇的最高顧問咨詢機構(gòu)）議長的伊藤博文經(jīng)過到歐美各國進行調(diào)查之后親自牽頭制訂的，是日本第一部近代憲法。這部憲法在日本實行了有限的政黨政治，更多充滿了封建專制和軍國主義合法化的色彩。

（一）《大日本帝國憲法》保障實現(xiàn)了有限的政黨政治

1. 奠定了有限的民主法治環(huán)境基礎(chǔ)。政黨是政治團體的高級形式，而公民信仰、結(jié)社自由等基本人權(quán)得以尊重并通過憲法得以明確是政黨政治發(fā)展的基礎(chǔ)，也是政黨法治健全成熟的標志?！洞笕毡镜蹏鴳椃ā吠瓿闪岁P(guān)于臣民信仰、言論、結(jié)社等自由的相應(yīng)條款制訂，體現(xiàn)了一定程度上的進步性。如第二章第二十三條規(guī)定“日本臣民非依法律，不受逮捕、監(jiān)禁、審訊及處罰”，第二十五條規(guī)定“日本臣民除法律規(guī)定的情況之外，未經(jīng)其許諾不得侵入其住宅及搜索”，第二十六條規(guī)定“日本臣民除法律規(guī)定情況之外，其書信秘密不受侵犯”，第二十八條規(guī)定“日本臣民在不妨礙安寧秩序，不違背臣民義務(wù)下，有信教之自由”，第二十九條規(guī)定“日本臣民在法律規(guī)定范圍內(nèi)，有言論、著作、印行、集會及結(jié)社之自由”，第三十條規(guī)定“日本臣民遵守相當(dāng)之禮貌并遵照所定規(guī)程，得實行請愿”[13]。

2. 搭建了君主議會體制的體系結(jié)構(gòu)?！洞笕毡镜蹏鴳椃ā贩滦鞣降亩帱h議會制搭建了在天皇統(tǒng)治之下的近代日本議會體制的體系結(jié)構(gòu)。如第三章專門就“帝國議會”的結(jié)構(gòu)構(gòu)成作出了明確的規(guī)定，第三十三條規(guī)定“帝國議會以日本貴族院、日本眾議院兩院組成之”，第三十四條規(guī)定“日本貴族院依日本貴族院令之規(guī)定，由皇族、華族及被敕任之議員組織之”，第三十五條規(guī)定“日本眾議院依選舉法之規(guī)定，由公選之議員組織之”，第三十六條規(guī)定“任何人不得同時為兩議院之議員”[13]。上述條款概括起來，在眾議院和貴族院共同構(gòu)成帝國議會的體制之下，政黨參與政治活動的平臺被確定在了眾議院。同時，明治憲法也規(guī)定了兩院的職責(zé)是協(xié)贊（協(xié)助）天皇審議通過國家法律、國家財政預(yù)算、修改憲法條款，如第三章第三十七條規(guī)定“凡法律須經(jīng)帝國議會之協(xié)贊”，第三十八條規(guī)定“兩議院得議決政府提出之法律案并可各自提出法律案”;第六章第六十四條規(guī)定“國家之歲入歲出須經(jīng)帝國議會之協(xié)贊，每年列入預(yù)算。超過預(yù)算之款項或于預(yù)算之外另有支出時，須于日后求得帝國議會之承諾”;第七章第七十三條規(guī)定“本憲法之條款于將來有修改之必要時，須以敕命將議案交付帝國議會議決”[13]。客觀上來講，這一體系結(jié)構(gòu)的搭建對于近代日本政黨政治和政黨法治來說具有從無到有的特殊意義，賦予了政黨和議會有限的立法、預(yù)算審議、修憲等職能權(quán)限，為近代政黨參與政治活動搭建了體制平臺。

3. 明確了政黨政治運轉(zhuǎn)的根本遵循?！洞笕毡镜蹏鴳椃ā芬?guī)定了帝國議會兩院的組織運行程序、議員權(quán)利等內(nèi)容，由于眾議院的主體是政黨，因此也就成為了日本近代政黨參與政治活動在運轉(zhuǎn)方式上的根本遵循。首先，對于議會召集的時間、會期、閉會、停會、解散等作出了明確規(guī)定，如第三章第四十一條規(guī)定“帝國議會每年召集之”，第四十二條規(guī)定“帝國議會以三個月為會期，遇有必要時，應(yīng)以敕令延長之”，第四十三條規(guī)定“遇有臨時緊急需要時，應(yīng)召集常會以外之臨時會議。臨時會議之會期依敕令規(guī)定之”，第四十四條規(guī)定“帝國議會開會、閉會、延長會期及停會，須兩院同時實行。日本眾議院被命解散時，日本貴族院應(yīng)同時停會”，第四十五條規(guī)定“日本眾議院受命解散后，依敕命選舉新議員，并須于解散之日起五個月內(nèi)召集日本眾議院會議”。其次，明確了兩院的議事規(guī)則，如第三章第四十六條規(guī)定“兩議院非以其議員總數(shù)2/3以上出席，不得開始議事和進行表決”，第四十七條規(guī)定“兩議院之議事以過半數(shù)決定，贊成與反對數(shù)相等時，由議長決定”，第四十八條規(guī)定“兩議院之會議公開舉行，但依政府之要求或該院之決議，得舉行秘密會議”，第四十條規(guī)定“兩議院就法律案及其他案件，得各以其意見建議于政府，但未被采納者，不得于同一會期中再次建議”[13]。再者，明確了兩議院應(yīng)對天皇負責(zé)、政府官員出席議院會議、接受臣民情愿、制訂內(nèi)部法律等規(guī)定，如第四十九條規(guī)定“兩議院得各自上奏天皇”，第五十四條規(guī)定“國務(wù)大臣及政府委員，無論何時均得出席各議院會議及發(fā)表意見”，第五十條規(guī)定“兩議院得接受臣民呈出之請愿”，第五十一條規(guī)定“兩議院于本憲法及議院法所列規(guī)定之外，得制定整理內(nèi)部所需之各項規(guī)則”[13]。最后，明確了議員的權(quán)利和義務(wù)，如第五十二條規(guī)定“兩議院之議員于院內(nèi)所發(fā)表之意見及表決，于院外不負責(zé)任。但議員本人的演說、刊行、筆記或其他方法公布其言論時，應(yīng)依一般法律處分”，第五十三條規(guī)定“兩議院之議員，除有現(xiàn)行犯罪或犯有關(guān)于內(nèi)亂外患之罪者外，在會期中無該議院之許諾，不受逮捕”[13]。

