我國國家質量基礎設施發展戰略研究

宮軻楠，于連超，徐學林

（中國計量科學研究院，北京 100029）

一、前言

國家質量基礎設施（NQI）的概念由聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）和世界貿易組織（WTO）于2005年發布的《出口戰略的創新——應對質量保證挑戰的戰略方法》正式提出[1]。隨著NQI在相關領域的不斷傳播，學術界及相關國際組織仍在不斷拓展NQI的內涵和外延[2～5]。2018年11月，在瑞士日內瓦舉行國際質量基礎設施網絡（INetQI）成立會議，會議提出了NQI的最新定義——由支持與提升產品、服務和過程的質量，安全和環保性所需的公共和民間、私人組織與政策，相關法律法規和實踐構成的體系，主要依賴于標準、計量、認可、合格評定等要素。簡單來說，NQI以標準、計量、認證認可、檢驗檢測等技術要素為核心，通過相互協調，共同支持質量的保證、提升、承諾、傳遞與信任。

NQI各要素已經融入到人類社會經濟活動的各個領域，成為建立和維護生產、貿易、社會、國家乃至國際政治經濟秩序的重要工具[6]。美國、歐洲、日本等發達國家和地區是傳統產業的發源地，同時也掌握了眾多新興產業領域的國際話語權。這些國家和地區國際領先的經濟實力和產業能力都離不開強大的NQI作為支撐。“十八大”以來，我國NQI各要素核心技術能力不斷提升，NQI綜合實力不斷加強，技術支撐機構不斷發展壯大。但與此同時，我國NQI支撐產業發展的技術能力還存在不足。特別是在人工智能、先進制造、新能源、新材料、量子技術等新興產業領域，我國對國際標準的貢獻較低，先進測量技術能力不足，也缺乏核心的檢測和分析技術，嚴重限制了我國戰略性新興產業的長遠發展。此外，在管理層面，我國NQI各要素的管理存在各自為政的局面，相關管理機構和技術機構缺乏溝通與協作，嚴重削弱了NQI各要素的協同效應和一體化的服務能力。

本文作為“中國標準2035”項目的學術性成果展示，分析以標準為主線的NQI發展現狀、趨勢及存在的問題，研究我國NQI支撐高質量發展的戰略目標，梳理充分發揮NQI基礎性、支撐性、科學性優勢的重點發展方向，研究提出相關政策措施，使NQI具備支撐我國從大國向強國轉變的技術能力和組織管理能力，以期為新時代NQI的科學發展提供支撐和參考。

二、國外NQI的發展現狀

NQI反映了一個國家經濟社會發展的質量和效益水平，是一個國家綜合競爭力的重要體現。各國NQI發展的體制環境、機制特征存在較大差異，但從全球發展路徑來看，均經歷了從分散到統一、協調、融合，更注重戰略性、創新性、國際化的過程，通過NQI技術能力的提高來提升本國國際競爭力 [7]。

在戰略地位方面，許多發達國家和地區都將夯實NQI提升到國家戰略的高度。如歐盟成員國、美國、日本、英國、德國、法國等先后制定和發布了本國的標準化戰略，突出標準化對國家經濟發展的戰略地位，推動本國標準上升為國際標準[8～12]。美國國會頒布了《質量促進法案》，在國家層面設立標準、計量等重大支持專項[13]。德國實施“以質量推動品牌建設、以品牌助推產品出口”的國策，其中計量發揮了重要的支撐作用，標準對國民經濟增長的貢獻率達到30%以上[14]。日本制定了“知識集群”計劃，將產業質量技術基礎內部要素之間的功能逐步融合，使相互支撐作用發揮聚合效應[15]。

在法律法規方面，發達國家的NQI法律法規體系相對較為完善，并能夠根據社會經濟以及國際貿易競爭態勢的變化及時修訂，以滿足相關要求。如美國憲法、法典專門規定了對計量的管理，并于1996年3月由美國國會批準了《國家技術轉讓與促進法案1995》（NTTAA 1995）[16]。該法案強調了技術創新對推動經濟發展的重要作用，明確了美國國家標準與技術研究院（NIST）協調標準和合格評定，規定了政府在采購和立法中使用標準并參加標準的制定。1999年，韓國為落實《憲法》第128條“韓國應建立國家標準體系”條款的規定，制定了《國家標準基本法》，由有關建立標準化、計量和合格評定體系的條款組成，由此構建出相對完善的NQI法制體系[17,18]。

