基于S-CAD方法的上海市生活垃圾分類政策評估研究

■ 朱璐璐 李志紅 陳劭鋒

1.中國科學院大學公共政策與管理學院北京100049

2.中國科學院科技戰略咨詢研究院 北京100190

0 引言

實施生活垃圾分類是推進資源有效利用的重要舉措。國外實施垃圾分類起步較早，且積累了許多豐富的實踐經驗。我國從20世紀90年代開始也推進垃圾分類工作，迄今已有20余年，取得了一定的進展。與此同時，國內外關于垃圾分類相關的研究日益增多。總體來看，學術界關于垃圾分類政策文獻研究，主要集中在政策影響和治理實踐等方面。就政策影響而言，主要涉及到影響垃圾分類政策實施的因素，如Iyer E S 和Kashyap R K探討了政府激勵政策對垃圾分類的影響效應[1]。Sandra Aparcana 探討了城市固體廢棄物管理政策的實施障礙及影響因素[2]。李歡歡等對垃圾分類政策擴散的影響因素進行分析，并對垃圾分類政策擴散的邏輯進行分析[3]。尚虎平等從垃圾分類的前端和中端影響因素研究了垃圾分類的績效效應[4]。而關于政策治理或管理實踐的研究主要關注于垃圾分類政策治理過程、模式、具體制度設計等方面。如龔文娟認為1949年以來我國城市生活垃圾的治理政策可以分為萌芽期、過渡期、發展期3個階段[5]。田華文借助政策工具理論對垃圾的強制分類在中國的可行性做了初步探索[6]。宋國君等認為我國需要全力轉向和建設基于源頭分類和資源回收的生活垃圾管理模式[7]。李智超等認為必須考量不同政策要素的組合，進行有針對性的政策激勵與配置，才能提高生活垃圾分類政策執行效果[8]。薛立強等認為構建現代化的城市生活垃圾管理模式及理論，將對于實踐領域的創新和進步起到重要的推動作用[9]。楊雪鋒等認為一個城市治理水平的重要指標之一是垃圾分類做得好不好[10]。于君博等認為根據參與主體的不同，之前我國的垃圾分類治理的模式可以分為政府主導、服務外包和社會組織參與3種方式[11]。

從目前國內外研究來看，缺乏對一個地區垃圾分類政策的實施成效開展比較系統的評估。有鑒于此，我們擬以上海的垃圾分類政策作為評估對象。上海作為中國的超大城市之一,是中國城市生活垃圾分類的先行者,研究上海市垃圾分類政策,對全國其他省市有較強的指導和借鑒意義,也具有較高的社會實踐價值。

1 上海市生活垃圾分類政策概述

1.1 上海市生活垃圾分類政策執行現狀

上海市垃圾分類政策經過20 多年的實踐和調整形成了一套比較完整的垃圾分類管理體系。對上海市垃圾分類政策及相關制度匯總統計，如表1所示。

表1 上海市生活垃圾分類相關政策匯總

1.2 上海市生活垃圾分類政策執行效果

隨著上海市城市規模的不斷擴大，生活垃圾的產量日益劇增。根據1984～2019年《上海市統計年鑒》統計（圖1），1984年上海市生活垃圾產量為185 萬噸，2000年上海市生活垃圾產量為641 萬噸，與1984年相比增加了2.46倍，2018年上海市生活垃圾產量為984萬噸，與2000年相比增加了0.54倍。

圖1 上海市生活垃圾年度總量圖

以《上海市生活垃圾管理條例》（以下簡稱《條例》）為案例，評估上海市生活垃圾政策，具有一定的典型性，同時引入S-CAD 模型，運用S-CAD 方法對上海市垃圾分類政策進行評價，從《條例》的評價過程及評價結果中得出可借鑒的結論，進而推廣應用于全國其他城市。

2 S-CAD方法在《條例》中的應用

2.1 S-CAD方法和模型

根據S-CAD 框架[12]（圖2），對《條例》的S-CAD 的分析過程可以分為3 步：（1）對《條例》的參與者的觀點識別，明確《條例》的立場、目標、手段及預期的實現效果；（2）分析《條例》的制定是否具有邏輯性、必要性以及可行性分析；（3）根據《條例》的評價分析結果，梳理出上海市垃圾分類政策分析結論與經驗。

