多元共治下的農村治理能力研究

查浩然

關鍵詞：多元共治;農村治理;治理能力

一、構建多元共治的農村治理體系是時代之需

自從黨的第十九大提出鄉村振興戰略以來，我國農村發展迅速。但是伴隨著城市化進程的推進，農村的地緣關系逐步淡化，農村生活呈現碎片化的特點，農村治理難度加大。順應時代的呼喚，多元共治的鄉村治理模式應運而生，由點到面、多元共治的鄉村治理格局初見成效，各方力量參與性也有所增強。但是，當前我國農村社會問題和不同主體之間的矛盾凸顯，政府尚未完全轉變大包大攬的角色，自治組織發育不充分，民眾參與性不強。這些問題形成了社會治理能力和治理體系現代化的短板，不僅束縛了農村的社會發展，而且影響了整個國家的現代化進程。

二、構建多元共治社會治理體系困難重重

（一）歷史發展的烙印

文化是導致農村思想觀念落后的主要原因。習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“文化是一個國家、一個民族的靈魂。文化興國運興，文化強民族強。隨著文化強國戰略的深入，城鄉一體化建設體系的推進，中國農村的面貌得到了極大的改善，物質財富逐漸豐富，但是在這個過程中忽視了農村的文化建設，導致農村村民的思想觀念滯后。雖然政府對于農村的文化建設力度也在逐步傾斜，但是和長期以來的文化缺乏相比是遠遠不夠的。此外，農村居民思想中根深蒂固的文化漠視導致了農村文化建設困難重重。這種文化的缺失和文化建設的不足，體現到基層社會治理中就是村民缺乏參與意識、“搭便車”行為明顯，阻礙了農村治理體系建設的步伐。除了文化以外，傳統思想的束縛也是影響村民思想觀念的原因。中國的農業發展具有悠久的歷史，如，鄉土公共性逐漸消失，長期以來在歷史長河中形成的安土重遷、不愿改變的思維導致思想觀念具有滯后性。政府在長期以來形成的管理慣性讓滯后性在社會治理層面充分顯露。村民不愿改變依靠政府來處理村內大小事務的常態，難以形成治理合力。

（二）黨和政府職能缺位

基層黨組織在社會治理中充分發揮戰斗堡壘的作用，凝聚思想共識，調動各方積極性，讓多元力量積極參與基層社會治理。離開基層黨組織的領導談社會治理，就像無源之水、無本之木。目前，我國的農村基層黨組織的客觀實際嚴重導致其作用發揮不明顯。一方面，隨著市場經濟的發展，各類企業中農村基層黨組織的數量雖然逐漸增多，但是傳統村落中的黨組織的覆蓋面依然不足。另一方面，在鄉村振興的背景下，因為經濟指標的可量化性，部分黨員干部狠抓經濟，用單一的經濟指標應對政績考核。

長期以來，政府一直是基層社會治理的唯一主體。但是農村治理問題復雜，一味地依靠政府來處理各項事務，不僅對于政府人力、財力是一種考驗，而且嚴重影響了社會治理效能，影響社會自治組織的發展，削弱村民參與意識。科恩認為：“不論什么情況，必須要有持續性的參與，自治才會持續進行。”雖然協同治理、多元共治逐漸形成社會共識，但是，村民對政府的依賴和政府壓力型體制下的政績觀，導致政府遲遲不能轉變自身角色，居民和政府的這種缺乏持續性參與的社會治理，也必將影響整個社會治理體系的構建。

（三）社會自治組織不健全

農村自治組織是連接村民和政府的重要橋梁。目前，我國農村基層社會組織發展尚處于初級階段。首先，社會自治組織并非完全獨立于政府之外，帶有明顯的行政色彩。這就讓自治組織的功能發揮受到限制，不僅不能公平、公正的處理問題，而且還會模糊同政府的界限，導致權責不清。其次，農村自治組織成員的選舉方式尚不成熟，成員通過關系網來處理村內事務，嚴重阻礙了民主發展的進程。楊華把社會治理事務的性質分為嵌入型和脫嵌型，而嵌入型事務的關鍵就是正確處理好治理主體與農民的關系。這種通過熟人網絡的自治方式在一定程度上已經背離了自治組織的初衷。最后，農村自治組織的經費缺乏問題是制約其發展的重要原因。無論自治組織以何種身份出現在村民身邊，要保持一個機構的有效運轉就必須有經費的支持，但是村民自治組織的經費大多來源于自發贊助，很多組織沒有經費支持，沒有利益的支撐，單單依靠村民的參與熱情是不具備長效性的。

