廣東省山區五市中小河流治理實施成效評估及建議

王 慶,陳仲策

(廣東省水利水電技術中心， 廣東 廣州 510635)

1 實施背景

廣東省地處珠江流域下游，濱臨南海，臺風暴雨頻發，省內山川縱橫、水系發達、河流眾多，集雨面積在50～3 000 km2的中小河流共1 190條，總長為3.41萬km。其中山區五市(韶關、清遠、梅州、河源、云浮)中小河流共536條，河長為1.78萬km，從數量和長度來看，分別占全省的45%和52.2%，大多分布在偏遠山區，一般交通不便，經濟條件落后，經常遭受山洪、滑坡泥石流和水土流失等自然災害的威脅。據統計，2004—2013年10 a間，山區五市占全省因山洪災害造成的人員死亡人數一半以上，是我省中小河流防洪減災形勢最為嚴峻的地區。

2014年6月，廣東省清遠、河源等地發生嚴重的中小河流洪澇災害，省委主要領導在檢查指導防汛抗災工作時指出，要全力推進中小流域治理，努力構建山區中小河流防災減災體系，解決山邊及水邊的防洪薄弱問題。同年，省委、省政府部署了《廣東省山區五市中小河流治理實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，對防洪問題最突出的韶關、清遠、梅州、河源、云浮五市先行先試(見圖1)，規劃在2015—2020年期間投入159億元，治理中小河流8 264 km[1]。截至2019年12月底，山區五市提前1 a超額完成規劃治理任務。為系統摸查《實施方案》的執行效果，科學評估治理成效，發現規劃實施存在的問題和不足，研究工作對策，對山區五市中小河流治理實施情況開展了評估工作[2]，評估時間截點至2019年12月底。

圖1 廣東省山區五市中小河流治理范圍示意

2 方案完成情況評估

2.1 任務完成情況評估

從規劃治理任務來看，根據《實施方案》，規劃在2015—2020年期間治理清遠、韶關、云浮、梅州、河源等山區五市中小河流8 264 km，占五市總河長的46.5%，總投資約為159億元。截至2019年12月底，山區五市已累計完成治理河長8 411 km，比預期時間提前1 a超額完成規劃治理河長，累計完成投資149.7億元。廣東省流域面積50～3 000 km2中小河流治理任務見表1所示。

表1 廣東省流域面積50～3 000 km2中小河流治理任務

從既定年度目標任務來看，按照省委、省政府提出的“一年初見成效，三年大見成效，五年基本完成”的任務目標，明確前三年要完成總任務的70%，2015—2017年分別完成治理河長2 121 km、2 706 km、1 750 km，超額25%、13%、3%完成省政府年度既定治理任務，合計完成6 577 km，約占總任務量的80%，實現了三年任務超額完成，治理成效顯著；2018—2019年按計劃完成年度治理任務。年度任務完成情況見圖2。

圖2 中小河流治理任務年度完成情況示意

2.2 投資完成情況評估

根據《關于加強山區五市中小河流治理項目和資金管理的意見》，山區五市中小河流治理項目投資按照治理河長，以縣為單位原則上年度治理項目控制在平均200萬元/km以內，省級以上補助資金按140萬元/km補助且不超過年度項目批復概算的70%進行控制，國家和省對原中央蘇區縣和少數民族自治縣按有關政策提高補助標準。同時廣東省將部分山區五市中小河流治理項目納入《全國加快災后薄弱環節建設實施方案》，涉及治理河長1 563 km，投資28.32億元，積極爭取中央財政補助。

截至2019年12月底，山區五市中小河流治理累計完成投資149.7億元，其中中央資金下達5.17億元，省級資金下達116.5億元，省級以上資金占比81.3%；市縣配套資金28億元，配套資金占比18.7%。山區五市中小河流治理工作自開展以來，省級以上補助資金足額到位，顯著減輕了粵東西北等經濟欠發達地區的配套資金壓力，且省級以上資金由地市統籌使用，不帶帽下達，地方根據項目的輕重緩急、建設進度等合理安排建設資金，增加了資金使用靈活性，調動了地方積極性，提高了資金使用的績效。

