利益相關(guān)方的參與與港口的有效管理
——基于英國格里諾克港口管理機構(gòu)的研究(1773—1965年)

王玉茹 劉夢君 龔 寧

工業(yè)革命的發(fā)源地英國于18世紀80年代戰(zhàn)勝法國而成為經(jīng)濟領(lǐng)先的國家(克勞利，1992)。之后，在諸多因素①“大分流”的形成和工業(yè)革命的發(fā)生是經(jīng)濟史研究的熱門領(lǐng)域，學者們從不同角度入手分析，關(guān)注到多種因素對它們的影響。例如，杰克·戈德斯通(2010)認為特殊條件的結(jié)合形成了工程師和企業(yè)家的合作，這使英國率先實現(xiàn)了工業(yè)化；Prasannan(2011)強調(diào)了重商主義的作用；羅伯特·艾倫(2012)關(guān)注勞動力和能源價格的影響。的共同作用下，英國實現(xiàn)了工業(yè)化，并利用其擁有的海上霸權(quán)進行經(jīng)濟擴張，成為引領(lǐng)歐洲乃至世界經(jīng)濟發(fā)展的日不落帝國，而其航運業(yè)則直接地參與并影響著近代英國貿(mào)易和經(jīng)濟的增長。

航運的發(fā)展除了依靠造船和航海技術(shù)的提高外，港口的發(fā)展與管理也至關(guān)重要。不同于船舶這類具有競爭性和排他性的私人物品，港口作為準公共物品，不易單純依靠市場機制以實現(xiàn)帕累托有效供給，但通過中央集權(quán)機制與投票等集體決策方法的有效結(jié)合，是可以改善公共物品供給的(哈爾·R. 范里安，2010)。港口是水陸運輸和海運內(nèi)河運輸?shù)慕煌屑~，供給不足會制約地區(qū)航運、貿(mào)易及經(jīng)濟的發(fā)展，因而需要政府參與來彌補市場機制的缺陷(市場失靈)。英國早期的港口就多是由地方政府直接管理建設(shè)的(Owen，1939)。

然而，在完全由政府管理的港口中，常因為存在政府管理失靈的現(xiàn)象而需要加入市場的力量。政府壟斷經(jīng)營準公共物品時，容易出現(xiàn)諸多問題，如無效率、人浮于事、產(chǎn)品和服務質(zhì)量低劣、持續(xù)虧損和債務增加、缺乏管理技能、對公眾缺乏回應、目標多樣化且相互矛盾、資產(chǎn)未充分利用或使用效益不佳、存在盜竊和腐敗等。薩瓦斯(2017)認為，這些問題可通過民營化①民營化不僅指所有權(quán)的民營化，也可以指經(jīng)營權(quán)的民營化，廣義的民營化還包括任何活動或功能從國家向民營部門的轉(zhuǎn)移。改革來解決。Kent等(1998)認為，港口管理存在政治利益沖突和官僚作風問題，如管理低效且欠缺技巧、投資資金不足、人員過剩、缺乏競爭，等等；對此，政府需要根據(jù)各自的目標進行戰(zhàn)略選擇，其中民營化有助于解決上述所有問題。從19世紀中葉開始，英國的一些港口管理機構(gòu)相繼在以政府官員為主的決策層中加入港口使用者的代表。例如，倫敦的泰晤士河保護委員會在1864年增加了由船主、舢板業(yè)主、引航業(yè)者及碼頭經(jīng)營者選出的委員(高見玄一郎，2004)。這種利益相關(guān)方參與港口經(jīng)營管理的方式對英國港口的發(fā)展起到了積極作用，因而被廣泛采納。到20世紀上半葉，英國完全由地方政府經(jīng)營管理的港口已不多見(Owen，1939)。