（二）《大日本帝國憲法》對近代日本政黨政治發(fā)展作用的局限性

1. 《大日本帝國憲法》規(guī)定的國體性質(zhì)沒有為政黨政治提供真正的民主環(huán)境?！洞笕毡镜蹏鴳椃ā肥褂玫氖恰俺济瘛倍恰皣瘛币辉~，雖然強調(diào)“朕之在朝大臣，應(yīng)為朕任施行此憲法之責(zé)。朕及將來之臣民，應(yīng)對此憲法負永遠順從之義務(wù)”，將天皇、大臣與臣民一同置于憲法之下從而實現(xiàn)形式上的近代憲政，但又通過第一章關(guān)于“大日本帝國，由萬世一系之天皇統(tǒng)治之?；饰唬阑首诘浞吨?guī)定，由皇族男系子孫繼承之。天皇神圣不可侵犯”的條款規(guī)定，實質(zhì)上以憲法形式確立了“天皇主權(quán)”，也即封建專制下有限的資產(chǎn)階級君主立憲制國體性質(zhì)。另一方面，正如前文所述，《大日本帝國憲法》雖然對臣民的信仰、言論、結(jié)社等基本人權(quán)自由制訂了相應(yīng)條款，但這些自由都被預(yù)設(shè)了兩個方面的前提：其一是依照法律規(guī)定例外原則，上述條款中的“非依法”“除法律規(guī)定的情況外”“在法律規(guī)定范圍內(nèi)”等表述均屬此類原則?？此剖且勒辗梢?guī)定來規(guī)范公民基本人權(quán)，但由于“天皇主權(quán)”，使得這種法律規(guī)定例外成為了封建專制意志例外的原則，因為法律規(guī)定并非是民眾意志的體現(xiàn)，從某種意義上講這就使得基本人權(quán)的侵犯可以被披上合法外衣。其二是依照特定義務(wù)與程序，上述條款中“不妨礙安寧秩序，不違背臣民義務(wù)”“遵守相當(dāng)之禮貌并遵照所定規(guī)程”等表述均屬此類原則?！鞍矊幹刃颉焙汀俺济窳x務(wù)”實質(zhì)上就是對天皇的效忠，因此任何否定皇權(quán)思想的政治信仰都可以被視作違背了臣民義務(wù)、對天皇的不忠，甚至威脅到安寧秩序，真正的信仰自由無從談起。請愿活動也必須依照規(guī)程遵守“相當(dāng)之禮貌”，實質(zhì)上也是對公民請愿自由的一種限制。同時，還有一個例外原則，第三十一條進一步明確“戰(zhàn)時或國家發(fā)生事變時，不妨礙天皇大權(quán)之施行”，[13]也就是說，基本人權(quán)是從屬于皇權(quán)之下，特別是在戰(zhàn)時或國家發(fā)生事變時，一切都必須以天皇個人意志為遵循。此外，《大日本帝國憲法》中對“臣民”進行了等級劃分，這樣的劃分延伸到了議會層面，形成了皇族、華族主導(dǎo)的貴族院和公選議員組成的眾議院，實質(zhì)上造成了人權(quán)的不平等。

2. 《大日本帝國憲法》搭建的體制結(jié)構(gòu)沒有為政黨政治拓展完整的發(fā)展空間。林尚立認為：“戰(zhàn)前體制之所以無法使政黨真正上升為現(xiàn)代化的指導(dǎo)力量，關(guān)鍵在于決定這個體制的明治憲法，一開始就沒有留給政黨任何體制空間。”[14]156主要表現(xiàn)在以下三個方面：

