減稅降費仍有進一步優化空間

在“提質增效、更可持續”的積極財政政策要求下，2021年，我國將繼續深化稅制改革，制度性的減稅仍將持續。

面向“十四五”，我國稅收體系將在引領經濟高質量發展中發揮更為顯著的作用，減稅降費政策的科學性、有效性仍有進一步優化的空間。

劉怡

北京大學經濟學院教授，博士生導師，財政學系主任

“十三五”，普惠性、結構性減稅降費成效顯著

“十三五”期間我國持續推出減稅降費措施，將減稅降費與稅制改革結合，普惠性減稅降費與結構性減稅降費并舉，總體上取得了積極顯著的成效。據統計，新增減稅降費總規模累計超過7.6萬億元。

“十三五”期間，企業稅費負擔累計下降18.1%，新辦涉稅市場主體5745萬戶，較“十二五”時期增長83%。總體來看，減稅降費政策對于優化營商環境、促進社會公平、實現經濟高質量發展發揮著根本性、長期性的作用。

2020年，在經濟存在下行壓力的情況下，全年全國新增減稅降費超2.5萬億元。減稅降費作為重要的逆周期調節政策，實現了穩預期、減負擔、增活力、優結構等多重功效。

減稅降費穩定了經濟增長預期。2020年，我國連續出臺了7批28項支持不同群體、不同行業疫情防控和復工復產的稅費優惠政策，稅收收入占GDP比重下降約0.82個百分點。其中，受疫情影響較大的困難行業企業2020年度發生的虧損最長結轉年限延長至8年;階段性減免增值稅小規模納稅人增值稅;階段性減免企業養老、失業、工傷保險單位繳費等針對性措施有效減輕了疫情期間企業負擔，為企業復工復產、經濟快速恢復提供了有力保障。

減稅降費提升了市場主體活力。2020年正常退稅業務辦理平均時間比2019年提速20%，全年辦理出口退稅14549億元。2020年1月至11月，辦理涉稅事項的新增市場主體1016萬戶，比上年同期增長7.4%，其中第三季度，全國重點稅源企業當季實現利潤總額同比增長4.9%，市場主體活力進一步激發。

減稅降費發揮了稅收治理作用。稅收政策是國家綜合治理的重要工具，減稅降費始終服務于推動經濟高質量發展的大政方針。受益于研發費用加計扣除等稅收優惠政策，2020年全國重點稅源企業研發支出同比增長13.1%，其中，制造業增長9.6%，軟件和信息技術服務業增長25.3%，均保持良好創新發展勢頭。2020年，通過提高部分產品出口退稅率，對二手車經銷企業銷售舊車減征增值稅，延續實施新能源汽車免征車輛購置稅政策等措施，穩外貿擴內需，有力推動了構建國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

“十四五”，減稅降費政策仍有進一步優化空間

2021年，在“提質增效、更可持續”的積極財政政策要求下，將繼續深化稅制改革，制度性的減稅仍將持續，例如：完善增值稅期末留抵退稅和抵扣鏈條;加大對高端人才的吸引力度;繼續支持制造業發展;加大對小微企業的優惠力度等。

面向“十四五”，放眼更長遠，我國稅收體系將在引領經濟高質量發展中發揮更為顯著的作用，減稅降費政策的科學性、有效性仍有進一步優化的空間：

第一，鼓勵企業研發尚有提升空間。

以研發創新推動高質量發展，是我國加快轉變經濟發展方式、調整經濟結構、破解當前經濟發展深層次矛盾的必然選擇。其中，

企業是實現高質量發展最重要、最活躍的主體。為了進一步激發企業研發創新的活力，應當重視以下稅收問題：

首先，《財政部稅務總局科技部關于提高研究開發費用稅前加計扣除比例的通知》

（財稅〔2018〕99號）規定的研發費用按照75%在稅前加計扣除的政策已于2020年12月31日到期，應當盡快研究并公布下一階段的加計扣除政策。

其次，根據《國家稅務總局關于發布修訂后的〈企業所得稅優惠政策事項辦理辦法〉的公告》（國家稅務總局公告〔2018〕99號），研發費用加計扣除優惠政策只能在企業所得稅年度匯算清繳時享受，不能在分月或分季度預繳時享受，會加大企業的現金流壓力，不利于企業增加研發投入。國內外大量實證研究證明，企業現金持有量會顯著影響其研發投入，未來可以考慮允許企業在月度或季度預繳所得稅時享受研發費用加計扣除政策。