2.2 基于S-CAD方法的評估分析

將政策制定與評估的S-CAD 框架（圖2）和要素結合，確定《條例》的立場，并基于政策屬性分解《條例》內容，從而構建適用于S-CAD 方法的《條例》的要素識別圖。（圖3）

圖2 政策制定與評估的S-CAD框架

圖3 《條例》的分析要素識別圖

2.2.1 邏輯分析

邏輯分析是S-CAD 政策評估最重要的分析環節，要對《條例》的邏輯進行梳理，深入研究《條例》的制定背景，客觀地評估《條例》的內部邏輯一致性。

（1）立場與目標的邏輯一致性

目標是價值前提的本質追求。在實現上海市城市生活垃圾的減量化、資源化、無害化（G1）目標中，生活垃圾的資源化直接體現上海市的經濟社會可持續發展（V4）的價值，同時，生活垃圾的減量化和無害化直接體現了上海市改善人居環境（V1），維護生態安全（V3）的價值，而上海市的城市精細化管理（V2）間接促進G1目標的實現。建立健全城市的生活垃圾分類體系（G2），其中垃圾分類直接體現了改善上海市人居環境（V1），維護上海市生態安全（V3）的價值，建立健全生活垃圾分類體系作為一種現代型精細化管理方式，正是城市精細化管理（V2）的價值體現，在一定程度上保障經濟社會可持續發展（V4）。

（2）目標與手段的邏輯一致性

G1-S。S3和S6能夠直接促進上海市的城市實現生活垃圾的減量化、資源化、無害化，S1、S4和S5這些具體生活垃圾分類措施實現上海市的生活垃圾減量化、資源化、無害化，S2、S7和S8從政府管理、社會管理以及監控執法方面間接為G1提供保障措施。

G2-S。S1、S4和S5是G2的直接解決行動，S2明確政府管理職責為G2的實現提供政府保障，S8加強監督管理和法律處罰從法律的強制性方面為G2的實現提供法律保障。

（3）手段與結果的邏輯一致性

S-R1。S1生活垃圾的分類詳細標準、S4生活垃圾分類的規范投放以及S5生活垃圾的專業化地分類收集、運輸和處置，均涉及上海市的生活垃圾分類的相關制度管理，而提升城市的管理水平（R1），明確政府的管理職責（S2）和加強監督管理和法律處罰（S8）在一定程度可以提升政府管理和監控執法管理水平。

S-R2。S7生活垃圾分類管理情況納入上海市的文明創建活動，是R2的最直接措施，其他各項手段從政策管理和輿論監督方面，間接地提升城市文明水平。

S-R3。R3實現生活垃圾源頭減量直接得益于S3促進源頭減量，從包裝物、農貿市場配置濕垃圾、一次性用品等方面采取相應措施實現垃圾減量化，S1、S4和S5從生活垃圾分類的具體標準、措施等方面，間接促進了城市垃圾源頭減量的實現，加強監督管理和法律處罰（S8）為其提供了法律保障。

S-R4。推進生活垃圾資源化利用（S6）中明確各類部門對資源化利用活動的支持和協調的職責，加強監督管理和法律處罰（S8）為其提供了法律保障，其他措施在一定程度上促進生活垃圾資源化的實現。

（4）一致性評估

根據《條例》的各個要素之間的因果關聯和一致性分析結果，建立其要素邏輯鏈條結果分析圖（見圖4），分析并評估各政策要素環節之間的相關程度。

圖4 《條例》要素邏輯鏈條圖

在立場-目標的邏輯關系中，G1、G2兩個目標的設計與4 個立場一致性均達到非常一致，G1與V1、V4的價值立場以及G2與V2的價值立場達到絕對一致，《條例》的價值前提適應性強，目標設定合理。在目標-手段的邏輯相關性中，S4、S5與G1達到絕對一致，與G2達到非常一致，反映出這兩項手段與目標非常匹配，S2與S8對G2非常一致，S2與S6對G1絕對一致，反映出采取相應措施更有利于目標的實現。在手段-結果中，S1、S4、S5與R1均達到絕對一致，反映出不同的手段可能會產生相同的結果，也可能會產生多樣的結果，邏輯關系總體較高，各項手段均實現對應的預期結果。