首先是政黨政治的平臺僅限于眾議院。正如前文所述，《大日本帝國憲法》規(guī)定只有眾議院由選舉產(chǎn)生，貴族院由皇族、華族等擔(dān)任，而多黨議會制國家議會多數(shù)政黨參與政府組閣的政治體制則沒有搭建起來。明治憲法中沒有明確規(guī)定政府內(nèi)閣首相如何產(chǎn)生，而從明治時代到大正時代再到昭和時代的歷史實踐也表明，二戰(zhàn)前的日本政黨內(nèi)閣由于缺乏憲法關(guān)于政體體制的法理支撐，曇花一現(xiàn)之后被皇權(quán)至上的體制迅速引向崩潰。近代日本政黨產(chǎn)生于明治維新后的自由民權(quán)運動，1874年日本愛國公黨成立，成為日本最初的近代政黨[15]45。之后日本國內(nèi)各地政黨廣泛建立，比較有代表性的有板垣退助的自由黨、大隈重信的立憲改進黨、福地源一郎的立憲帝政黨。然而明治憲法將議會的地位降到如此之低，在議會中活動的政黨也就更加無足輕重。因此，從明治憲法頒布后到1896年之前，各政黨的活動舞臺只限于眾議院，并不受重視，更沒有政黨進入到政府內(nèi)閣的情況存在。直到1896年時任日本首相伊藤博文在國內(nèi)資本主義發(fā)展和政黨勢力擴大的壓力下，同意政黨加入政府內(nèi)閣，自由黨黨首板垣退助出任伊藤內(nèi)閣內(nèi)務(wù)大臣，成為首個進入內(nèi)閣的政黨黨首。1898年，進步黨黨首（立憲改進黨后來與一些小黨派聯(lián)合發(fā)展，于1896年合并為進步黨）大隈重信成為首個出任內(nèi)閣首相的政黨黨首，自由黨黨首板垣退助在大隈重信內(nèi)閣依舊擔(dān)任內(nèi)務(wù)大臣。需要強調(diào)的是，大隈重信出任內(nèi)閣首相并非是通過眾議院大選占據(jù)多數(shù)席位后以黨首身份依法擔(dān)任首相，盡管當(dāng)時大隈重信的進步黨與板垣退助的自由黨合并后的憲政黨在眾議院占據(jù)多數(shù)席位，但大隈的內(nèi)閣首相職位是由伊藤博文作為元老推薦上任的，這就形成了近代日本政黨在議會內(nèi)選舉的“內(nèi)循環(huán)”與首相元老推薦制度之間的“分割”局面。元老是明治維新運動以來的元勛，是天皇的輔弼，超然于明治憲法之外的存在。隨后，“隈板內(nèi)閣”只存在了五個月就迅速瓦解，而自由黨和進步黨分別改為憲政黨和憲政本黨。憲政黨為尋求伊藤博文的支持，接受了伊藤博文的改造，成立了立憲政友會，使得大正時代出現(xiàn)了伊藤博文政友會與山縣友朋的保守派藩閥勢力輪流組閣時代，被稱為“桂園提攜時代”（“桂”是指山縣有朋派系第二代元老桂太郎，“園”是指伊藤博文派系第二代元老西園寺公望，兩派輪流組閣在大正天皇時代主導(dǎo)日本政壇12年）。這一時代日本近代政黨政治最為活躍[16]4，不僅資產(chǎn)階級政黨迅速發(fā)展，并且出現(xiàn)了勞動階級政黨，如西川光次郎的日本社會黨，甚至到了1922年日本共產(chǎn)黨也成立（1924年、1928年、1935年三次被解散）。大正時代爆發(fā)了新興資產(chǎn)階級政黨與舊藩閥之間斗爭的三次護憲運動，大正后期形成了由政友會、憲政會和革新俱樂部組成的“護憲三派”內(nèi)閣。進入昭和初年，由于“護憲三派”的瓦解，日本又進入政友會、民政黨的“兩黨對峙”時代。日本近代政黨在與舊藩閥官僚體制的斗爭中取得了勝利，然而當(dāng)政黨遭遇軍部勢力的時候，就直接觸及到了明治憲法中最根本的政體問題——帝國議會、政府內(nèi)閣均從屬于天皇并且本質(zhì)上是天皇的統(tǒng)治工具。無論日本近代政黨政治如何蓬勃發(fā)展，也無法逾越明治憲法設(shè)下的這道障礙，由于缺乏憲法的法治保障，政黨政治在與日本軍部的斗爭中遭遇了失敗?！洞笕毡镜蹏鴳椃ā返谝徽碌谑畻l規(guī)定：“天皇規(guī)定行政部門之官制及文武官員之俸給，任免文武官員，但本憲法及其他法律有特殊規(guī)定者，須各依其規(guī)定”，第十一至十四條規(guī)定：“天皇統(tǒng)率陸海軍。天皇規(guī)定陸海軍之編制及常備兵額。天皇宣戰(zhàn)媾和及締結(jié)各項條約。天皇宣告戒嚴?！盵13]日本的軍事體制是軍令與軍政分離的體系[17]54，其指揮系統(tǒng)包括陸軍參謀本部、海軍軍令部都直屬天皇領(lǐng)導(dǎo)，而作為軍政部門的陸軍省和海軍省雖然在政府內(nèi)閣中參與組閣但也都由軍人專任，并且陸軍省和海軍省都受到軍方干預(yù)，實質(zhì)上不受政府內(nèi)閣節(jié)制。“九一八”事變發(fā)生后，軍部勢力抬頭，政變不斷，1932年內(nèi)閣首相犬養(yǎng)毅被刺殺身亡，標志著近代日本政黨政治的失敗。軍部為了擴大對政府內(nèi)閣的控制權(quán)，以受天皇直接控制的重臣會議制度取代元老推薦制度來產(chǎn)生首相人選。從此以后，直到二戰(zhàn)結(jié)束，日本首相不再具有政黨背景，而是直接聽命于天皇的軍人，如米內(nèi)光政內(nèi)閣、東條英機內(nèi)閣等。

第二是政黨政治無法主導(dǎo)最高立法權(quán)?！洞笕毡镜蹏鴳椃ā返谝徽碌谒臈l明確規(guī)定：“天皇為國家元首，總攬統(tǒng)治權(quán)，依本憲法規(guī)定實行之”，同時根據(jù)第五至第八條的規(guī)定，兩院議會并非是最高權(quán)力機關(guān)，“天皇依帝國議會之協(xié)贊，行使立法權(quán)。天皇批準法律，命其公布及執(zhí)行。天皇召集帝國議會，命其開會、閉會、停會及解散眾議院。天皇為保持公共之安全或避免災(zāi)厄，依緊急之需要，于帝國議會閉會期間，可發(fā)布代法律之敕令”[13]。根據(jù)上述條款，真正行使立法權(quán)的是天皇，兩院議會只是起到協(xié)助作用，天皇對法律的批準并不僅僅是履行一個程序而是主導(dǎo);天皇還有權(quán)力隨時命令議會開會、閉會、停會和解散眾議院，在議會閉會期間還可以完全代替議會發(fā)布敕令，可以以皇權(quán)意志任意支配議會活動，這樣一來作為政黨政治唯一平臺的議會（眾議院）實質(zhì)上就成為了天皇皇權(quán)統(tǒng)治的工具。