第二，進一步加大對初創企業研發投入的支持力度。

研發費用加計扣除政策屬于企業所得稅優惠政策，《國家稅務總局關于企業所得稅若干稅務事項銜接問題的通知》（國稅函

〔2009〕98號）明確規定，研發費用加計扣除部分形成的企業年度虧損結轉年限最長不得超過5年。美國對企業未使用的研發支出稅收抵免，允許向前結轉1年，向后結轉20年。相比之下，我國處于研發投入階段尚未盈利的企業享受到的加計扣除優惠力度較小。同時，《財政部商務部稅務總局關于繼續執行研發機構采購設備增值稅政策的公告》（2019年第91號）對內資研發機構和外資研發中心采購國產設備全額退還增值稅政策已于2020年12月31日到期。

目前，初創企業研發享受到的優惠政策主要是《財政部稅務總局關于創業投資企業和天使投資個人有關稅收政策的通知》（財稅〔2018〕55號），該政策的優惠對象是創業投資企業和天使投資個人，只能起到間接作用，無法直接激勵初創企業加大研發投入。

總體來說，現有政策對處于研發投入階段尚未盈利企業的支持力度較小，未來可以從增值稅、個人所得稅等多個稅種入手，設計針對初創企業研發投入的稅收優惠政策。

第三，完善參與全球人才競爭的個人所得稅制度。

從全球個稅負擔看，我國個稅最高邊際稅率為45%，與美國、新加坡、香港等國家和地區相比，個稅負擔偏重，不利于吸引和留住海內外高端人才;

從政策優惠區域看，目前高端人才個稅優惠政策只適用于粵港澳大灣區、海南自由貿易區等特定區域，不利于人才流向全國其他地區，西部開發、中部崛起、東北振興也亟需大量高端人才;

從政策享受人群看，全國性的個稅優惠政策僅適用于院士、享受政府特貼等少部分專家學者，存在門檻高、覆蓋面窄等問題。

建議：一是加大對高端人才、亟需人才、特殊人才的個人所得稅優惠力度，對標世界上科技領先國家，積極參與全球人才競爭;二是強化對高端人才個稅優惠政策的協調統籌，盡量在國家層面統一制定優惠政策，消減區域性優惠政策不均衡帶來的無序競爭和資源浪費;三是擴大高端人才個稅優惠的免征范圍，將地方政府或用人單位發放的人才引進獎金、租房購房補貼、子女教育費用等列入專項稅前扣除范圍。

第四，研究適應新業態發展的稅收政策。

新冠肺炎疫情使得線下經濟受到沖擊的同時，也加快了傳統行業與數字經濟融合發展的步伐。近年來，農業、制造業、服務業的智能化、數字化趨勢明顯加快，新產業、新業態、新模式正在為經濟增長注入新動能。

目前，數字化發展的制造業企業主要享受高新技術企業系列優惠，服務業企業可以根據《財政部稅務總局商務部科技部國家發展改革委關于將技術先進型服務企業所得稅政策推廣至全國實施的通知》（財稅〔2017〕79號）享受15%的企業所得稅優惠稅率，但農業新業態缺乏相關稅收優惠政策支持。

隨著科技興農、大學生返鄉創業等浪潮的興起，智慧農業、定制農業、互動農業等農業新業態萌芽發展，稅收政策應當予以支持，鼓勵和保護高附加值新型農業的發展，幫助農民增收。再進一步，也可以加大對制造業、服務業等行業數字化轉型發展的稅收政策支持力度。

編輯/孟媛