2.3 治理措施完成情況評估

針對山區河流山高坡陡、洪水陡漲陡落、破壞性強的特點，山區河流治理以岸坡防沖、河道疏通和穩定河槽為主要目的，提高河道行洪能力，穩固岸坡，允許洪水在農作物耐受時間內淹浸農田[3]。同一條河流根據不同區域的保護對象分區分段設防，對于洪水暴漲爆落的山區性河道，盡量做防沖不防淹的護岸，實施中治理措施以清淤疏浚、岸坡防護和因地制宜修堤筑陂等為主，重點解決河道行洪通暢，打通山區行洪“毛細血管”，發揮整體防洪效益[4-5]。根據五市實施中小河流治理工程措施統計，護岸長度占治理河長的86.5%，清淤疏浚長度占治理河長的86.2%，新建及加固堤防長度占治理河長的9.5%。河道清淤及護岸措施占了治理任務的85%以上，堤防工程建設不到10%，基本符合山區中小河流治理的實際需要[6]。山區五市治理工程措施見表2，具體措施占比情況見圖3。各地在治理工作中，緊緊圍繞防災減災、河暢岸固、自然生態、安全經濟、長效管護的原則，堅持生態治理和系統治理，通過五年時間大規模的系統實施中小河流治理，五市河流綜合防洪減災能力顯著提升，同時河道治理中兼顧生態改善、親水便民設施及景觀節點建設等，適應人與自然和諧共生需求[7]，基本實現了河暢、水清、堤固、岸綠、景美的治理目標。

圖3 各工程措施占河道治理長度比例示意

表2 山區五市治理工程措施 km

3 實施效益評估

結合中小河流治理的任務和目標，主要采用定性和定量相結合，從社會效益、經濟效益和生態效益等3方面評估治理成效[8]。

3.1 社會效益

3.1.1防洪效益

在計算防洪工程所能減免的經濟損失時，又可分為直接損失和間接損失。直接損失是指由洪水直接淹沒所造成的損失，如農作物的減產，房屋、設備、物資、工程設施的損壞，工商企業因受淹停工、停業少創造的社會財富，鐵路、公路中斷造成的損失(包括沖毀修復及營業上的損失)等。間接損失是指由上述直接損失帶來的波及影響而造成的損失，如由交通中斷帶來企業原材料供應中斷造成的損失、商品流通不暢經濟協調不順的損失等等，間接損失難以直接定量地估算[9]。

1) 直接防洪效益計算

① 計算典型項目年均防洪效益

多年平均防洪效益計算方法包括實際年系列法和頻率法。由于實際系列不足，本次評估以頻率法計算多年平均防洪效益。采用頻率法推求中小河流治理工程實施前后多年平均洪災損失值，兩者之差即為多年平均防洪效益。根據典型河流成效數據收集及成效情況，從五市各選擇一典型河流，分別是清遠潖江、云浮太平河、韶關錦江河、河源鐵場河、梅州石正河。

多年平均洪災損失值計算公式：

(1)

式中Bd為多年平均洪災損失值;Pi及Pi+1為相鄰的頻率值;Si及Si+1分別為堤防相鄰頻率的洪災損失值。

表3為典型河流年均防洪效益結果，經計算山區五市人均防洪效益為476元/人。

表3 典型河流年均防洪效益

② 工程建成后的年均直接防洪效益。年均直接防洪效益=人均防洪效益×工程受益人口×權重系數(各縣區人均GDP與山區五市人均GDP比例)。

按上述公式計算，山區五市各市縣中小河流治理工程建成后年均直接防洪效益為30.25億元。

③ 工程實施以來直接防洪效益。山區五市中小河流治理工程直接防洪效益=年度完成治理河長比例×年均直接防洪效益×產生效益時長。

山區五市中小河流治理工程自2015年開始實施，通過上述公式計算，山區五市各市縣中小河流治理工程建成后累計直接防洪效益為104.88億元。表4是山區五市中小河流治理工程直接防洪效益成果。

表4 山區五市中小河流治理工程直接防洪效益成果

2) 間接防洪效益估算方法及成果

間接防洪效益采用系數法來計算，假定洪水給不同部門或企業所造成的間接損失與所造成的直接損失之間成一定的比例關系：

D1=KD

(2)

式中D1為洪水給某部門或企業造成的間接損失，D為洪水給某部門或企業造成的直接損失：K為洪水間接損失系數。在規劃階段間接損失值可按直接損失值的10%～20%計算，本次取15%。

通過上述公式計算，山區五市中小河流治理工程間接防洪效益為15.73億元。

廣東省中小河流治理的首要任務是解決防洪薄弱短板，提高流域防洪減災能力，中小河流治理實施后，河床高程降低，河道斷面拓寬，岸坡防沖能力顯著增強，河道行洪能力明顯提升，山區防洪體系初步建成，人民生命財產安全得到有效保障。據不完全統計(數據摘自三防統計)，山區五市中小河流治理累計實現防洪效益120.61億元，其中直接防洪效益104.88億元，間接防洪效益15.73億元。因暴雨洪水災害造成的人員死亡和經濟損失數量與多年平均相比，分別下降了90%和60%以上(見圖4～5)，受災人口和受淹農田分別下降了70%和60%以上(見圖6～7)，防洪減災效果顯著(圖中上下虛線所示分別為2010—2014年的統計平均數、2015—2019年的統計平均數)。