英國的蘇格蘭地區(qū)在18世紀初曾是歐洲最為貧困的邊緣地區(qū)之一，僅經(jīng)過100年的時間就發(fā)展成為世界性的制造業(yè)中心、工業(yè)發(fā)明中心②這一時期，蘇格蘭涌現(xiàn)了許多著名工程師，如詹姆斯·瓦特(James Watt，1736—1819)、約翰·麥克亞當(John Loudon McAdam，1756—1836)、威廉·默多克(William Murdock，1754—1839)、托馬斯·特爾福德(Thomas Telford，1757—1834)等，他們在工業(yè)革命中都扮演了重要角色。和思想中心(杰克·戈德斯通，2010)，其航運業(yè)發(fā)達并擁有多個繁忙港口。這當中較為特殊的是格里諾克(Greenock)③格里諾克鎮(zhèn)位于蘇格蘭西部的克萊德河(River Clyde)下游，近入?？?。港。它雖然擁有顯著的區(qū)位優(yōu)勢，卻被地理位置較差的相鄰港口——格拉斯哥(Glasgow)④格拉斯哥位于克萊德河上游，有關(guān)格拉斯哥港口和貿(mào)易的發(fā)展情況，我們將在另一篇論文中詳述。所超越，遭遇了發(fā)展停滯。該港口的管理機構(gòu)⑤格里諾克港口管理機構(gòu)組建于1773年，負責克萊德河格里諾克一段的河道改善與港口建設(shè)，早期沒有固定名稱，本文為方便起見，將其名稱統(tǒng)一為“格里諾克港口管理機構(gòu)”。參照了當時普遍被認為更有效的管理模式，將理事會改由政府、船主和納稅人代表等多方控制，可是港口貿(mào)易并沒有出現(xiàn)預期的大幅增長，而機構(gòu)本身還發(fā)生了財務危機。本文主要利用了格里諾克港口管理機構(gòu)的原始檔案⑥目前格里諾克港口管理機構(gòu)的檔案主要存于英國格拉斯哥市檔案館(Glasgow City Archives)，檔案編號TCN，約有827卷。內(nèi)容包括會議記錄、財務年報、會計賬目、統(tǒng)計報告、格里諾克港口相關(guān)的議會法案等。，梳理其發(fā)展歷程⑦1966年，格里諾克港口基金會與另兩機構(gòu)合并成立了克萊德港務局(Clyde Port Authority)，故本文僅對1965年之前的格里諾克港口管理機構(gòu)進行研究。、經(jīng)營管理和財務狀況，通過與格拉斯哥港口管理機構(gòu)進行比較，分析機構(gòu)決策層結(jié)構(gòu)的變動對機構(gòu)運行與港口貿(mào)易的影響。

一、格里諾克港口管理模式的變遷

格里諾克鎮(zhèn)位于克萊德河下游，近入?？冢缙诰用穸嘁圆遏~為生。18世紀初，隨著捕魚業(yè)的發(fā)展及對外貿(mào)易的逐步增長①1707年蘇格蘭與英格蘭聯(lián)合后，蘇格蘭商人可以參與殖民地貿(mào)易。，人們對港口碼頭需求迫切，不久格里諾克擁有了自己的港口。在隨后長達兩個多世紀的發(fā)展中，格里諾克港口建設(shè)管理的模式經(jīng)歷了幾次變遷，由最初的私人提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎M織負責，后又成立了非營利性組織，由政府和其他利益相關(guān)方共同負責，但港口的經(jīng)營情況始終沒能得到有效改善。1966年格里諾克港口管理機構(gòu)與其他機構(gòu)合并，在新理事會的15個席位中僅占有2席(Riddell，1979)。

（一）第一階段（1773年以前）：港口由私人提供

在兩次申請?zhí)K格蘭議會撥款失敗后，格里諾克的第一個港口——西港(West Harbour)，通過當?shù)刭F族和居民的籌資，于1710年建成。隨著貿(mào)易迅速發(fā)展，港口需要大量的維護工作，新配套設(shè)施及相應的港口建設(shè)也亟待進行。然而，這些都是當時的私人部門無意、也無力承擔的。加之來自臨近城鎮(zhèn)的競爭壓力，格里諾克鎮(zhèn)政府認為需要對港口進行諸多改進。經(jīng)過協(xié)商，當?shù)刭F族在1772年同意將其1700年以來修建和獲得的港口、碼頭以及收取停泊費和其他費用的管理權(quán)轉(zhuǎn)讓給當?shù)劓?zhèn)行政官和議會(Robert，1921)，依賴私人部門進行港口建設(shè)和管理模式至此終結(jié)。