2.2.2 經濟分析

經濟分析主要針對政策制定和執行的經濟價值進行分析，在上述邏輯分析的基礎上，對《條例》的前提、目標、手段和預期結果相互之間的邏輯做充要性分析。

（1）必要性分析

目標對價值前提的必要性，生活垃圾的減量化必定會改善人居環境，生活垃圾的資源化必然推動經濟社會可持續發展，生活垃圾的無害化對維護生態環境至關重要，因此實現G1目標對V1、V3、V4是必要的。建立健全的垃圾分類體系G2，必將促進城市精細化V2，同時在一定程度上對V1、V3、V4起到推動作用。這兩個目標對《條例》的價值前提的反應是必要的。

手段對目標的必要性。實現生活垃圾“三化”目標G1，促進源頭減量S3和生活垃圾資源化利用S6與之密切相關。S3推進包裝物、市場濕垃圾、一次性用品減量的方面減量化工作，S6明確不同政府部門應當對資源化利用政策、項目、工作予以支持。S3、S6對目標G1是必要的。S1、S4和S5手段的實施，直接影響G2目標的完成，兩者的必要關系顯而易見。S2、S7和S8從政府、社會、法律方面對G1、G2的實現所采取的必要的措施。

預期結果對實施手段的必要性。為實現預期結果R3和R4，S3和S6這兩項措施具有極強的針對性，因此S3對R3是必要的，S6對R4是必要的。S2明確政府管理職責和S8加強監督管理和法律處罰，分別從政府管理和執法管理方面對生活垃圾分類作出相關規定，與R1是必要的。S7提高社會參與度中將生活垃圾分類管理情況納入文明創建活動，與R2提升城市文明水平是必要的。

（2）充分性分析

目標與價值的充分性。G1和G2對于價值觀改善人居環境V1、促進城市精細化V2、維護生態安全V3和經濟社會可持續發展V4的反應是充分的。

手段與目標的充分性關系。目標對于手段來說，明確政府管理職責S2不能充分反映目標，具體體現在：生活垃圾處理收費制度未明確收費處理標準，各單位之間協同辦公有待加強。與《條例》有著相同的目標，即建立健全上海市的生活垃圾分類體系G2，所運用的手段即明確生活垃圾處理費征收管理是對《條例》具體手段——明確政府管理職責S2的延伸和重要補充。

預期結果與手段的充分性關系。對于提升城市管理水平R1，《條例》中多項手段,由于對《條例》的實施效果的預見性不足，導致《條例》的手段不充分，不足以實現所設定的目標，進而導致實際結果不可以有效地響應政策手段，影響到《條例》的是否可以成功實施。

2.2.3 實踐分析

實踐分析，包括法理分析與實施分析。從“主導觀點”的角度出發，從而分析《條例》所需要的關鍵目標與手段，達成目標與手段所需要的關鍵人員和組織。

（1）法理分析

法理分析，關鍵主體對《條例》的認可態度的分析，對關鍵參與者支持或反對的原因分析。政策的相關主體涉及上海市的人大常委會和市政府、市政府相關部門、相關單位和企業以及廣大民眾，上海市人大常委會與市政府對《條例》支持且大力推動《條例》的出臺。

（2）實施分析

《條例》的實施分析主要需要關注《條例》的執行者（各級政府部門）的合作與協調，以及被政策影響者（單位企業以及民眾）的適當反應。

《條例》實施以來，上海市各級領導深入基層一線，針對《條例》展開調研，各區制定工作方案，落實每級責任，同時要求各街鎮負責人，按全覆蓋的要求推進居民小區、單位、公共場所垃圾分類工作。城管執法部門履行執法監管的責任，為垃圾分類的推進起到了法治的監督作用。在社區層次，小區分類投放設施不足，無法滿足所有小區的垃圾分類工作需求。在單位層次，黨政機關的工作人員對生活垃圾分類較為重視，但企事業單位的生活垃圾分類水平存在差異。

