國家綜合立體交通網下的城市群交通一體化
——以京津冀城市群為例

文|北京工業大學公交智能化行業重點實驗室 陳艷艷 路堯 北京工業大學交通工程北京市重點實驗室 孫浩冬

中國城市群發展作為國家重要戰略，對區域經濟高質量發展具有強大的帶動與輻射作用。然而，目前中國城市群發展一體化程度較低，縱深不夠，支撐其發展的綜合交通網絡布局仍需完善，結構有待優化，互聯互通和網絡韌性還需增強。

2021年2月24日，中共中央、國務院印發了《國家綜合立體交通網規劃綱要》（簡稱“《綱要》”），為我國城市群的高質量發展提供了更強大的動力與更全面的保障。

《綱要》對我國城市群體系的重新解構

構建“都市區-城市群-國內-國際”圈層化的綜合交通發展體系。《綱要》提出了具體而明確的發展目標與指標，搭建了“都市區-城市群-國內-國際”圈層化的綜合交通發展體系。其中，城市群作為“都市區-城市群-國內-國際”圈層中的一個重要節點，填補了從城市到全國及全球的體系空白，形成了“中臺”式的城市集合體，將發揮核心城市帶動作用，放大區域整體優勢。通過銜接綜合立體交通網，共同參與全國、全球合作分工，不斷促進區域的協同發展。

形成城市群體系的“極-組群-組團”一體化架構。《綱要》依據國家區域發展戰略和國土空間開發保護格局，結合未來交通運輸發展和空間分布特點，進一步提出將重點區域按照交通運輸需求量級劃分為“極-組群-組團”三級，呼應了“十四五”規劃綱要中所提及的“形成多中心、多層級、多節點網絡型城市群”的要求，具體為“4極”“8組群”及“9組團”。

京津冀城市群交通出行特征與問題分析

京津冀城市群作為《綱要》中提到的“4極”之一，相較于發展趨于成熟的長三角、珠三角城市群，京津冀城市群目前仍處在一個快速發展的階段。利用手機信令數據可從出行時空分布特征、樞紐客流分布特征等方面分析京津冀城市群的交通出行現狀，并基于此總結京津冀城市群交通出行中尚未解決的問題，以支撐京津冀交通一體化協調發展。

出行時間分布特征

典型城市對外出行時間分布。筆者分析的典型城市包括城市群核心城市北京市、天津市和河北省會石家莊市。

從圖1中可以看出，在周末，3個核心城市對外出行時間分布高峰都在13時左右。在工作日，核心城市對外出行時間分布高峰略有不同，北京對外出行高峰在16時左右，天津對外出行高峰在6時和11時左右，石家莊對外出行高峰分布在12時左右，這顯示了京津冀城市群核心城市的吸引力和功能定位。此外，這也與上班通勤出行的高峰較為吻合。

圖1 核心城市周末及工作日對外出行時間分布

典型城市間出行時間。分析城市群核心城市對外出行時間分布之后，再分析核心城市間出行時間分布規律。

通過圖2分析可得，城市群核心城市間周末出行主要分布在12時至14時之間，呈現顯著的金字塔形。相反，在工作日，核心城市間出行具有雙峰趨勢。主要分布在8時左右和14時左右，屬于典型工作出行，京津冀城市群由于核心城市石家莊距離北京較遠，雙峰趨勢較弱。

圖2 城市群核心城市間周末及工作日出行時間分布

出行空間分布特征

以京津冀城市群為例，通過2016年手機信令數據測算發現：京津冀地區各城市間的日均出行總量約為40萬人次，聯系較緊密的城市有北京、天津、保定、廊坊和唐山，其中北京對外輻射影響較強的3個城市分別是天津、保定和廊坊。城市群內各城市間出行OD及各城市對外交通產生和吸引量，如圖3和圖4所示。