最后是政黨政治參與地方自治缺乏憲法支撐。關(guān)于地方自治，《大日本帝國憲法》沒有明確的條款。雖然早在1888年日本就出臺了近代地方自治的法律《市制町村制》，并且在明治和大正時期也對地方自治進行了探索，但由于缺少憲法的條款支持，日俄戰(zhàn)爭后逐漸走向名存實亡，造成在地方自治中政黨政治難以發(fā)揮作用，因此逐漸構(gòu)筑起了天皇制國家的統(tǒng)一體制，在日本各地方形成了天皇制度的基層支撐。[18]

3. 《大日本帝國憲法》設(shè)計的運轉(zhuǎn)機制沒有為政黨政治建立完善的程序規(guī)范。在政府內(nèi)閣與兩院議會的關(guān)系方面，《大日本帝國憲法》的機制設(shè)計過于虛化，僅有第三章第五十四條規(guī)定“國務(wù)大臣及政府委員，無論何時均得出席各議院會議及發(fā)表意見”，但由于政府內(nèi)閣只需向天皇負責(zé)，這樣一來實質(zhì)上就沒有建立起多黨議會制國家政府內(nèi)閣必須向國會負責(zé)、定期向國會報告、接受國會議員質(zhì)詢等一整套完善的機制。在兩院解散、停會程序方面，根據(jù)明治憲法，天皇可以隨時解散眾議院，而不需要任何程序機制來賦權(quán)（如內(nèi)閣遭遇不信任案等），第三章第四十四條規(guī)定“帝國議會開會、閉會、延長會期及停會，須兩院同時實行。日本眾議院被命解散時，日本貴族院應(yīng)同時停會”。第四十五條規(guī)定“日本眾議院受命解散后，依敕命選舉新議員，并須于解散之日起五個月內(nèi)召集日本眾議院會議”[13]。也就是說，日本政黨政治的運轉(zhuǎn)機制完全受天皇控制，如有超越皇權(quán)范圍的任何政黨政治行為可隨時被皇權(quán)干涉而中斷。與此相反，對于兩院形成決議的議員出席比例條件則規(guī)定得較為嚴格，第三章第四十六條則規(guī)定“兩議院非以其議員總數(shù)2/3以上出席，不得開始議事和進行表決”，[13]這就造成了兩院在運轉(zhuǎn)效率上的不足。此外，在眾議院議員產(chǎn)生程序上，僅籠統(tǒng)表述為眾議院議員由公選產(chǎn)生，而缺乏保障日本普通民眾不因性別、年齡、地位等差異平等參與選舉的機制規(guī)范，因此就造成了日本戰(zhàn)前的活躍政黨都是官僚、名流為核心的保守政黨，勞動階級政黨受到壓制。美國學(xué)者羅伯特·安東尼·斯卡拉皮諾（Robert A.Scalapino）曾評價，二戰(zhàn)之前的日本“一般市民做夢也別想與政黨形成什么直接的關(guān)系。他們要是對一定的政黨表示支持的話，只能通過地方名流”[19]22。

三、《日本國憲法》對日本政黨法治的基石作用

1947年的《日本國憲法》是按照第二次世界大戰(zhàn)同盟國于1945年7月26日召開的波茨坦會議以及發(fā)布的敦促日本投降的《波茨坦公告》的條款為原則制定的?！恫ù奶构妗返谑畻l明確規(guī)定“日本政府必須將阻止日本人民民主趨勢之復(fù)興及增強之所有障礙予以消除，言論宗教及思想自由以及對于基本人權(quán)之重視必須成立”，第十二條規(guī)定“上述目的達到時，日本得依人民自由表示之意志成立一保障和平及負責(zé)之政府，屆時三國占領(lǐng)之軍隊即撤退”[20]。因此，同盟國軍隊占領(lǐng)日本的目的就是要將軍國主義的日本法西斯政權(quán)改造為不再威脅世界和平安全的民主政權(quán)。

二戰(zhàn)結(jié)束初期，同盟國占領(lǐng)軍嚴格按照《波茨坦公告》專心致志于日本的民主化和非軍國主義化進程，采取了一系列瓦解舊軍警機構(gòu)、廢除限制思想言論集會等自由的法令、釋放政治犯，并且要求日本政府于1946年元旦發(fā)表了“天皇是人”的聲明。[21]394-395盟軍占領(lǐng)軍統(tǒng)帥麥克阿瑟上將堅持認為要制訂一部新的日本憲法來代替明治憲法，他提出：“為了改變?nèi)毡镜膫鹘y(tǒng)秩序，憲法的自由主義化也是必要的”[22]213。然而幣原內(nèi)閣及閣僚堅決反對否定明治憲法，主張在繼承明治憲法的基礎(chǔ)上進行修訂。幣原內(nèi)閣提交給麥克阿瑟的新憲法草案初稿充滿了強烈的保守主義色彩，并沒有從實質(zhì)上觸動明治憲法的根基，這是同盟國占領(lǐng)軍所不能容忍的。麥克阿瑟遂繞開幣原內(nèi)閣，命其下屬兩位具有法律背景的高級軍官自行草擬新憲法，對明治憲法中的條款進行了大刀闊斧的修訂，但基于新憲法在日本國內(nèi)特別是內(nèi)閣官僚機構(gòu)中不至于受到太大阻力的考慮，起草人也廣泛征求了日本法律界包括幣原喜重郎和吉田茂在內(nèi)的政界要人的意見。對于新憲法和明治憲法關(guān)系的表述，也從文字技術(shù)上進行處理，承認了兩者的一貫性與繼承性，在新憲法的天皇上諭中引用了明治憲法第七十三條對憲法修正的規(guī)定（“本憲法之條款于將來有修改之必要時，須以敕命將議案交付帝國議會議決。議此案時，兩議院非各以其議員總數(shù)2/3以上出席不得開議，且非以出席議員2/3以上之多數(shù)通過，不得作出修改之決議”[13]，）表明和平憲法的頒布是符合明治憲法中關(guān)于修憲的條款要求的。這也是同盟國占領(lǐng)軍激進的立憲要求與日本官僚集團保守勢力妥協(xié)的結(jié)果。新的《日本國憲法》在經(jīng)過眾議院和貴族院三分之二多數(shù)通過后，昭和天皇同意頒布，并于1947年5月3日正式實施。在同盟國占領(lǐng)軍的外部強制改造下，日本政黨法治化進程迎來“春天”，經(jīng)過戰(zhàn)后幾十年的不斷發(fā)展實現(xiàn)了在政黨文明和政黨現(xiàn)代化發(fā)展進程中的大踏步前進。