圖4 山區五市歷年洪災死亡人數示意

圖5 山區五市歷年洪災直接經濟損失示意

圖6 山區五市歷年受災人口示意

圖7 山區五市歷年農作物受災面積示意

3.1.2其他社會效益

山區五市中小河流治理通過整合水利、交通以及新農村建設的各項資金，將河流治理與當地鎮村的基礎設施建設、人居環境整治、精準扶貧、美麗鄉村建設結合起來，助推人居環境改善。通過治理，把一條條淤堵梗阻、垃圾遍地、水流不暢、河岸崩塌的臭水河垃圾河洪災河，打造成了人民群眾親近自然、享受自然的優美風景河，顯著改善農村人居環境[10]。據不完善統計，山區五市中小河流治理工程受益人口為819萬人，受益城鎮為431個，受益村莊為4 454個，其中涉及1 475個美麗鄉村，724個貧困村。如連州夏東水治理工作充分利用河道內石材，與當地自然環境融為一體，徹底改變了巨石堵河、洪水漫岸的現狀，美化了一河兩岸環境，帶來了顯著的鄉村旅游效益，年均增加旅游效益254萬元。夏東水治理前后見圖8所示。

圖8 夏東水治理前后

3.2 經濟效益

山區五市中小河流治理項目完成后，涌現了一大批符合碧道標準，適合群眾休閑、享受自然、親近河流的生態示范工程，為鄉村振興發展等創造有利條件。據不完全統計，通過中小河流治理工程建成碧道472 km，休閑綠道或步道603 km，檢修路或機耕道路596 km，部分臨時施工道路由于具備一定的基礎條件，被交通部門擴建為永久道路，打造48個網紅打卡點，年均鄉村旅游增加188.62萬人次。如河源市源城區埔前河將防洪保安與生態、景觀、休閑、文化等社會化功能的提升相結合，治理后河寬水暢，河岸煥然一新，親水步道鵝卵石或紅色透水磚與白色石欄桿相輝映，成為一道亮麗的風景線。當地政府以此為契機，成功引進總投資約200億元春沐源文旅項目，同時吸引了高新企業奇虎360的入駐，在沿岸打造一個有山、有水、有人文、有產業，讓人愿意留下來創業、生活的特色小鎮；治理后兩岸先后建起埔前華府、南城國際兩座高端生態住宅樓盤，與沿河打造的埔前廣場景觀節點相得益彰，帶動了兩岸土地升值及城鎮發展。

3.3 生態效益

山區五市中小河流治理始終堅持生態治水，在滿足防洪安全的前提下，注重保護河道的天然特征，避免對河道進行渠化、硬化、白化行為，因地制宜、順勢而治，盡可能多地使用生態材料；兼顧保障河道生態基流，保護水生生物提供生存空間；充分融合河道兩岸鄉土氣息和水環境，工程措施與當地環境協調呼應，努力融入一方青山綠水，營造一片片好田園、好風光、美村落[11]。據統計，山區五市中小河流治理項目共建設生態護岸5 571 km(占比76%)，景觀跌水建筑546座，景觀節點及公園372個。如連州市大小龍水綜合治理工程，在河道治理過程中重點打造多處濕地，較好的恢復了水生態，多年不見的白鷺、水鴨甚至一些不知名的水鳥重現身影(治理成效見圖9)。平遠縣石正河治理同步做好沿河截污，通過清淤疏浚、護岸，建設親水步道、種植水生植物等，打造景觀生態廊道，河流水質得到提升，當地依托良好的水質環境探索了“魚稻共生”的生態種養模式，稻田、河流與遠處的南臺山相映相襯，構成一幅美麗和諧的風景畫(見圖10)。

圖9 連州大小龍河治理后示意

圖10 平遠石正河治理后示意

4 評估結論及建議

4.1 結論

《實施方案》開展以來，各級政府高度重視中小河流治理工作，始終堅持以人民為中心的發展思想，認真落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，堅決踐行綠水青山就是金山銀山的理念，著力補齊防洪薄弱短板，重點解決河道行洪通暢，提高流域綜合防災減災能力，保護河流自然生態，使受洪水威脅嚴重、洪澇災害較頻繁的重要河段防洪能力得到明顯提高，保障人民生命財產安全，兼顧改善河流生態環境，初步實現了江河安瀾、秀水長清的治理目標，支持地方經濟社會可持續發展。本次通過定量及定性評估，總體認為《實施方案》執行情況較好，山區五市中小河流治理成效顯著。