（二）第二階段（1773—1865年）：政府控制下的港口管理機構(gòu)

1773年開始，格里諾克值鎮(zhèn)政府任命兩位市政官(Bailies)負責碼頭建設(shè)和港口的清理加深、收取港口稅(Robert，1921)的工作。1842年組建了新的理事會，由格里諾克的鎮(zhèn)長(Provost)、4位市政官、財務主管和其余所有的格里諾克鎮(zhèn)議員擔任理事，進行法案授權(quán)的港口管理、建設(shè)等工作(The Greenock Harbour Act，1842)。到1866年新法案通過之前，格里諾克港一直保持由政府機構(gòu)經(jīng)營管理港口的模式，并完成了東印度港(East India Harbour)、維多利亞港(Victoria Harbour)等主要港口工程。

（三）第三階段（1866—1965年）：政府和利益相關(guān)方共同管理

1. 港口使用者代表加入理事會

隨著越來越多的英國港口管理機構(gòu)在決策層中加入港口使用者代表，為了避免政府管理失靈的發(fā)生，在1866年格里諾克港口法案(The Greenock Port and Harbours Act，1866)通過后，格里諾克港口管理機構(gòu)組建了新的理事會，在其原理事會成員基礎(chǔ)上，首次增加了由滿足條件的船主和納稅人選出的9位理事。自此，格里諾克港的直接使用者在機構(gòu)中擁有了自己的代表，開始了政府和市場參與者共同參與港口管理的模式，建成了阿爾伯特港(Albert Harbour)、王子碼頭(Princes Pier)和更深更大的詹姆斯·瓦特碼頭和大港(James Watt Dock and Great Harbour)。

2. 債券持有人代表加入理事會

1887年，在詹姆斯·瓦特碼頭和大港建成后不久，港口管理機構(gòu)發(fā)生了財務危機，債券持有人要求改組理事會。經(jīng)多次協(xié)商，1888年格里諾克港口法案(The Greenock Harbour Act，1888)通過，理事會中增加了債券持有人代表。格里諾克港口管理機構(gòu)由此成為當時英國唯一一個理事會中包含有債券持有人代表的港口管理機構(gòu)(Riddell，1979)。1913年格里諾克港口合并法案(The Greenock Port & Harbours Consolidation Act，1913)再次調(diào)整理事會的結(jié)構(gòu)，提高了債券持有人代表在理事中的比重。此后至1965年，理事會結(jié)構(gòu)未再有大的調(diào)整，也鮮有新的大型港口建設(shè)項目開展。

二、格里諾克港口管理機構(gòu)收入情況與港口貿(mào)易

格里諾克港口管理機構(gòu)不以盈利為主要目的，但要對進出港口的船只收取船稅、貨物稅，并對使用干船塢、起重機、貨棚倉庫等港口設(shè)施收取服務費，以支付高額的港口建設(shè)和維護費用，因而機構(gòu)收入與港口貿(mào)易間是相互影響的。一方面，機構(gòu)的收入取決于港口貿(mào)易的繁榮程度；另一方面，收入多少直接關(guān)系到港口的維護與新建工程情況，對未來港口貿(mào)易的發(fā)展產(chǎn)生影響。

（一）格里諾克港口管理機構(gòu)的收入情況

根據(jù)其機構(gòu)原始檔案的財務年報，1836—1963年間機構(gòu)實際收入如圖1所示。總體上來看，其實際收入在1883年達到了最高值，從1836年的113.01萬英鎊增至1883年的781.79萬英鎊，增長了5.92倍，年平均增長率約為4.2%。1883年之后，其實際收入整體呈現(xiàn)下降趨勢，在第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之前，實際收入曾一度下降到1883年的62.31%；第一次世界大戰(zhàn)期間，實際收入繼續(xù)減少，1918年的實際收入僅有388.49萬英鎊；第二次世界大戰(zhàn)期間，因起重機、倉儲等收入的增加，實際收入一度增長；而后繼續(xù)下降，到1963年再未恢復到戰(zhàn)前水平。