圖3 京津冀城市群出行OD圖

圖4 京津冀城市群各城市對外交通產生和吸引量對比圖

出行時耗與快捷性

以京津冀城市群核心城市為例，通過2018年手機信令數據計算北京市、天津市和石家莊市對外出行時耗分布，具體如圖5所示。

從圖5可知，北京市和天津市對外出行時耗分布趨勢基本一致，在130分鐘（端到端出行）前后達到高峰，該時間與旅客京津兩地間端到端出行時間基本吻合。此外，由于石家莊位于京津冀核心城市較遠處，對外出行時耗高峰在220分鐘左右，與石家莊市到京津城市出行時耗基本吻合。

圖5 城市群核心城市周末及工作日對外出行時耗分布

圖6 北京市不同場站等候區等候時間分布

換乘與接駁便利性

城市群跨城出行主要節點在于樞紐，提升出行便捷性關鍵問題在于分析挖掘樞紐換乘與接駁的便利性，分析北京三站（北京西站、北京南站、北京站）不同功能區等候區的候車時間，以提升一體化出行。時間上主要分析了2018年國慶節期間9月30日、10月1日、10月6日和10月7日。

從北京市不同場站等候區等候時間分布圖可知，旅客在出租車等候區的等待時間大于在公交車等候區大于在地鐵等候區的時間，出租車等候區在高峰期間需等待約35分鐘，公交車等候區需等待約24分鐘，地鐵等候區需等待約14分鐘。

主要問題總結

京津冀城市群作為以首都為核心的世界級城市群，在“十三五”“十四五”規劃，以及《綱要》中都有著舉足輕重的地位。分析京津冀城市群內部交通出行的空間分布特征、城市間出行時間、時耗分布及重點樞紐客流分布，發現了京津冀城市群交通發展存在的部分問題。

基礎設施網絡不完善，城際間運輸能力不足。京津冀城市群的出行分布呈現出明顯的以首都北京為單中心并向外發散的特征，除與北京的交通聯系外，其余城市間交通網絡缺乏一定的系統性和覆蓋性，導致城際間通道運輸能力不足，交通出行量不高，難支撐起京津冀區域核心城市對于周邊城市的輻射和帶動，從而在一定程度上限制了京津冀區域的協同發展。

運輸結構存在矛盾，城市與交通的發展不協調。除北京、天津外，城市群內缺乏城際快速通道，軌道交通發展相對滯后，城市群間出行聯系主要依靠公路。同時，城市群內大型綜合交通樞紐的布局與城市功能布局脫節，樞紐功能定位與周邊土地利用協調性較差，既造成土地資源低效使用，也降低了交通一體化的服務效率。

區域交通立體化發展、一體化統籌與協調有待完善。京津冀城市綜合交通發展呈相對扁平化，各城市沒有體現出層級式的布局發展關系，缺乏區域的聯結性、互補性和宏觀的布局思考，使得城市自身的交通優勢難以發揮；同時，京津冀區域城市之間仍存在諸多硬件設施乃至體制機制的不統一，限制了區域交通一體化的統籌協調。

綠色交通、智能交通、人文交通的建設還需進一步提升。目前，京津冀城市群在整體的交通污染物排放與檢測、交通網絡系統韌性和安全性、交通運輸的科技化管理與智慧化管控、無障礙交通設施及服務等方面，城市群居住與出行環境，人文關懷與生活品質等各方面尚有不足，應加大力度構建綠色、人文、智慧的京津冀城市群交通一體化。

國家綜合立體交通網協同城市群高質量發展

助力實現各區域的平衡發展

按照極、組群、組團之間交通聯系強度，《綱要》提出打造由6條主軸、7條走廊、8條通道構成的國家綜合立體交通網主骨架。未來6條主軸將進一步拓展4極輻射空間和交通資源配置能力，使4極成為國內國際交通銜接轉換的關鍵平臺，策動我國南北互動、東西交融；7條走廊銜接極與組群和組團，通過多方式、多通道、便捷化的交通走廊建設，完善城市群間多中心、網絡化的交通骨架結構；8條通道織補主軸與走廊，形成組群與組團，以及組團間的有效銜接。整體上，通過“4極”的發展，直接牽動“8組群”，進一步帶動“9組團”，形成全國一張網式的發展局面，從而實現各區域的平衡發展。

