普通國省干線公路養護管理發展現狀及建議

文/供圖交通運輸部規劃研究院 劉穎 岳福青 邵潔

截至2019年底，全國普通國省干線公路里程總計約59.1萬公里，其中養護里程58.6萬公里，列養率達到99.1%。所評定的50.2萬公里普通國省干線公路總體技術狀況水平MQI值達到87.3，優良路率達到82.9%；路面技術狀況水平PQI達到84.6，優良路率為75.9%，整體路況水平穩中有升，整體技術狀態保持良好，為公路運輸提供了堅強保障。

養護管理基本情況

管養模式

從各省（區、市）普通國省道的養護管理模式來看，因為經濟社會發展水平、自然環境條件、發展歷史沿革，以及公路養護管理特點的不同，所采用的模式亦有所不同，主要有兩種：一種是以省統一管理為主的條條管理模式，另一種是以地方管理為主的塊塊管理模式。

以條條為主的管理模式中，主要由省級公路管理部門直接負責普通國省干線公路的養護管理工作，統一管理其下屬機構的人財物，公路養護管理的財政支出責任由省統一安排，養護責任委托垂直系統中的市縣公路管理部門負責，采用此模式的主要有青海、貴州、甘肅、云南、廣西、新疆、西藏等西部省區和部分中部省區。以塊塊為主的管理模式中，普通國省干線公路的養護管理主要下放到市縣一級政府，東中部大部分省區市采用此模式，具體運行時各省、市亦有差異，有的是養護事權、資金預算、人員管理完全下放，資金由省切塊下達，另一類是大中修事權、資金預算管理在省級公路管理部門，小修保養事權和人員管理下放。

從不同模式的管養效果來看，各種模式間并無絕對的優勢和劣勢。以條為主的管理模式更適用于地方政府財力弱、管養配套資金能力差的區域，有利于集中專項資金促進公路事業發展；以塊為主的管理模式則更適用于地方政府財政實力強、有能力從一般財政資金中安排一定管養配套資金、地方財政預算資金與交通專項資金能形成發展合力的區域。

事業單位改革

按照相關要求，各地積極推動公路事業單位改革，基本實現了“行政決策、許可、裁決等行政職能由交通運輸主管部門承擔、執法職能由綜合執法機構承擔、公益服務職能由事業單位承擔、市場經營業務由企業承擔”的改革目標，公路管理職能得到進一步理順。但改革中考慮更多的是對機構和編制數量的控制，對行業的轉型升級、行業監管等考慮不多，公路管理職能一定程度上被削弱，原有的工作機制被打破，職工身份的變化也帶來了隊伍的不穩定性，對公路行業既有的管理方式、發展模式產生一定的影響。進一步梳理各級公路養護管理機構或部門的職能邊界，完善不同層級公路管理機構間的工作協作機制是改革后時期面臨的重要任務。

養護資金

普通國省干線公路養護資金來源有成品油消費稅改革轉移支付資金、車購稅資金及地方財政資金，其中車購稅資金和地方財政資金投入有限，主要用于普通國省干線公路的路面改造、危橋改造、安保工程、應急搶險等。普通國省干線公路養護主要依靠成品油消費稅改革轉移支付資金，部分省區養護基本完全依賴轉移支付資金。從普通國省干線公路養護作業資金投入情況來看，2018年、2019年約投入資金僅834億元和910億元，遠無法滿足58.6萬公里普通國省干線公路養護的需要，目前路況能維持在既有水平，很大程度上依賴于近年來安排的大規模新改建工程整體上拉升了平均路況水平。

養護市場化

總體來看，全國普通國省干線公路的大中修工程基本由市場提供，采用競爭方式選擇施工單位，公路管理部門主要負責投資決策、養護質量監管、計量申報或資金撥付等。日常養護、應急搶通類作業大部分省份由管理機構自行承擔，一般是分區域切塊包干給基層養護站點或養護應急中心直接承擔；部分省市如上海、浙江等市場化程度較高的省市日常養護也由市場提供。技術服務類養護作業大部分由市場提供。

普通國省干線公路的管養模式主要有兩種，以省統一為主的條條管理模式和以地方管理為主的塊塊管理模式。

面臨的困難和問題

養護資金保障能力不足

普通國省干線公路養護資金來源，主要為成品油消費稅轉移支付資金，特別是貴州、青海、云南、廣西等西部地區，養護資金完全依賴轉移支付資金。現有轉移支付資金基數是依據2007年養路費等“六費”實際收入為基礎確定，返還增量資金未充分考慮汽車保有量增長和路網里程的快速增加。受經濟下行、新型能源汽車的快速發展、燃油消費量萎縮等諸多因素影響，從2016年以來，各省的成品油消費稅改革轉移支付增量部分“不增反降”，成品油轉移資金保障能力顯現下降趨勢。加之地方財政經濟下行壓力大、地方財力緊張，財政對養護投入有限或無投入，部分地區“人吃路”情況依然存在。