（一）《日本國憲法》奠定了政黨法治的政治環(huán)境基石

眾所周知，除了放棄戰(zhàn)爭權(quán)利的和平主義原則之外，《日本國憲法》有兩個最根本政治原則就是國民主權(quán)和尊重最基本人權(quán)，從而為日本政黨法治奠定了合法性的政治環(huán)境基石。

1. 奠定了政黨政治權(quán)力來源合法性的根基。1947年的《日本國憲法》不再使用“臣民”一詞，在序言中就明確了此憲法的核心政治理念“日本國民決心通過正式選出的國會中的代表而行動，為了我們和我們的子孫，確保與各國人民合作而取得的成果和自由帶給我們?nèi)珖亩骰荩蛘男袨槎俅伟l(fā)生的戰(zhàn)禍，茲宣布主權(quán)屬于國民，并制定本憲法。國政源于國民的嚴肅信托，其權(quán)威來自國民，其權(quán)力由國民的代表行使，其福利由國民享受”，并且在第一章第一條中規(guī)定“天皇是日本國的象征，是日本國民整體的象征，其地位以主權(quán)所在的全體日本國民的意志為依據(jù)”[23]。這就從根本上改變了明治憲法中對于天皇和臣民的關(guān)系界定，即戰(zhàn)后的日本國民不再臣屬于天皇，而是國家主權(quán)的擁有者，天皇則必須按照全體國民的意志來行使本憲法第七條中有關(guān)國事的行為。一個國家的主權(quán)是以國民為本還是以君主為本是最根本的國體性質(zhì)，也為國家的政黨活動建立了最根本的政治環(huán)境。如果是以君主為本，則政黨政治權(quán)力的合法性來源于君主，政黨的一切活動都被置于君主專制控制之下，由憲法所規(guī)定的君主意志即是政黨法治的最高遵循。而以國民為本，則意味著政黨政治權(quán)力的合法性來源于民眾，政黨一切活動都應(yīng)圍繞贏得國民支持為中心，并且以憲法法律的條款規(guī)定為最高遵循，君主只是負責(zé)在程序上履行認可手續(xù)，這就是政治環(huán)境基石的作用之一。

2. 奠定了政黨政治組織發(fā)展自主性的根基。政黨政治組織發(fā)展的自主性必須以公民信仰、言論、結(jié)社的自主性為前提。1947年《日本國憲法》在第三章以對等原則明確規(guī)定了日本國民的權(quán)利與義務(wù)，其中第十一條規(guī)定“國民享有的一切基本人權(quán)不能受到妨礙。本憲法所保障的國民的基本人權(quán)，作為不可侵犯的永久權(quán)利，現(xiàn)在及將來均賦予國民”，并且在第十三條中明確“全體國民都作為個人而受到尊重。對于謀求生存、自由以及幸福的國民權(quán)利，只要不違反公共福利，在立法及其他國政上都必須受到最大的尊重”[23]。新憲法在第三章第十四條中廢除了所有貴族制度，主張法律面前人人平等，同時在第十五條明確“一切公務(wù)員都是為全體服務(wù)，而不是為一部分人服務(wù)”，以及保障成年人普選公務(wù)員、不得侵犯投票秘密的規(guī)定，這就為普通國民平等參與政治明確了根本法依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，《日本國憲法》第三章第十六條、第十九條、第二十條、第二十一條、第二十三條分別規(guī)定了日本國民在“請愿權(quán)”“思想及意志的自由”“信教自由”“集會、結(jié)社、言論等表現(xiàn)的自由，通信的秘密”“學(xué)術(shù)自由”等方面的權(quán)利。其中，第十六條規(guī)定“任何人對損害的救濟，公務(wù)員的罷免，法律、命令以及規(guī)章的制訂、廢止和修訂以及其他有關(guān)事項，都有和平請愿的權(quán)利，任何人都不得因進行此種請愿而受到歧視”，取消了一切對于和平請愿活動的限制程序。第十九條規(guī)定“思想及意志的自由，不受侵犯”，第二十條規(guī)定“對任何人的信教自由都給予保障。任何宗教團體都不得從國家接受特權(quán)或行使政治上的權(quán)利。對任何人都不得強制其參加宗教上的行為、慶祝典禮、儀式或活動。國家及其機關(guān)都不得進行宗教教育以及其他任何宗教活動”，為真正保障完全意義上的個人信仰包括信教自由奠定了基礎(chǔ)，并且實現(xiàn)了國家政教分離。第二十一條規(guī)定“保障集會、結(jié)社、言論、出版及其他一切表現(xiàn)的自由。不得進行檢查，并不得侵犯通信的秘密”，第二十三條規(guī)定“保障學(xué)術(shù)自由”，禁止了任何層面上對個人思想、言論、結(jié)社等自由的干預(yù)。公民基本人權(quán)通過新憲法得以尊重和保障，也就為政黨法治營造了良好的政治環(huán)境。