在運行機制方面，市場機制在發達國家NQI的資源配置中發揮了決定性作用。除國家標準外，發達國家都有體系比較健全、數量龐大的社會團體標準，二者之間具有良好的聯系協調機制。在計量領域，美國、英國、德國等國家一方面由政府負責維護測量標準的計量溯源性，另一方面鼓勵民間資本進入，充分利用社會資源滿足市場的計量校準需求。在認證認可領域，發達國家的認證機構背后的組成主體不但包括政府機構、科研院所，還有很多社會團體組織，這些機構不僅具有較強的專業水平和社會公信力，有些也具有較強的資金實力。在檢驗檢測領域，政府一般不直接干預檢測機構的經營發展，市場化第三方檢測機構在公平的市場競爭環境中自由發展壯大。

在財政支持方面，發達國家注重在NQI領域投入資金支持。美國在1988年開始實施“制造業拓展伙伴計劃”（MEP），通過聯邦資助、州政府、協會和其他私人資金的公私合募形式，為中小制造業企業提供持續的資金支持、NQI援助和培訓[19]。法國2007年開始推行“中小企業加入歐洲和國際標準化委員會引導資金項目”，每年補貼金額50萬歐元，通過政策資金支持中小企業參與歐洲和國際標準化委員會的相關活動[20]。印度總理莫迪于2014年宣布實施制造業“雙零質量項目”（即零缺陷、零影響），五年累計投資5.18億人民幣，主要用于幫助中小企業提升質量水平，提升印度制造業在全球供應鏈的核心地位，引導產業走向可持續發展[21,22]。

在總體技術發展水平方面，發達國家的NQI經過幾十年甚至上百年的發展，已經非常成熟，能夠很好地滿足本國社會經濟發展的需要。此外，得益于本國較高的科技發展水平和強勁的技術創新能力，國外發達國家的NQI發展水平普遍較高，在國際競爭中具有絕對優勢。美國NIST通過測量推動創新，推進先進技術解決方案的采用。如NIST致力于開發一系列便攜的高精度器件，有助于客戶進行精確的就地測量，與不斷發展的產品開發周期保持同步。歐洲計量合作項目（EMRP）旨在整合歐洲各國的相關計量研究計劃，以促進歐洲關鍵研究能力的提升，增強歐洲競爭力，為歐盟政策的實施提供技術支撐[23]。

三、我國NQI的發展現狀及面臨的問題

（一）我國NQI的發展現狀

我國建立了相對完整的NQI管理體系，標準、計量、認證認可、檢驗檢測等能力持續提升，NQI綜合實力不斷加強，技術支撐機構不斷發展壯大。我國NQI科技和服務水平顯著提升，在促進經濟轉型發展等方面的基礎引領作用進一步凸顯。

近年來，《中國制造2025》《中共中央 國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》《“十三五”國家科技創新規劃》《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》《國家創新驅動發展戰略綱要》《推動共建“一帶一路”建設的愿景與行動》等一系列文件，都明確提出要進一步加快NQI發展。各地方政府也紛紛制定標準、計量、質量發展規劃或指導意見，明確提出加強NQI建設，提升標準化建設水平。NQI在促進區域經濟提質增效升級、提升政府治理能力、推進高水平對外開放等方面的作用受到越來越廣泛的關注。

從技術水平來看，我國NQI核心能力不斷提升。具體來看，標準的規則作用進一步突出，主導制定國際標準數量不斷增加，參與國際標準化活動能力大幅提升。計量的基礎作用進一步強化，我國成為了國際上少數具有獨立完整時間頻率計量體系的國家。認證認可的橋梁作用進一步增強，在國際認證認可標準、規則制定和互認體系建設進程中發揮著越來越積極的作用。檢驗檢測的服務作用進一步凸顯，檢驗檢測認證服務業與現代產業體系深度融合，檢驗檢測對經濟社會的輻射帶動作用日益顯現。在消費品安全、國門安全和特種設備安全等“三大安全”方面，檢驗檢測成效顯著。

（二）我國NQI發展面臨的問題

雖然我國在NQI建設方面取得了積極進展，但其技術水平和管理能力較發達國家仍有一定差距。

近年來，以“互聯網+”和“大數據”為主要體現的信息技術進步飛快，影視行業也逐漸融入信息化的浪潮中。目前越來越多的影視公司選擇發行網絡影視劇，同時一些企業開始增加與線上平臺的合作，大部分影視支持網上觀影、線上訂票、線上評價等服務。而通過大數據的收集與分析，商家可以輕松掌握消費者的需求動向，同時改變自己產品的市場導向，結合“互聯網+”來更好地滿足消費者、也更好地完善自己的產品。

第一，NQI支撐產業發展的技術能力存在不足。以新興產業為例，在人工智能、先進制造、新能源、新材料、量子技術等領域，我國對國際標準的貢獻較低，先進測量技術能力不足，也缺乏核心的檢測和分析技術，這些技術能力的不足嚴重限制了我國戰略性新興產業的長遠發展。

第二，以市場為主體的創新環境尚未形成。NQI的建設與發展既需要政府提供財政支持，又需要充分發揮市場資源配置的基礎性作用。在我國，市場配置資源的基礎性作用在NQI建設與發展中還沒有充分顯現。在標準體系中，政府主導制定的標準還占據絕大多數；在計量管理方面，行政管理干預技術評價問題較為突出。