促進城市群內部各城市的協同發展

隨著“十二五”及“十三五”規劃的實現，我國城市群內部各城市間聯系不斷加強，人口流動不斷增加。因此，通過構建便捷高效的城際交通網，完善城市群快速公路網絡，加強城市交界地區道路和軌道順暢連通，配合樞紐體系的協同規劃與建設，實現不同交通方式的資源互用、信息共享、分工協作及互利共贏，統籌城際網絡、運力與運輸組織，提升運輸服務效率，不斷推進我國城市群內部交通運輸的一體化發展，實現城市群內部2小時交通圈，從而提高旅客出行及物流運輸的可靠性、便利性和便捷性，有效降低出行時耗與運輸成本，使城市群內各城市參與區域發展的機會更加平等，發揮各自優勢，真正促進城市群內部各城市的協同發展。

推動城市群城鄉一體化協同發展

《綱要》提出推進城鄉交通運輸一體化發展，具體包括統籌規劃地方高速公路網，加強與國道、農村公路，以及其他運輸方式的銜接協調，構建功能明確、布局合理、規模適當的省道網，從根本上升級鄉村交通基礎設施。同時推進運輸服務一體化，做好城鄉客運一體化，解決好群眾出行“最后一公里”問題，從而鞏固拓展交通運輸脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。

依托城鄉交通運輸一體化基礎設施建設，以及運輸服務的升級，建立通暢的城鄉聯系通道，便于城市將周邊鄉鎮納入城市群統籌發展范圍，使資源在城鄉間配置的均等化，鄉鎮居民享受平等和無差別的社會權利，同時提高鄉村居民出行與物流運輸的質量和效率，滿足城鄉居民的務工、探親等需求，促進城鄉經濟發展，形成通勤高效、城鄉一體、協同發展為特征的都市圈，實現城市群的城鄉協同發展。

帶動安全、綠色、智能的城市群發展

《綱要》同時對交通的發展安全、綠色和智能等問題明確了要求，交通是城市運行的基礎，安全、綠色、智能的交通環境和服務，將帶動城市群的安全、綠色、智能化發展。主要體現在城市群交通網絡系統韌性和安全性，城市群安全事件監測與應對能力，城市群的災害響應與防控能力，交通運輸的精準化管控、科技化管理與智能化服務，城市群居住與出行環境，人文關懷與生活品質等各方面的提升。

城市群綜合交通高質量發展評價體系

國家綜合立體交通網的規劃與建設將協同城市群的高質量發展，城市群交通系統的建設水準不僅是影響城市群發展的重要因素，也是衡量城市群發展質量的顯著標準。因此，為保障及衡量國家綜合立體交通網協同城市群高質量發展的水平，參考國家綜合立體交通網的指標框架結構，制定城市群發展質量評價指標，建立起一套具備雙向考核能力的城市群綜合交通高質量發展評價體系，應用于城市群發展水平與建設質量的考核與評估。

城市群綜合交通高質量發展評價體系

2020年7月，交通運輸部印發了《國家綜合立體交通網指標框架》（簡稱“《指標框架》”），提出了國家綜合立體交通網評價的六項準則和十六項指標，其中六項準則即規模合理、方式協調、安全可靠、便捷高效、綠色集約與經濟惠民。參考《指標框架》，結合“十四五”期間城市群發展的要求，城市群綜合交通發展質量與水平也可通過交通基礎設施規模與布局的合理性、多模式交通運輸協同與融合的一體性、社會運輸服務高效性與安全性，以及交通發展的環境友好性與人文性等開展評價。

因此，遵循“引導性、綜合性、代表性和可比性”原則，筆者提出以交通基礎設施規模與布局的合理性、多模式交通運輸協同與融合的一體性、社會運輸服務高效性與安全性，以及交通發展的環境友好性與人文性為準則的城市群綜合交通高質量發展評價體系，并根據準則相關因素，羅列出各評價準則下的建議指標。