（二）《日本國憲法》奠定了政黨法治的體制結(jié)構(gòu)基石

一個國家的政體決定了其政黨政治體制結(jié)構(gòu)，這樣的體制結(jié)構(gòu)以國家憲法的形式固定下來就形成了政黨法治的體制結(jié)構(gòu)基石。從明治憲法的政黨法治實踐失敗的歷史背景中我們不難看出，國家憲法的政體條款對于政黨法治的重要意義，在于給政黨政治的發(fā)展奠定根本法基礎(chǔ)。正是基于戰(zhàn)前由于憲法的體制基石不穩(wěn)，導(dǎo)致多黨議會制實踐最終失敗的教訓(xùn)，同盟國占領(lǐng)軍立足于在日本建立真正的資本主義三權(quán)分立多黨議會體制目標，制訂了《日本國憲法》中的相關(guān)具體條款?！度毡緡鴳椃ā吠耆饤壛恕洞笕毡镜蹏鴳椃ā分嘘P(guān)于天皇、議會、國務(wù)大臣的關(guān)系，形成了新的天皇與國會、政府內(nèi)閣及真正意義上的地方自治體之間的體制結(jié)構(gòu)，從而為政黨法治奠定了政治體制的結(jié)構(gòu)關(guān)系基石。

1. 強化了最高權(quán)力機關(guān)的實質(zhì)性授權(quán)保障?！度毡緡鴳椃ā返谝徽碌诙l規(guī)定“皇位世襲，根據(jù)國會議決的皇室典范的規(guī)定繼承之”，第六條規(guī)定“天皇根據(jù)國會的提名任命內(nèi)閣總理大臣”，而同時在第四章第四十一條、第四十二條明確規(guī)定“國會是國家的最高權(quán)力機關(guān)，是國家唯一的立法機關(guān)。國會由眾議院及參議院兩議院構(gòu)成之”[23]。這就使得國會作為國家最高權(quán)力機關(guān)和唯一立法機關(guān)的地位得以在憲法中確立，并且皇室繼承和內(nèi)閣總理大臣的任命，天皇不能脫離國會的規(guī)定和提名授權(quán)而獨立進行，國會也沒有協(xié)贊天皇的義務(wù)，從某種程度上說就是將天皇的權(quán)力牢牢限制在國會的影響范圍內(nèi)。

2. 規(guī)范了政黨依法獲得行政權(quán)力的渠道?！度毡緡鴳椃ā返谖逭碌诹鍡l規(guī)定“行政權(quán)屬于內(nèi)閣”，第六十六條規(guī)定“內(nèi)閣按照法律規(guī)定由其首長內(nèi)閣總理大臣及其他國務(wù)大臣組成之。內(nèi)閣總理大臣及其他國務(wù)大臣必須是文職人員。內(nèi)閣行使行政權(quán)，對國會共同負責(zé)”，第六十七條規(guī)定“內(nèi)閣總理大臣經(jīng)國會決議在國會議員中提名”[23]，歸納起來就是以憲法條文形式明確了政府內(nèi)閣對國會負責(zé)而不對天皇負責(zé)，而內(nèi)閣總理大臣也即內(nèi)閣首相必須在國會議員中提名，實質(zhì)上就是要求日本首相必須擁有政黨活動背景，因為無黨派議員很難獲得國會支持，只有在國會占多數(shù)席位的政黨黨首才具備此條件，這就從法律上為政黨發(fā)展拓展了空間。

3. 完善了合法性與權(quán)威性相互制衡的權(quán)力制約體制?！度毡緡鴳椃ā返谝徽碌谌龡l規(guī)定“天皇有關(guān)國事的一切行為，必須有內(nèi)閣的建議和承認，由內(nèi)閣負其責(zé)任”，第六條規(guī)定“天皇根據(jù)國會的提名任命內(nèi)閣總理大臣”，第七條規(guī)定“天皇根據(jù)內(nèi)閣的建議與承認，為國民行使下列有關(guān)國事的行為：一、公布憲法修正案、法律、政令及條約。二、召集國會。三、解散眾議院。四、公告舉行國會議員的選舉。五、認證國務(wù)大臣和法律規(guī)定其他官吏的任免、全權(quán)證書以及大使、公使的國書。六、認證大赦、特赦、減刑、免除執(zhí)行刑罰以及恢復(fù)權(quán)利。七、授予榮譽稱號。八、認證批準書以及法律規(guī)定的其他外交文書。九、接受外國大使及公使。十、舉行儀式?！备鶕?jù)上述條款，天皇的國事行為不能隨意，必須有政府內(nèi)閣同意，盡管天皇有行使公布法律、召集國會、解散眾議院、舉行選舉、任免官員等行為的權(quán)力，但這些權(quán)力的行使無一不需要根據(jù)政府內(nèi)閣的意愿，而政府內(nèi)閣的意愿又受制于內(nèi)閣多數(shù)黨在國會能否爭取到足夠的支持率以保證通過國會審議。因此，實質(zhì)上天皇成為了國會立法權(quán)與政府內(nèi)閣行政權(quán)之間相互制約、互相牽制的程序代行者，同時也成為了日本現(xiàn)代政黨法治的權(quán)威賦予者。