圖1 格里諾克港口管理機構(gòu)實際年收入(1836—1963年)(單位：英鎊)

船稅和貨物稅是其機構(gòu)收入的主要來源，1867—1950年，船稅平均占總收入的46%，貨物稅平均占總收入的26%。船稅和貨物稅之外的其他收入占總收入的比率與貨物稅相近，但是在1879年、1918年、1946年等個別年份，其在總收入中占比高，分別超過船稅、貨物稅。船稅的變動率與總收入的變動率相近，而其他收入的波動較大，這是因為其他收入主要來自港口提供的各種服務，更易受貿(mào)易之外的特殊因素影響，如惡劣天氣或戰(zhàn)爭原因可導致貨物在貨棚倉庫的滯留，從而使得當年倉儲服務的收入大幅增加。1878年格里諾克最有名的詹姆斯·瓦特碼頭項目開始之前，機構(gòu)的名義年收入連續(xù)8年增長，但是分解來看，船稅和貨物稅并不是一直在增長。比如1873年，船稅較上一年減少了7.9%，但是由于其他收入較上一年增長了35.09%，最終總收入呈現(xiàn)了3.64%的年增長率。這類其他收入的波動容易掩蓋真實貿(mào)易的變動趨勢，影響港口擴張等決策的有效性。

（二）格里諾克港貿(mào)易的發(fā)展

格里諾克地理位置優(yōu)越，坐落在克萊德河靠近入?？谝欢?，且較早擁有深水港，早期貿(mào)易發(fā)展良好。1816年，進出格里諾克港的國際貿(mào)易船只共有423艘，總噸位為94546噸。早期格里諾克港的貿(mào)易不僅遠遠超過上游的格拉斯哥港，也不遜于英國多個重要港口。1830年的進港船只總噸數(shù)高于愛丁堡的利斯(Leith)、普利茅斯(Plymouth)以及貝爾法斯特(Belfast)等地的港口(Board of Trade，1834)。1850年，進出格里諾克港的國際貿(mào)易船只共有419艘，總噸位為148948噸(Riddell，1979)。

從圖2顯示的1876年到1965年間格里諾克港國際貿(mào)易進港船只總噸數(shù)的波動情況可以看到，從19世紀80年代貿(mào)易開始萎縮，到20世紀初已減少了近48%，此后略有回升；直至20世紀30年代之前，總噸位一直保持在20萬噸～40萬噸間。第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，國際貿(mào)易進港船只總噸數(shù)增長迅速，1943年增長到182.86萬噸，此后逐漸回落，1945年降為94.51萬噸；1949年再次增長到167.12萬噸，后經(jīng)幾次波動，1965年度的總噸數(shù)為63.17萬噸。

圖2 格里諾克港國際貿(mào)易進港船只總噸數(shù)(單位：噸)

格里諾克港的貿(mào)易狀況在20世紀30年代到60年代間較之前有了一定改善，但是與同時期英國其他主要港口相比，仍有較大差距。1937年，在英國27個主要港口中，格里諾克港的國際國內(nèi)貿(mào)易進出港船只注冊噸位總和排在了第15位，而曾經(jīng)落后于格里諾克港的貝爾法斯特港排在第7位，普利茅斯港排在第10位。不僅如此，格里諾克港的貿(mào)易額也遠遠落后。1937年格里諾克港的進出口貿(mào)易總額為241.52萬英鎊；而格拉斯哥港的進出口貿(mào)易總額是它的26.07倍，利斯港的進出口貿(mào)易總額是它的7.49倍，貝爾法斯特港的進出口貿(mào)易總額是它的6.15倍(Owen，1939)。1962年，格里諾克港的進出口貿(mào)易總額為2288.5萬英鎊；而格拉斯哥港的進出口貿(mào)易總額是它的12.25倍，貝爾法斯特港的進出口貿(mào)易總額是它的3.71倍，利斯港的進出口貿(mào)易總額是它的2.93倍(Dock and Harbour Authorities' Association，1961—1962)。