1) 提前1 a超額完成規劃任務。根據省委、省政府印發的《廣東省山區五市中小河流治理實施方案》，規劃在2015—2020年期間治理中小河流8 264 km，截至2019年12月底，山區五市累計完成治理河長8 411 km，比預期時間提前1 a超額完成規劃治理河長，提前完成了省委、省政府的工作部署。

2) 體現了“小投入，大成效”的廣東特色，綜合效益顯著。山區五市完成治理河長8 411 km，對應完成投資149.7億元，折算河道治理投入178萬元/km，對比國內部分省份河道治理1公里近千萬元的投入，廣東省中小河流治理以較低的投入取得了防洪減災的巨大效益，同時疊加生態效益和社會經濟效益，為鄉村振興發展和萬里碧道建設打下了堅實的基礎，中小河流系統治理工作走在全國前列，得到上級部門的充分肯定。

3) 打造生態樣板河流，帶動全省治水理念新轉變。山區五市治理后涌現了一批生態樣板河流，廣東省在山區五市治理取得明顯成效的基礎上，將中小河流治理推廣至全省啟動二期中小河流治理，全省治水理念發生了明顯的轉變，實現了從單一安全到綜合運用的治理功能轉變、從方法單一到因地制宜的治理方案轉變、從問題主導到需求并重的治理導向轉變，從技術優先到以人為本的治理態度轉變，從規則硬化到自然生態的治理措施轉變，從完善水利到鄉村振興的治理目標轉變，改變了以往硬化、渠化、簡單化的治河思路，更加注重河流自然生態、人水相親、與地方經濟社會發展相融合，把防洪、景觀、生態、便民等綜合運用功能作為治理重點，提升河道綜合治理成效。

4.2 建議

1) 繼續加大中小河流治理范圍和投入力度。廣東省中小河流量大面廣，近幾年的河流治理成效顯著，社會呼聲高，地方需求迫切，是老百姓熱烈期盼的民生工程。經初步摸查，我省仍有近萬公里規劃外的中小河流需要治理，隨著鄉村振興工作的鞏固和深入，全面補齊中小河流防洪薄弱短板，推進農村水利基礎設施提檔升級，具有重大意義[12]。建議盡快開展廣東省中小河流治理三期工作，對廣東省中小河流治理進行全面查漏補缺提標提質，建設幸福河。同時加之近年人工單價及建筑材料價格上漲、定額調整等原因，且山區、平原區河流治理方式有較大差異，應適當提高投資額度，加大對中小河流的投入力度和資金保障。

2) 強化河道建后管護機制落實到位。河道治理“三分建，七分管”，廣東省河流經過此輪大規模的治理，建后管好亟需及時同步跟進，否則河道治理成效難以鞏固和發揮長效。建議建立省級財政維修養護補助資金的長效機制，將管護經費列入各級政府財政預算，并以河長制為抓手落實地方主體責任，建立管護機制機構[13]，同時以深化水利工程管理體制改革為契機，推行管養分離，因地制宜推進物業化和專業化管護模式，鼓勵社會參與管護，探索以河養河的運行管理機制，集合多方資源實現河道建后管護有保障，做到“有人管、有錢管、管得好、管長效”。

3) 加強中小河流信息化基礎設施建設。目前廣東省中小河流水文監測站網體系仍不完善，水情服務“最后一公里”未全覆蓋，省流域面積200 km2以下河流的水文監測還存在空白和不足，行政區界、水源地等區域水量水質監測站點布設不足，不能滿足應對區域暴雨洪澇及水利強監管工作對水文的需求，水文站網數量、功能和布局有待進一步優化和調整。建議盡快完善廣東省水文站網體系建設，增設水文監測要素、加密站點布設、完善站網布局，加強河流數字化建設，連通省市縣數據信息實時共享，提升中小河流水情監測能力和洪水預報精細化水平，推進智慧河流的建設。

5 結語

目前，廣東省中小河流治理工作取得了較好成效，但對標新發展階段的新形勢新要求，水利基礎設施仍存在一定短板，初步統計全省尚有1萬多公里的中小河流沒有系統治理，各地治理需求十分迫切。要進一步加快推進中小河流治理，與鄉村振興發展、萬里碧道建設等充分融合，統籌山水林田湖草系統治理，將治水與治污、治岸、景觀、歷史人文等相結合，提升治理綜合成效，建設廣東幸福河流。