4. 搭建了政黨參與地方自治的體制框架。為了使地方自治能夠有憲法條款支撐，真正落到實處，《日本國憲法》第八章專門就地方自治體制進行了?？盍⒎?。其中，第九十二條規(guī)定“關(guān)于地方公共團體的組織及運營事項，根據(jù)地方自治的宗旨由法律規(guī)定之”，第九十四條規(guī)定“地方公共團體有管理財產(chǎn)、處理事務(wù)以及執(zhí)行行政的權(quán)能，得在法律范圍內(nèi)制定條例”[23]，這就為地方政黨的發(fā)展提供了憲法條款遵循，形成了地方政黨法治的體制結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

（三）《日本國憲法》奠定了政黨法治的運轉(zhuǎn)機制基石

政黨參與政治活動必須依據(jù)法制化的運轉(zhuǎn)機制來進行，而國家憲法則發(fā)揮著為這一運轉(zhuǎn)機制提供基本規(guī)范的作用?！度毡緡鴳椃ā窂膰鴷稍鹤h員的組成、兩院決議排序、兩院議事表決條件、內(nèi)閣向國會負責(zé)方式、解散程序以及地方自治等方面建立了規(guī)范的運轉(zhuǎn)機制，并且相較于明治憲法而言從機制層面更強化了多黨政治體制的根本地位，因此成為了政黨參與相關(guān)政治活動的總依據(jù)，從政治機構(gòu)的運轉(zhuǎn)機制方面為日本政黨法治奠定了基石。

1. 完善了政黨議員身份依法產(chǎn)生的規(guī)范機制。《日本國憲法》第四章第四十三條規(guī)定“兩議院由選舉產(chǎn)生的代表全體國民的議員組成之。兩議院的議員定額由法律規(guī)定之”，第四十四條規(guī)定“兩議院的議員及其選舉人的資格，由法律規(guī)定之。但不得因人種、信仰、性別、社會身份、門第、教育、財產(chǎn)或收入的不同而有所差別”[23]。這就以憲法條文的形式明確規(guī)定了新的眾議院和參議院議員全部都由選舉產(chǎn)生，并且全體國民享有平等參與選舉的權(quán)利。此外，《日本國憲法》還明確了參眾兩院議員的任期和改選時限，第四章第四十五條規(guī)定“眾議院議員的任期為四年。但在眾議院解散時，其任期在期滿前告終”，第四十六條規(guī)定“參議院議員的任期為六年，每隔三年改選議員之半數(shù)”[23]。上述條款確立的議員任期改選運轉(zhuǎn)機制，有助于保持國會兩院的政黨議員活力，而如前文所述，明治憲法中則無相關(guān)機制的明確條文。因此，政黨議員的活動不僅缺乏機制規(guī)范，更缺乏憲法基礎(chǔ)規(guī)范。

2. 明確了最高權(quán)力機關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的關(guān)系機制?！度毡緡鴳椃ā吩诘谒恼碌谖迨鶙l規(guī)定“兩議院如無全體議員三分之一以上出席，不得開會議事和作出決議”[23]，將明治憲法的三分之二以上出席率降低為三分之一以上出席率，進一步確保了作為最高權(quán)力機關(guān)的國會兩院的運轉(zhuǎn)效率，保證了政黨政治能夠最大限度發(fā)揮作用。雖然新舊兩部憲法中都沒有兩院決議排序方面的明文界定，但從《日本國憲法》在相關(guān)決議排序最終依據(jù)的條款來看，眾議院要高于參議院。《日本國憲法》第四章第五十九條規(guī)定“眾議院已經(jīng)通過而參議院作出不同決議的法律案，如經(jīng)眾議院出席議員三分之二以上的多數(shù)再次通過時，即成為法律。參議院接到已由眾議院通過的法律案后，除國會休會期間不計外，如在六十日內(nèi)不作出決議，眾議院可以認為此項法律案已被參議院否決”，第六十條規(guī)定“預(yù)算案必須先在眾議院提出。對預(yù)算案，如參議院作出與眾議院不同的決議，根據(jù)法律的規(guī)定，舉行兩院協(xié)議會而仍不能取得一致意見時，又在參議院接到眾議院已經(jīng)通過的預(yù)算案后，除國會休會期間外，在三十日內(nèi)仍不作出決議時，即以眾議院的決議作為國會決議”，第六十一條規(guī)定“關(guān)于締結(jié)條約所必要的國會的批準，準用前條第二項之規(guī)定”;同時，第五章第六十七條關(guān)于內(nèi)閣總理大臣的提名“眾議院與參議院對提名作出不同決議時，根據(jù)法律規(guī)定舉行兩院協(xié)議會亦不能得出一致意見時，又在眾議院作出提名的決議后，除國會休會期間不計外，在十日以內(nèi)參議院仍不作出提名決議時，即以眾議院的決議作為國會決議”[23]。通過整理歸納，不難得出結(jié)論，根據(jù)新憲法，涉及到法律案、預(yù)算案、締結(jié)外交條約和內(nèi)閣首相提名等方面，參眾兩院作為最高權(quán)力機關(guān)需要進行內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)時，眾議院的決議都享有優(yōu)先排序，這就是戰(zhàn)后日本政黨政治活動以眾議院為核心的憲法根源。

