黨內法制史上的若干個“第一”

陳洪波

我們黨歷來重視黨史學習教育，注重用黨的奮斗歷程和偉大成就鼓舞斗志、明確方向，用黨的光榮傳統和優良作風堅定信念、凝聚力量，用黨的實踐創造和歷史經驗啟迪智慧、砥礪品格。

100年來，黨內法制建設與黨的建設相生相伴、風雨同行。國家有國家的法制史，黨也應有黨的法制史。從特定意義上講，黨的歷史也是一部黨內法制史?？梢詤⒖紘曳ㄖ剖返捏w系，構建黨內法制史的框架。本文管中窺豹，僅從“一斑”的視角，以時間先后為序，列舉黨內法制史上的若干重要節點，即“第一”：

第一個黨內法規。黨的一大確定黨的名稱為“中國共產黨”，并通過了黨的第一個綱領，明確“革命軍隊必須與無產階級一起推翻資本家階級的政權”“承認無產階級專政，直到階級斗爭結束”“消滅資本家私有制”以及聯合第三國際。黨的一大通過的《中國共產黨綱領》是第一個黨內法規。

第一個黨內根本法。憲法是國家的根本法，黨章是黨內根本法。黨的二大通過了黨的第一個章程，對黨員條件、黨的各級組織和黨的紀律作出具體規定，體現了民主集中制原則，這對加強黨的自身建設具有重要意義。黨的二大通過的《中國共產黨章程》是第一個黨內根本法。

第一個黨內組織法。黨的三大通過了《中國共產黨中央執行委員會組織法》，這是第一個黨內組織法。

第一個反腐敗黨內法規。1926年8月4日，中共中央擴大會議向全黨發出《關于堅決清洗貪污腐化分子的通告》，這是第一個反腐敗黨內法規。

第一次正式提出“黨內法規”概念。1938年10月，中共中央在延安召開擴大的六屆六中全會，毛澤東第一次正式提出“黨內法規”的概念。在黨的六屆六中全會上，劉少奇還做了《關于黨規黨法的報告》。

第一次明確提出黨內法規的主要內容。劉少奇在黨的七大所作的《關于修改黨章的報告》中指出：“黨章，黨內法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的建造的組織形式與黨的內部生活的規則?！?/p>

第一次闡述黨法與國法關系。1978年12月，鄧小平在為黨的十一屆三中全會做準備的中央工作會議閉幕會上的講話中指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”

第一個使用“黨規黨法”概念的中央文件。1980年2月，黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》強調其本身是“黨的重要法規”，要求全黨同志一定要維護“黨規黨法”。

第一個規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的黨章。1982年9月，黨的十二大通過的黨章第一次規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。2002年11月，黨的十六大報告第一次提出“堅持依法執政”。2007年10月，黨的十七大通過的黨章第一次規定“依法執政，加強和改善黨的領導”。

第一個黨內立法法。本文的立法包括“制備清改廢釋”等諸多環節。1990年7月，中共中央印發《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》。2012年5月、2019年8月中共中央兩次修訂印發《中國共產黨黨內法規制定條例》。1990年11月，中共中央辦公廳發布《關于黨內法規備案工作有關問題的通知》。2012年6月，中共中央印發《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》。2019年8月，中共中央修訂印發《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》。2012年，中共中央批準印發《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》。2015年7月，中共中央印發《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》。

第一個黨內法規概念的定義。1990年出臺的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》第二條規定：“黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱?！边@是第一個黨內法規概念的定義。2012年修訂后的條例第二條規定：“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”2019年再次修訂后的條例第三條規定：“黨內法規是黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。”定義的變化彰顯了黨內法規建設與時俱進的優秀品質。最新的定義表述了黨內法規的制定主體、本質屬性、調整范圍、實現方式和表現形式。

第一次把黨內法規概念載入黨章。黨的十四大修改通過的黨章明確規定，黨的各級紀委的主要任務是“維護黨的章程和其他黨內法規”。

第一個專司黨內法規工作的機構。1990年4月，中共中央辦公廳法規室（副局級）成立，2011年7月更名為中共中央辦公廳法規局（正局級）。

第一次黨內法規清理。2013年至2014年，中共中央先后對1978年-2012年、1949年-1978年兩個階段制定的中央黨內法規和規范性文件進行清理。清理任務完成后，中央分別作出了兩個廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定。2018年11月至2019年4月，中共中央完成黨內法規和規范性文件第二次集中清理?，F行有效的約4100件，其中：中央黨內法規200多件，中紀委和中央部委黨內法規200多件，地方黨內法規3700多件。

第一個黨內立法五年規劃。2013年11月27日，中共中央印發《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》。2018年2月，中共中央印發《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》。

第一次就加強黨內法規制度建設作出系統規定。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第七部分第二個方面專門規定：“加強黨內法規制度建設。黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。黨章是最根本的黨內法規，全黨必須一體嚴格遵行。完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規制度體系。注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規?！?017年6月，中共中央印發《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》。

第一次提出習近平法治思想及其內涵。2020年11月16日至17日，黨的歷史上第一次召開的中央全面依法治國工作會議，第一次提出習近平法治思想，并將其明確為全面依法治國的指導思想。習近平法治思想內涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統完備，從歷史和現實相貫通、國際和國內相關聯、理論和實踐相結合上，深刻回答了新時代為什么實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國等一系列重大問題。其核心要義是“十一個堅持”，其中包括堅持黨對全面依法治國的領導;堅持依憲治國、依憲執政;堅持依法治國、依法執政等。習近平法治思想在全面依法治國、全面從嚴治黨的偉大進程中具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

（作者系省人大常委會委員、省人大法制委員會主任委員）