第三，NQI各要素之間缺乏有效的協調。在產業發展過程中，NQI各要素之間是緊密相連的。標準是質量的外在規定，計量是質量的內在量化，計量是標準制定的技術基礎，標準需要借助認證認可和檢驗檢測獲得信任。由于受行政管理體制“條塊化”影響，我國標準、計量、認證認可、檢驗檢測等NQI各要素形成了各自為政的局面，相關管理機構和技術機構缺乏溝通與協作，限制了NQI的協同效應和一體化的服務能力。

第四，支撐NQI建設與發展的制度體系尚待進一步健全和完善。我國標準、計量和質量等方面的法律制度主要建立于20世紀80年代，NQI方面的很多法律制度和管理方式還具有濃厚的計劃經濟色彩，已嚴重不適應社會主義市場經濟和新時代發展要求。近年來，我國在標準、計量、認證認可、檢驗檢測等NQI方面出臺了一系列相關政策，試圖為NQI發展提供政策指引。但是這些政策多是短期的和部門化的，難以為NQI建設與發展提供整體性的制度安排。

四、我國NQI發展的戰略目標與路徑

（一）總體思路

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的“十九大”精神，堅持貫徹十九屆五中全會關于完善國家質量基礎設施，加強標準、計量、專利等體系和能力建設，深入開展質量提升行動的部署要求，全面實施創新驅動發展戰略，推動科技創新、NQI能力提升和產業升級協同發展，為提高供給體系質量奠定基礎。圍繞建設我國質量大廈、鑄就牢固的NQI，通過不斷完善NQI創新體系、持續提升NQI科技創新水平、全面提高NQI服務產業的能力和國際化水平，最終形成適配現代化經濟體系建設的NQI，推動提高我國NQI核心競爭力，服務國民經濟高質量發展，有效支撐科技強國、質量強國建設。

（二）發展目標

到2025年，主導制定重要國際標準數量大幅增加，關鍵性測量及檢驗檢測技術自主可控，國際互認的國家校準與測量能力全球名列前茅，協同服務整體效能充分釋放，全鏈條的NQI整體技術解決方案廣泛應用，服務科技創新和產業發展能力顯著提升。我國NQI的國際影響力舉足輕重，成為國際競賽規則的重要制定者和競賽場地的重要主導者。

到2035年，我國NQI總體技術水平位居國際前列，環境更加開放，資源配置更加合理，創新基礎融合發展，技術、裝備和方法滿足質量發展的需要。核心技術國產化、自主化率超過50%，能夠有效滿足國內重點行業和領域市場需求，瞄準國際前沿、國家急需、領域熱點、國內空白，開發一批標準、規范、設備、儀器等。同時，NQI體系更加健全，形成中央、地方、科技、市場管理和行業部門聯動，企業、科研院所、高等院校等創新主體共同參與的NQI協同創新機制。面向產業鏈質量提升，形成一系列具有特色和重要影響力的“標準-計量-認證認可-檢驗檢測”集成化解決方案，利用優勢資源提高服務能力和服務水平，為企業穩步發展深度賦能。

（三）發展重點與發展方向

1.標準領域

著力構建市場標準與政府標準有效協同、中國標準與國際標準兼容協調、結構要素與發展需求高度契合，充分順應科技創新、產業發展及社會治理規律的新型標準體系。不斷優化完善產品、工程、服務標準，關鍵領域標準化工作有力配合國家重大戰略實施，有效引導新產業、新業態發展。

2.計量領域

加快構建以量子計量為基礎的國家現代先進測量體系，建設一批適應量子化研究的高水平精密測量基礎設施。研制具有自主知識產權的計量基標準物質、器件、裝備，實現基準量子化、傳遞方式扁平化的新計量發展格局，進一步推動增強我國的科技創新、先進制造和國際貿易競爭實力，服務國家重大戰略和產業現代化建設。

3.認證認可領域

提升認證認可采信水平，將認證認可采信度納入到國家治理體系現代化考核指標之中。在智能制造、先進制造、生物安全、節能減排和生態保護等重點領域實現跨越式發展，主動對外輸出自主創新的認證認可制度、模式和經驗。初步建立國家級基礎性認證認可結果采信信息共享平臺，整合認證認可信息和數據資源，加強認證認可信息共享和應用平臺建設。有序擴展認證認可覆蓋范圍，不斷拓寬認證認可服務領域，形成種類齊全、形式多樣、統一協調、國際互認的國家認證認可制度體系。