三、探索農村基層社會治理新路徑

（一）加強黨政建設

基層黨組織居于農村多元共治的領導地位，缺乏黨的領導，多元共治無從談起。在我國的廣大農村地區，首先應該增強黨組織自身活力，不少基層黨組織沒有發揮領導帶頭作用，難免存在脫離群眾的現象。這就需要建立一個置于民主之下的長效監督機制，并且堅定不移地持續推進，不斷改進工作作風。在城鄉一體化建設、鄉村振興等戰略背景下，不斷增強基層黨組織在每一戶村民中的領導力。優化基層黨組織結構，提升干部自身素質，既可以通過發掘當地的種植、養殖、經營等方面的本土專家，也可以依托大學生村官、三下鄉等措施吸納人才。建立完善的職業流通渠道，提升干部的工作積極性。基層政府應該及時轉變角色定位，將自身定位于農村經濟建設和社會治理的引導者和監督者，在行使職能中堅持不缺位、也不越位，以此促進基層政府與廣大村民在基層治理中的有效互動。從自上而下的單向管理模式轉變為同自下而上相結合的雙向互動模式，依托自治組織、專業人士、志愿者等互動中介，形成社會發展的良性循環。在這種模式下，政府的權力也應該適當下放，賦予更多主體權力。這種簡政放權具體體現為充分發揚民主，提高民眾決策型治理發言權。在促進多元主體參與基層社會治理的過程中，如果權責不對等，不僅會影響參與積極陛，而且會降低治理效能。

（二）培育基層自治組織

首先，需要培育多樣化的自治組織，通過角色扮演的專業化提升基層治理能力。各種自治組織有效運行的關鍵就是一定的經費支持，一方面，政府可以設立專項經費支持，同時通過清單制度明確每一筆資金的去向。另一方面，利用當地農村的優勢申請各種贊助，如，通過給企業提供團建場地等尋求一定的資金支持。相應的也應該利用多元主體相互制約，加強資金流動監管。當自治組織被賦予一定的資金支持以后，不僅會提高村民的參與熱情，也提高了解決簡單村務事件的效率。雖然農村自治組織的出現在一定程度上重塑了基層治理體系的構架，為提升治理效能奠定了基礎，但無論是我國的國情，還是多元共治的探索正處在初級階段的基本事實，都不允許自治組織完全脫離政府的控制。所以，普遍來說我國農村的社會組織都具有一定的行政化色彩，正是因為如此，自治組織的發展才應該厘清和政府的權責邊界。一方面要積極落實政府的各項政策，另一方面對于村內能自己解決的事就自己解決。基層自治組織是村民直接接觸到的協調矛盾、化解危機的組織，所以，自治組織對提升農民參與積極性、促進多方利益的平衡有重要的責任。

（三）重塑文化建設新方式

農村的文化建設一直是制約其發展的短板，文化建設的過程中還應該建立一個客觀的文化評估標準，讓文化輸入更加有力。農村文化素養難以提升的癥結是長期文化缺失所形成的文化漠視，甚至文化抵觸，所以，不能一味地進行文化輸入，而是要改變村民對文化的認識，強化文化對農民生活的作用，讓他們切實感受文化所帶來的益處。首先，可以優化文化輸入方式，通過不同村落的喜好采取不同的方式進行文化輸入，如，失獨或孤寡老人最需要的就是陪伴，可以通過定期聚集起來學習文化的方式，也可以通過積分制換取禮物的方式促進村民的文化學習，讓他們切實感受文化所帶來的益處，讓文化融入他們的生活。其次，文化輸入的載體也是影響村民接受文化的重要方式，農村的互聯網發展迅速，抖音、快手等軟件在農村的影響力越來越大，可以借助這種人們喜聞樂見的方式傳播文化，培養共同的治理意識，政府和自治組織就可以積極發揮引導作用，培育村民參與意識。最后，可以依托當地重要的文化資源，對鄉村文化解釋和重構，取其精華，去其糟粕，讓現代鄉村文化更加適應社會發展的需求，逐漸扎牢現存文化的根基。只有這樣，才能逐步改變村民心中根深蒂固的觀念，喚醒社會治理的激情。

（四）挖掘參與新動力

在農村基層治理中，構建動力驅動機制是關鍵。動力驅動機制可以由三個層次構成，三個層次互為補充，第一個層次是利益驅動機制，這是促進村民積極參與村內事務的重要保證，這里所指的利益并非全是物質的利益，可以是權威、聲望、榮譽等。同時必須注意不同主體之間的利益協調問題，一方面是整體利益和個人利益的協調，政府可以通過宣傳、出臺政策的方式保證集體利益的實現，增強主體之間的互信、互助意識。另一方面是不同主體之間利益的協調，基于平等協商的共識，各方共同發力進行社會治理，應避免社會資源的優勢所產生的利益壓制。第二個層次是情感驅動機制，情感驅動機制的核心是來源于村民心中的共情思想，雖然地緣關系逐漸淡化，但是情感的根是不會斷的，喚起傳統鄉土文化中的鄰里思想，將村落作為自己的“大家”，以“小家”的情懷投身于“大家”的事務管理。第三個層次是政令驅動機制。這一層次是對前兩個層次的重要補充，也是促進不同主體參與治理的強制手段。在社會治理的初級階段，這一機制的作用發揮應稍強，政令驅動即發揮政府的作用，做好制度結構規劃和行為主體引導的工作，促進良洼的公共服務機制建設。同時可以聯合自治組織適當制定搭便車行為的懲處辦法，如，通報批評等。同時加強多元主體之間協同治理的監管力度，增強主體的長效治理能力。通過三個層次的相互補充，挖掘多元主體參與新動力。