3 結論與對策

根據S-CAD方法對《條例》整體框架的解析，通過邏輯分析、經濟分析、依賴性分析，得出以下結論：

第一，《條例》的政策邏輯性較強，所設定的“價值立場”層次分明，目標的設定均對應其相應的價值立場，但是與生活垃圾分類的政策體系缺乏更深層次的關聯和對接。

第二，《條例》的實施手段，整體設定針對性較強，但實施手段較為分散、單一，有待于進一步整合和升級。具體表現為經濟分析過程中，《條例》的實施手段只提到強制執法以及處罰，沒有明確提出具體的垃圾分類獎勵機制，居民容易產生抵抗心理。因此，需要建立更多合理且科學的監管激勵手段。

第三，在實踐方面，政策存在一定的實施困難。居民環保意識不足和分類知識了解不夠，個別社區垃圾分類投放設施不完善，并且生活垃圾清運能力不足以配套所有實施垃圾分類政策的社區等問題均導致政策難以推動和貫徹實施。

《條例》的實施，采用S-CAD方法對《條例》的評估分析，為我國其他城市推行強制分類政策提供有效經驗。根據評估結果，從政策制度、分類設施及宣傳等方面，針對其它城市推行的垃圾分類提出對策建議，為更好地推動城市生活垃圾分類政策實施提供參考。

第一，加大垃圾分類政策的宣傳與引導的力度。垃圾分類政策的執行離不開宣傳工作，要從多個層面加強宣傳與引導。首先，要突出垃圾分類政策的宣傳重點內容，如垃圾分類標準、社區居民的垃圾投放點、垃圾分類具體的罰款制度等，使居民詳細了解垃圾分類，從而提升垃圾分類意識。其次，宣傳方式多樣化，不僅要在社區持續開展多樣性的宣傳活動，同時組織實際的展示活動，還要利用互聯網和新媒體等多種渠道進行廣泛宣傳。最后，擴大教育層面的影響力，將宣傳與教育相結合，將垃圾分類教育納入義務教育中，系統地將垃圾分類方面的知識傳播至學生群體，在幼兒園、小學階段養成垃圾分類的良好習慣。

第二，加強垃圾分類配套硬件設施建設。城市的生活垃圾管理，可以從源頭垃圾的分類投放、收集、運輸和處理等多個環節開展，每個環節的實施離不開相關配套硬件設施的建設。首先，規范前端生活垃圾分類的投放設備的標準化工作，嚴格按照投放容器規范化、標識規范化、管理規范化的要求，設定各個地區的分類投放點并確保投放設備的規范化。其次，確保中端分類收運設備的充足，加快清運工作網的建設，爭取做到合理布局，加大清潔人員和車輛的投入，堅決杜絕混裝混運，確保可以收運所有社區的生活垃圾。最后，關注末端處理，加大末端處置設施的建設力度。通過推動生活垃圾處置設施項目的實施，不斷提高末端垃圾分類處置利用能力。要培養居民的分類投放意識及分類習慣，避免出現垃圾混合的現象。由此提升垃圾資源的回收力度，實現生活垃圾資源化。

第三，建立并完善垃圾分類的政策體系。推行生活垃圾強制分類，需要建立并完善符合自身情況的一套垃圾分類的政策體系，包括垃圾分類環節對應的政策制度、垃圾分類信息管理制度、資金管理制度以及監督獎懲制度等。針對分類收集、運輸和處置的環節，制定生活垃圾分類信息管理制度，收集、收集、匯總、發布、并公開生活垃圾的流動情況，為公眾提供知情權，方便公眾監督和參與垃圾管理；建立并規范垃圾分類資金管理制度，統一管理政府補貼、垃圾回收處理費等各項資金，以支定收，按照支出與補貼相等原則進行資金成本管理，從而提升垃圾分類的資金利用率；制定監督獎懲制度，從源頭分類監督、處理過程監督、處罰過程監督等多方面建立相應的監督制度，根據不同的實施效果實行獎懲制度，推動垃圾分類工作的有效實施。