三、格里諾克港口管理機構(gòu)的經(jīng)營不善

格里諾克港口管理機構(gòu)的實際收入自1883年開始呈現(xiàn)整體下降趨勢，且在1887年發(fā)生了財務危機，然而其采取的一系列舉措并沒有使得格里諾克港口管理機構(gòu)的經(jīng)營狀況得到改善。

詹姆斯·瓦特碼頭等工程為財務危機的發(fā)生埋下了隱患。1847年，格拉斯哥的國際貿(mào)易船只總噸位已經(jīng)開始超過格里諾克港的該項總噸位；并且格拉斯哥在1882年建成了當時蘇格蘭境內(nèi)最大的碼頭——女王碼頭。格里諾克的港口管理機構(gòu)為了應對格拉斯哥的競爭，決定修建詹姆斯·瓦特碼頭。然而，在1886年完工的時候，其原本預算為20.8萬英鎊的工程，最終花費為85萬英鎊，超過預算金額3倍，而格拉斯哥的女王碼頭項目支出為90.17萬英鎊(Riddell，1979)。雖然兩工程的支出相差不多，但兩機構(gòu)的年收入則相差甚大。1878年詹姆斯·瓦特碼頭項目開始時，格里諾克港口管理機構(gòu)的年收入約為格拉斯哥港口管理機構(gòu)的三分之一；到1886年項目完工時，其收入僅為格拉斯哥港口管理機構(gòu)的五分之一。格里諾克的港口擴建方式過于激進，使其債務迅速增加，為其日后的財務危機埋下了隱患。

碼頭完工沒有如預期一樣給其機構(gòu)帶來更多的港口稅費收入。1887年4月，其財務主管告知理事會需要16500英鎊來支付上半年的利息。為了籌集足夠的資金，理事會爭取到了鎮(zhèn)議會的擔保以獲得銀行的幫助。然而，秘書又報告已經(jīng)有人通知要馬上兌現(xiàn)其持有的無固定期債券。由于此債券未明確規(guī)定本金兌現(xiàn)需要提前六個月通知，加之已有報紙報道了機構(gòu)當時的財務困難，若持有此種債券的債權(quán)人全部要求兌現(xiàn)，機構(gòu)根本無力支付。因此，理事會決定向債券持有人公開財務狀況，并聲明“由于貿(mào)易蕭條，機構(gòu)收入減少，需要延期支付5月15日到期的本息”(Harbour Trust Minutes，1887—1888)。

財務危機披露后，格里諾克港口管理機構(gòu)的債券持有人立即舉行了一系列公開會議，并組建了委員會，經(jīng)過多次協(xié)商，針對改組理事會的問題與機構(gòu)達成一致。1888年其法案批準的新理事會由21人組成，其中債券持有人占有6席，船主和納稅人選出的理事也占有6席。與此同時，1888年其法案還允許機構(gòu)進行債務重組。其重組方案主要有以下內(nèi)容：1880年之前債務可自愿轉(zhuǎn)為新的較為優(yōu)先A債券，不超過450000英鎊，年利率為3.5%；1880年之后的債務轉(zhuǎn)為B債券，不超過1350000英鎊，年利率為4%，但是其法案規(guī)定，當年凈利潤不足以支付B債券的利息時，剩余利息到下一個凈利潤有盈余的年份支付(The Greenock Harbour Act，1888)。

其一系列舉措并沒有使得格里諾克港口管理機構(gòu)的經(jīng)營狀況得到改善，新理事會內(nèi)部也存在嚴重分歧。1913年通過的格里諾克港口法案再次重組了理事會，將其理事減少到17人，船主和納稅人選出的理事減少到5人，但保持了代表債券持有人的理事人數(shù)。此外，1913年的格里諾克港口法案批準了進一步的債務重組。其重組方案主要有以下內(nèi)容：對原B債券進行拆分，每100英鎊的原B債券轉(zhuǎn)為33英鎊6先令8 便士的B優(yōu)先債(B Preferred Debenture Stock)和66英鎊13先令4便士的B延期債(B Deferred Debenture Stock)。其中B優(yōu)先債年利率為4%，同樣若當年凈利潤不足以支付其利息時，則剩余利息到下一個凈利潤有盈余的年份支付。B延期債沒有固定利率，利息根據(jù)當期支付完費用、A債券和B優(yōu)先債的利息、預留準備金以及其他借款的本息后所余收入，按持有比例支付(The Greenock Port & Harbours Consolidation Act，1913)；該法案同時免除了原B債券所有拖欠的利息，約65萬英鎊(Robert，1921)。