4.檢驗檢測領域

推進檢驗檢測的云服務化，提高不同數據流的互通融合，搭建不同對象和不同場景下的有效模型，提高數據的可用性和價值。推動檢驗檢測的大數據化和智能化，依托檢驗檢測中的大規模數據流分析和融合技術，實現從檢驗檢測方案資源配置，到檢驗檢測數據分析和精準判別，再到智慧化風險預警評估。

5.NQI協同發展

面向企業、產業、區域特別是中小企業提供全方位、全過程的NQI綜合服務。圍繞重點消費品、重點產業鏈、重點區域（見表1）的質量提升需求，形成“標準-計量-認證認可-檢驗檢測”全鏈條技術解決方案。圍繞地方經濟和產業發展需求，推進NQI技術資源、信息資源、人才資源、設備設施向社會共享開放，開展“一站式”服務，建設一批為產業發展提供全生命周期的技術支持。建設一批NQI技術服務中心，培育市場化的NQI技術服務業態，培養企業“為質量付費”“為質量投資”的經營理念，整合創新和質量技術資源、打通創新鏈和質量鏈，助力實驗室環境下的技術能力轉化為產業環境下的生產能力和質量保障能力，逐步培養一批“專精特新”的隱形冠軍，以多要素、多層次、多方式的“一站式”技術服務能力，發揮倍增和疊加效應。

表1 NQI協同發展重點領域及方向

五、政策及保障措施

（一）明確NQI的戰略定位

加強頂層設計，制定NQI發展戰略。針對我國高質量發展需求，配合國家重大戰略部署，通盤規劃和布局NQI，將NQI建設納入國民經濟和社會發展規劃。為NQI各要素協調發展提供整體性的制度安排，逐步解決制約和影響NQI發展的項目碎片化、資金碎片化、技術碎片化、應用碎片化、產業碎片化等諸多問題，并在此基礎上配置相關資源，監督、管理NQI各要素的協調發展，為高質量發展培育新動能。

（二）優化NQI組織體系建設

優化重組質量資源，研究制定行政主管機構調整之后的標準、計量、認證認可、檢驗檢測資源配置方案。以市場需求為導向，強化行業協會、中介機構的服務職能，發揮其技術、信息、信用、協調等優勢，形成政府、社會、市場三元共治的質量生態。根據企業特點，以質量管理存在的問題為導向，完善龍頭企業NQI示范應用，面向技術密集型重點行業、區域、產業集群建立質量技術創新和管理服務平臺，促進企業質量管理能力提升。加快建立NQI資源和成果共享服務平臺，解決成果碎片化問題，通過合理的布局，實現NQI各要素的融合，推動科技成果轉化和產業化。

（三）夯實NQI技術基礎及系統性服務

加強共性計量標準制定，優化標準制定的技術支撐，加強標準、計量、認證認可、檢驗檢測的融合發展，開展重點領域共性質量技術問題攻關，針對企業單靠市場難以解決的產品質量可靠性、穩定性、安全性、適用性等共性技術問題，以及NQI各要素協同問題等，加快關鍵和前沿共性技術攻關，完善有利于質量發展的技術支撐體系。緊貼市場需求和特色經濟發展，為產業集聚區和區域經濟發展進一步提供“標準-計量-認證認可-檢驗檢測”全鏈條的協同服務。以創業創新需求為導向，培育和引導標準評價和質量咨詢等服務業態，為各類企業、產業、園區提供生命周期質量技術支持。

（四）加強NQI多元化投入保障

在資金投入方面，財政資金持續穩定支持NQI基礎性、戰略性、前沿性科學研究和共性技術研究。探索建立市場化、多元化經費投入機制，鼓勵地方、企業、金融機構等方面資金積極投入應用研究和成果轉化，健全競爭性經費和穩定支持經費相協調的投入機制，優化NQI基礎研究、應用研究、試驗發展和成果轉化的經費投入結構。在人才投入方面，穩定支持優秀創新團隊持續從事NQI科學研究。支持高水平研究型大學和科研院所建設NQI人才培養基地，組建跨學科、綜合交叉的科研團隊，加強協同合作。探索建立高等學校、職業學校、科研機構、企業聯合育才機制，將NQI教育納入國民教育、干部培訓和企業培訓體系。

（五）推動NQI國際交流合作

深化NQI對外開放合作，依托工程項目、中歐班列、跨境合作區等重要載體，加快“一帶一路”沿線國家NQI互聯互通互認，推動NQI共建共享，促進國際產能和裝備制造合作。鼓勵社會組織、產業技術聯盟和企業積極參與NQI國際交流，推動和參與NQI全球治理。打造以我為主、面向國際的NQI合作交流平臺，推動NQI先進理念和技術方法的傳播。支持海外專家牽頭或參與NQI國家科技計劃項目，吸引國際高端人才來華開展NQI聯合研究，吸納國際NQI科技創新的先進經驗和最新成果，加快提升我國NQI研究水平和原始創新能力，不斷提升我國NQI的國際影響力。