3. 細化了最高權(quán)力機關(guān)制衡行政權(quán)力的具體機制?！度毡緡鴳椃ā返谒恼碌诹龡l規(guī)定“內(nèi)閣總理大臣及其他國務(wù)大臣，不論其是否在兩議院之一保有議席，為就議案發(fā)言均得隨時出席議院，另外在被要求出席答辯或作說明時，必須出席”，第七十二條規(guī)定“內(nèi)閣總理大臣代表內(nèi)閣向國會提出議案，就一般國務(wù)及外交關(guān)系向國會提出報告，并指揮監(jiān)督各行政部門”，第五章第六十九條規(guī)定“內(nèi)閣在眾議院通過不信任案或信任案遭到否決時，如十日內(nèi)不解散眾議院必須總辭職”，第七十三條關(guān)于內(nèi)閣的事務(wù)方面規(guī)定“締結(jié)條約，但必須在事前，或根據(jù)情況在事后獲得國會的承認”“編制并向國會提出預(yù)算”。綜合上述條款可以明顯看到，內(nèi)閣官員在戰(zhàn)前出席議會發(fā)表意見更多是一種形式，而戰(zhàn)后的內(nèi)閣官員對于國會兩院的質(zhì)詢要求應(yīng)當(dāng)是“隨叫隨到”“必須出席”，眾議院可以對內(nèi)閣通過不信任案或否決信任案從而迫使政府內(nèi)閣解散眾議院重新選舉或者總辭職，而在締結(jié)外交條約和編制預(yù)算方面政府內(nèi)閣的行為都必須經(jīng)過國會認可才能生效，這就能夠有效地將行政權(quán)力規(guī)范在政黨政治的運轉(zhuǎn)機制之下。

4. 優(yōu)化了政黨權(quán)力解構(gòu)重組的制約機制。《日本國憲法》規(guī)定了政黨權(quán)力解構(gòu)重組是通過解散眾議院來實現(xiàn)的，而解散眾議院的主體是政府內(nèi)閣而非天皇，盡管需要天皇作程序上的確認。按照新憲法，在眾議院通過內(nèi)閣不信任案或信任案被否決的情況下，內(nèi)閣才有權(quán)解散眾議院，參議院雖然閉會但有緊急需要時可以舉行緊急會議，正如第四章第五十四條規(guī)定“眾議院被解散時，必須在自解散之日起四十日以內(nèi)舉行眾議院議員總選舉，并須在自選舉之日起三十日以內(nèi)召開國會。眾議院被解散時，參議院同時閉會。但內(nèi)閣在國家有緊急需要時，得要求參議院舉行緊急會議。” 雖然按照新憲法，政府內(nèi)閣在遭遇眾議院彈劾時可以通過解散眾議院重新大選來“自救”，并且第五章第七十一條還規(guī)定“在新的內(nèi)閣總理大臣被任命之前，內(nèi)閣繼續(xù)執(zhí)行職務(wù)”[23]，但此種解散方式與戰(zhàn)前天皇任意解散議會完全不同，因為內(nèi)閣成員要通過眾議院重新選舉來洗牌，如果在選舉中前任內(nèi)閣成員所在的政黨不能占據(jù)眾議院多數(shù)席位則將面臨全體下野的結(jié)局。因此，新憲法的眾議院解散程序?qū)嵸|(zhì)上是進一步優(yōu)化了以眾議院為平臺對政黨權(quán)力進行解構(gòu)重組的制約機制。

5. 健全了地方自治中的政黨政治運轉(zhuǎn)機制?！度毡緡鴳椃ā返诎苏碌诰攀龡l規(guī)定“地方公共團體根據(jù)法律規(guī)定設(shè)置議會為其議事機關(guān)。地方公共團體的首長、議會議員以及法律規(guī)定的其他官吏，由該地方公共團體的居民直接選舉之”。第九十五條“規(guī)定僅適用于某一地方公共團體的特別法，根據(jù)法律規(guī)定，非經(jīng)該地方公共團體居民投票半數(shù)以上同意，國會不得制定”[23]。上述條款明確了地方自治的主體是地方公共團體，與國會和內(nèi)閣的產(chǎn)生辦法不同，地方公共團體的官員和議會都由居民直接選舉產(chǎn)生，并且給予了地方公共團體以高度立法自治權(quán)，國會不經(jīng)過該地方居民半數(shù)以上同意不得制訂針對該地方公共團體的特別法，這就實現(xiàn)了真正意義上的地方自治，為建立政黨組織參與地方自治政治活動的運轉(zhuǎn)機制奠定了根本法基礎(chǔ)。

四、結(jié)束語

日本作為西方發(fā)達資本主義國家的代表，其政黨法治將從國家憲法層面對政黨政治活動的規(guī)范擺在了首要位置，目的就是鑒于二戰(zhàn)前的歷史教訓(xùn)，防止國家層面對政黨行為的專制干涉。

當(dāng)今世界，大部分國家的憲法都明文規(guī)定了該國的政黨政治體制。國內(nèi)有學(xué)者認為：“至少有 70 多個國家在憲法中明確規(guī)定了專門的關(guān)于政黨的條款，其中既有德國、法國、意大利等發(fā)達國家，也有韓國、新加坡等新興的中等發(fā)達國家，又有俄羅斯及東歐諸國，還有一大批發(fā)展中國家，包括了不同的宗教信仰、民族構(gòu)成、文化背景和歷史傳統(tǒng)。而美英等普通法國家，基于其法治傳統(tǒng)，關(guān)于政黨運行的規(guī)則更多地體現(xiàn)為憲法慣例，而不是明文規(guī)定在憲法文本中?！盵9]14《日本國憲法》顯然屬于后者，主要從人民主權(quán)的政治環(huán)境、政治體制的結(jié)構(gòu)關(guān)系、政治機構(gòu)的運行機制三個方面為政黨法治建設(shè)發(fā)揮基石作用。雖然在文本上沒有涉及“政黨”一詞，且沒有明文規(guī)定有關(guān)于政黨的條款，但毋庸置疑，無論是國會、內(nèi)閣、地方自治、議員、選舉，其行為主體都是政黨團體和個人。因此，《日本國憲法》對于規(guī)范戰(zhàn)后日本政黨活動無疑是發(fā)揮了基礎(chǔ)性根本法作用。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]

收稿日期：2021-04-16

基金項目：國家哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃基金資助項目“新時代加快推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)研究”（18ADJ003）

作者簡介：張楊（1984-），男，四川西充人，講師，碩士，研究方向：國際政治、政黨政治。