四、對比格拉斯哥港口及其管理機構(gòu)

在港口貿(mào)易方面，早期格拉斯哥港由于地理位置較差且航道不暢，進出港船只有限。1816年進出格拉斯哥港的國際貿(mào)易船只只是進出格里諾克港的國際貿(mào)易船只的21%，其總噸位僅是格里諾克港該總噸位的7.87%。由于格拉斯哥對克萊德河航道的加深十分成功，越來越多的船只可以直接航行至其上游的碼頭。1847年格拉斯哥港的國際貿(mào)易船只總噸位第一次超越格里諾克港該總噸位；1850年進出格拉斯哥港的國際貿(mào)易船只超過進出格里諾克港的國際貿(mào)易船只的2.43倍，其總噸位也達到了格里諾克港該總噸位的1.99倍(Riddell，1979)。1937年格拉斯哥的進出口貿(mào)易總額達到了6295.43萬英鎊，是格里諾克港進出口貿(mào)易總額的26.07倍(Owen，1939)。

在港口管理機構(gòu)的收入方面，格拉斯哥港不同于格里諾克港，其實際年收入在第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之前一直保持穩(wěn)定增長。圖3對比了1836—1963年間兩地港口管理機構(gòu)年實際總收入的長期波動情況，格里諾克港口管理機構(gòu)19世紀80年代開始發(fā)展停滯，其實際年收入在1836年約是格拉斯哥港口管理機構(gòu)實際年收入的三分之一，到戰(zhàn)爭爆發(fā)之前，已不足格拉斯哥港口管理機構(gòu)實際年收入的十分之一。

圖3 格里諾克港口管理機構(gòu)與格拉斯哥港口管理機構(gòu)實際年收入比較(1836—1963年)(單位：英鎊)

格拉斯哥港口管理機構(gòu)的理事會同樣經(jīng)歷了改革，1825年開始加入港口使用者代表，并在1858年和1905年兩次提高了港口使用者代表在理事會中的比重。表1對比了在不同的理事會人員結(jié)構(gòu)下，格里諾克與格拉斯哥兩港口管理機構(gòu)實際收入的年平均增長率及其變動情況。格里諾克港口管理機構(gòu)在加入港口使用者代表后(1866—1888年)實際收入年平均增長率較之前有所下降，在加入債券持有人代表后(1888—1913年)甚至開始了負增長。格拉斯哥港口管理機構(gòu)在理事會加入港口使用者代表后(1825—1858年)出現(xiàn)了實際收入年平均增長率的大幅提高，不過在增加港口使用者代表的比重后(1858—1905年)，其實際收入的年平均增長率較之前有所下降，但仍高于政府管理階段的增長率水平。20世紀初的第一次世界大戰(zhàn)對兩機構(gòu)都造成了不利影響，戰(zhàn)爭期間，兩機構(gòu)實際收入的年平均增長率均為負數(shù)，且格拉斯哥受影響更為嚴重。兩次世界大戰(zhàn)之間，格拉斯哥港口管理機構(gòu)表現(xiàn)出了更好的恢復能力；在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，格里諾克港實際收入的年平均增長率仍然為負，但格拉斯哥港的該增長率已恢復為正。

表1 格里諾克與格拉斯哥港口管理機構(gòu)各階段實際收入的年平均增長率比較(單位：%)