隨著路網規模擴大、技術等級提升和服務、安全應急保障等附屬設施的增加所帶來的養護內容和需求的增加，各地普通國省干線公路養護資金不足的問題將進一步加劇。由于養護資金不到位，部分公路還存在養護工程實施困難、路況下降等問題。

體制機制尚未理順

公路管理領域相關改革正在快速推進，普通國省干線公路養護管理體制機制尚未完全理順。事權和支出責任落實方面，普通國省干線公路共同事權部分尚需進一步明晰和切分，責任尚需進一步落地，特別是新調增國省干線公路的責任落實問題。

公路管理機構方面，公路政、事、企分開的基本制度雖基本建立，但事業單位改革后公路管理職能弱化，部分地區存在公路養護管理機構、人員力量跟不上等問題，部門協作不順暢，各層級及相關部門間的職能劃分和協作關系尚待進一步界定和理順。

養護市場化方面，政府、社會和市場的關系仍需進一步理順，基本公共服務范疇不明晰，養護監管、養護資質及信用體系建設較為滯后，養護市場化改革配套政策亦有待進一步加強。

養護考核監督體系方面，部分地區對下放管理的普通國省干線公路缺乏行之有效的考核結果運用和獎懲機制。

養護基礎依然薄弱

公路養護作為傳統型和基礎型行業，養護手段、養護技術還較為落后，與新一代工業技術的融合還不緊密，現代化的裝備、材料、工藝、信息等技術領域的最新成果在養護領域還未得到有效應用，養護裝備的機械化、養護生產的集約化、養護管理的智能化和養護決策的科學化水平均有待提升。

發展建議

強化資金保障

資金保障包括四個層面的工作，首先是加強與財政部門的溝通，積極推進成品油消費稅改革轉移支付資金分配調整工作，優化分配方式，建立與路網規模、養護需求及養護成本相掛鉤的轉移撥付機制。

其次是加強與地方政府的溝通，落實好“2022年起，該項資金不再列支管理機構運行經費和人員等其他支出”等國家對成品油消費稅改革轉移支付資金的使用要求，加大一般財政對公路養護的投入力度。

此外是鼓勵以公路沿線設施收益分成、沿線資源開發收益共享、養護企業稅費返還等方式籌措養護資金。同時要用好管好養護資金，科學確定養護資金的投向，嚴格落實資金管理規定，最大限度發揮資金使用效益。

落實事權和支出責任

推進地方出臺細化的事權和支出責任劃分實施方案，明晰地方各級政府對不同層級公路養護管理的事權和支出責任，特別是明確新調增國省道的養護責任，制定近遠期接養方案，逐步將未接養的新調增國省道納入國省道養護范疇。強化中央承擔范圍內事權的責任履行及監管，指導地方事權責任履行。加強省級公路管理機構對國省道的統籌管理力度。

完善管養機制

厘清各級公路養護管理機構、管理部門及養護生產部門的屬性及各自的職能邊界，完善各機構、各部門間的工作協作機制，充分發揮各級公路管理機構在公路養護工作中的決策服務、計劃協調、技術管理、監督考核等工作職能，將各級公路管理機構的工作界面深入到養護管理的具體環節，切實履行好公路養護管理職責。

深化養護市場化改革

處理好公益性服務與市場高效配置資源的關系，根據不同區域發展水平和養護發展實際，因地制宜、分類有序推進養護市場化改革，建立政府與市場合理分工的養護生產組織模式。普通國省道的日常養護、應急養護等可采取政府兜底、市場補充的供給方式，依托養護應急中心等基層養護單位按照“平急結合、搶養兼顧”的思路承擔日常保養與應急搶險工作，其他養護服務均引入市場機制。

條件具備的地區，加強與財政、發改、人社及稅務等多部門的協調，做好養護市場化改革資金保障、養護工人轉崗安置、養護企業稅收優惠等方面的配套政策支持，鼓勵符合市場屬性的事業單位轉制為現代管理養護企業。積極創新探索養護承包方式，通過將各類養護工程打捆發包，建養管一體化發包，一定規模的路網在一定周期年限內的各類養護作業統一發包等方式，解決普通國省道養護市場吸引力不足問題。優化養護市場的營商環境，盡快完善公路養護市場準入、信用評價管理、養護作業招標投標、質量考核的相關管理制度和規定，推動公路養護市場健康有序發展。

推動管養技術進步

帶動養護技術發展，重點是加快普通國省道管養的數字化建設，建立養護動態監測、養護全過程信息化管理的養護管理平臺，將養護計劃管理、養護作業管理、設施病害處置等日常養護過程納入信息化管理，實現日常養護的信息化監管。全面推動普通國省道養護決策科學化，建立以技術狀況、服務水平和資金需求、投資效益評估結果等因素為依據的養護預算申請和決策機制，加強養護決策成果在養護計劃編制工作中的應用。

加強管養基礎能力建設

提升普通國省道養護的機械化、專業化能力，是加強管養基礎能力建設的重點，根據普通國省道管理養護和作業特點，加強對一線管理養護機構的設備配置，引導和鼓勵養護企業提高養護機械化水平。推進建立健全全國養護專業技術能力認定工作機制，強化養護隊伍保障。