五、格里諾克港口管理機構(gòu)經(jīng)營不善的原因分析

詹姆斯·瓦特碼頭等工程導致財務危機的直接原因是其機構(gòu)決策層對貿(mào)易前景的錯誤估計，以及對財務風險的重視不足；在危機爆發(fā)后，決策層也未能通過有效措施改善機構(gòu)的經(jīng)營情況。其機構(gòu)長期經(jīng)營不善的根本原因主要在于以下兩個方面。

（一）決策層中加入的港口使用者代表的影響

理事會作為格里諾克港口管理機構(gòu)的決策層，在很長一段時間內(nèi)完全由政府官員組成，1866年參照當時專業(yè)機構(gòu)推薦的方式進行了改革，組建了新理事會，增加了代表船主和納稅人的理事。這種改革方式從其他港口管理機構(gòu)(尤其是格拉斯哥港口管理機構(gòu))的經(jīng)驗來看，能對港口貿(mào)易和機構(gòu)本身的發(fā)展起到積極作用。

然而，進一步了解發(fā)現(xiàn)，各個港口管理機構(gòu)對這些代表的選舉人和被選舉人資格有著不同的規(guī)定。以格拉斯哥的港口管理機構(gòu)為例，1858年克萊德航道合并法案(The Clyde Navigation Consolidation Act，1858)要求船主和納稅人理事代表的選舉人和被選舉人“必須是在距離格拉斯哥3英里以內(nèi)居住或從事貿(mào)易的人”，并需滿足一定的登記船只噸位或納稅額要求；1905年之后放松了對選舉人和被選舉人的要求，只要是英國居民或在英國從事貿(mào)易的人達到納稅額要求即可(The Clyde Navigation(Constitution)Act，1905)。

不同于格拉斯哥港口管理機構(gòu)的開放態(tài)度，格里諾克港口管理機構(gòu)一直對港口使用者理事代表的選舉人、被選舉人有著嚴格的要求。1866年其法案規(guī)定了船主和納稅人理事代表的選舉人和被選舉人 “必須是在格里諾克鎮(zhèn)居住或從事貿(mào)易的人”，并滿足一定的登記船只噸位或納稅額要求；1880年格里諾克港口法案(The Greenock Harbour Act，1880)降低了對選舉人和被選舉人在海關(guān)登記擁有的船只總噸位以及上年繳納稅費的要求，但仍保留了需在格里諾克居住或從事貿(mào)易的限制。

格里諾克一直在與格拉斯哥競爭，想吸引格拉斯哥的商人和船只來自己的港口裝卸，然而正是格里諾克想吸引的這些人，恰恰在其港口管理機構(gòu)的理事會中沒有代表。格里諾克無法準確聽到他們的需求，只能妄自揣測，認為建設(shè)更大的詹姆斯·瓦特碼頭和提供更多的深水泊位，這些船主和商人就會前來。事實是，其碼頭建成，不但沒有大量吸引來格拉斯哥的船主和商人，反而由于過高的債務引發(fā)了機構(gòu)的財務危機?？梢娺x舉資格的過多限制，使得對利益相關(guān)者的識別不準確，港口使用者的理事代表不能正確、全面地反映人們對港口設(shè)施的需求，影響了機構(gòu)的工程決策，不利于機構(gòu)的經(jīng)營管理。

（二）決策層中加入債券持有人代表的影響

其危機爆發(fā)后，1888年格里諾克港口法案(The Greenock Harbour Act，1888)批準了新的理事會，增加了6位由持有超過100英鎊債券的債券持有人選出的理事。1913年格里諾克港口合并法案(The Greenock Port & Harbours Consolidation Act，1913)再次調(diào)整理事會的結(jié)構(gòu)，使代表債券持有人的理事比重提高。

加入代表債券持有人的理事，直接或間接地阻礙了必要的港口設(shè)施建設(shè)和其水平的提升，使得格里諾克港口管理機構(gòu)長期難以走出困境。例如，19世紀90年代，造船廠和船主不停地表示需要更多的干船塢泊位，工程師也認為有重建干船塢的必要，而以其機構(gòu)當時的財務狀況已很難再籌集到資金，雖然經(jīng)過多年努力，其鎮(zhèn)議會終于同意為其新借款提供擔保，但是原債券持有人不愿意新借資金優(yōu)先于他們的債券，影響了干碼頭的順利施工。與此同時，其債券持有人一直尋求更多的控制權(quán)，使得機構(gòu)花費大量時間和精力處理債券持有人的需求，而不能全力處理港口發(fā)展的相關(guān)事宜。

加入債券持有人代表的理事會內(nèi)，利益相關(guān)各方之間存在著深層的矛盾與沖突。首先，港口作為一項公共事業(yè)，政府對它的管理不僅僅以盈利為目的，更需要其能服務于當?shù)氐暮竭\、貿(mào)易，促進地區(qū)整體經(jīng)濟的繁榮；而債券持有人代表過于重視機構(gòu)的盈利能力，參與港口管理的主要目標是保護債權(quán)人利益，保證其本金和利息的支付。其次，港口工程具有前期投入較高、建設(shè)周期較長以及投資回收期也較長的特點；而債券持有人厭惡風險，且更重視機構(gòu)的短期盈利情況。最后，債券持有人來自英國各地，甚至很多來自格里諾克的競爭對手——格拉斯哥，而理事會中政府和港口使用者代表均來自格里諾克。

利益相關(guān)各方之間的種種矛盾與沖突，說明簡單地在理事會中加入債券持有人代表是不夠的，需要建立一種有效機制，使得債權(quán)人的利益和港口、機構(gòu)的發(fā)展相協(xié)調(diào)。港口管理機構(gòu)在了解商人和船主真實需求的基礎(chǔ)上，通過合理的港口設(shè)施建設(shè)，維持港口貿(mào)易的穩(wěn)定甚至使其能持續(xù)增長，給機構(gòu)本身帶來良好的稅費收入的同時，使債權(quán)人的本金和利息得到保障。這表明債權(quán)人的利益可以和港口、機構(gòu)的發(fā)展不相矛盾。因此，在理事會中加入債券持有人代表的同時，需要建立協(xié)調(diào)機制來消除彼此間的矛盾與沖突，否則不利于其公共事業(yè)的長期發(fā)展。

六、結(jié) 論

格里諾克鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越，早在1710年就建成了其第一個港口，成為早期克萊德河上最繁忙的港口。但是，在其發(fā)展過程中，格里諾克港口管理機構(gòu)的兩次決策層改革并沒有起到預期的積極作用，反而被競爭對手超越。其主要有以下兩個原因。

其一，為了解決出現(xiàn)的市場失靈和政府失靈問題，地方政府和市場共同參與港口的管理建設(shè)時，需要對參與決策的利益相關(guān)方進行準確識別，使決策層能真正了解并代表市場的需求。簡單地在決策層中加入港口使用者的代表，只在形式上進行改革，是不能實現(xiàn)其良好的預期目標的。格里諾克港口管理機構(gòu)只允許在該鎮(zhèn)居住或從事貿(mào)易的人參與理事的選舉，所以選出的理事只能代表該鎮(zhèn)的港口使用者。在為吸引格拉斯哥商人和船只而進行工程規(guī)劃時，理事會無法基于格拉斯哥商人和船主的真實需求作決策，最終導致新建的詹姆斯·瓦特碼頭沒能如期吸引來格拉斯哥的船只，反而因為過高的債務引發(fā)了財務危機。

其二，在決策層中加入債券持有人的代表時，未能同時建立有效機制對利益相關(guān)各方之間的矛盾和沖突進行協(xié)調(diào)，影響了機構(gòu)和港口的長期發(fā)展。政府代表、港口使用者代表和債權(quán)人代表在經(jīng)營管理目標、風險偏好、短期效益與長期發(fā)展間的權(quán)衡等諸多方面存在矛盾與沖突，協(xié)調(diào)機制的缺乏使得債券持有人代表加入理事會后，影響了必要工程的及時開展，不利于貿(mào)易的穩(wěn)定和發(fā)展，從而無法緩解機構(gòu)財務上的困難，并進一步增加了工程開展的難度，如此循環(huán)，加大了財務危機帶給機構(gòu)的不利影響，使得機構(gòu)長期無法走出困境。