以農村信用體系建設推進普惠金融發展的思考

焦忠偉　彭越

導語：本文探討了普惠金融和農村信用體系建設的關系，并以撫順市為例，分析了目前東北欠發達地區農村信用體系建設中存在的問題，進而提出以構建誠信宣傳長效機制、建立高效的信用信息征集和評價機制、建立完善各層級部門的聯動機制等政策建議，推進普惠金融的發展，讓金融發展“活水”助力城市轉型升級。

“普惠金融”，顧名思義，指的是金融惠及民生，在缺乏為社會所有人群都提供有效服務的金融體系之背景下，由聯合國率先提出，通過小額信貸（或微型信貸）的發展壯大，搭建能夠全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系，以便讓所有老百姓均能享受到更多的金融服務，促進實體經濟得以更好更快地發展。這一詞匯，在2005年小額信貸年宣傳時被廣泛運用，旨在讓列于正規金融體系之外的農戶、貧困人群及小微企業，能及時有效地獲取價格合理、便捷安全的金融服務。聯合國發布的2006年“建設普惠金融體系”藍皮書認為，普惠金融的目標是，在健全的政策、法律和監管框架下，每一個發展中國家都應有一整套的金融機構體系，共同為所有層面的人口提供合適的金融產品和服務。普惠性金融體系框架認同的是將包括窮人在內的金融服務有機地融入微觀、中觀和宏觀三個層面的金融體系中，讓過去被排斥于金融服務之外的大規模客戶群體獲益。最終，這種包容性的金融體系能夠對發展中國家的絕大多數人開放金融市場。

黨中央、國務院及各級各部門高度重視普惠金融的發展。2009年，中國人民銀行印發《中國人民銀行關于推進農村信用體系建設工作的指導意見》（銀發〔2009〕129號），標志著農村信用體系建設在全國范圍內正式啟動。在2013年11月召開的黨的十八屆三中全會上，將發展普惠金融寫入《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，系新中國成立以來的首次。2015年，《國務院關于印發推進普惠金融發展規劃（2016～2020年）的通知》出臺，明確了推進的目標任務和標準時限。自此，政府工作報告中先后四次提到發展普惠金融。2018年，在遼寧省政府工作報告中，把“加快建立普惠金融體系”作為全省工作目標。

農村信用體系建設的探索及存在的問題

2009年，根據黨中央、國務院及各級各部門的安排部署，遼寧省撫順市順應形勢、積極跟進、精心安排、周密部署，選取撫順縣農村信用聯社作為農村信用體系建設重點聯系行先行先試。在所取得經驗的基礎上，先后于2014年10月和2016年初在清原縣和新賓縣展開。

經過幾年來的探索實踐，以上三縣通過農戶信用檔案建立、信用鄉村創建、信貸扶持等途徑，累計建立農戶信用檔案4.49萬戶，累計發放農戶貸款122.11億元，農戶貸款余額突破25億元。其中，2018年，在清原縣累計評定信用村6個、農戶誠信示范戶100戶、新型農業經營主體示范戶100家。

農村信用體系建設的實施雖取得了一定進展，但仍然存在著一些不容忽視的困難和問題，亟待在進一步的工作中加以解決。和撫順市情況相似的東北欠發達地區農村信用環境水平仍然較低，削減了普惠金融的可得性;信用信息征集系統尚不完善，信用評價機制尚不完備，降低了普惠金融的服務質量;部門協調機制尚不明晰，致使推進的速度不夠快、效果不夠好。

農村信用環境水平較低

農村較差的信用環境主要體現在三個方面：一是部分農戶金融意識淡薄，他們片面地認為，銀行就是“儲蓄罐”和“零錢箱”而已。這種認知造成他們缺乏主動利用流程正規的現代信用制度從事生產和生活的意愿，每遇信貸需求，往往通過與家庭或熟人之間的非正規民間借貸予以滿足。二是貸款門檻比較高。盡管上級主管部門提出了具體明確的要求，然而金融機構思想不夠解放，存在“慎貸”“惜貸”思想，他們出于信貸風險防范的需要，信貸投放手續、程序較多，審查、把關過嚴，導致真正需要貸款支持的農戶望貸生畏。三是部分農戶還款意愿下降。以清原縣三家涉農金融機構近兩年不良貸款數據為例，2019年，三家機構的農戶不良貸款總金額為8492.61萬元，不良貸款率為8.97%。其中，因農戶主觀還款意愿下降產生的不良貸款約為300萬元，占比為3.53%。2020年，三家機構的不良貸款金額為9457.45萬元，不良貸款率為7.66%。其中，因農戶主觀還款意愿下降產生的不良貸款小幅上升至380萬元，占比為4.02%。通過調研了解到，三家機構近些年產生的農戶不良貸款并非來自當年新增貸款，而是來自以往的存量貸款。主要原因是，近些年隨著互聯網經濟對實體經濟的沖擊、農村人口凈流出等多種因素導致農戶生產經營壓力陡增，尤其是2020年受新冠肺炎疫情沖擊，農戶生產大幅受挫。農戶在比較貸款本息和抵押物現值之后，寧愿把價值縮水的門市房等抵押物交由銀行處置，也不愿繼續償還貸款。

農戶信息采集工作存在薄弱環節

開展農村信用體系建設的一項基礎性工作是為農戶建檔立卡，即經農戶授權開展有關信息的采集。通過調研了解到，目前清原縣農戶信息采集主要存在兩個薄弱環節：一是開展信息采集的人員數量不足。清原縣農戶信息采集工作完全依托金融機構開展，清原縣有14個鄉鎮、188個行政村，但金融機構的網點數量僅有42個，且集中分布在鄉鎮政府所在地的行政村，而鄉鎮所轄其他行政村絕大部分沒有金融機構的網點。金融機構網點的信貸員一般僅有2～3人，離縣城較遠的網點人均負責大約4個行政村的農戶信息采集。二是信息數據填報的完整性和真實性不易核實。農戶信用信息中的資產狀況、民間借貸狀況等核心指標涉及隱私，由農戶自己填報，填報的真實性不易核實。此外，在信息采集過程中，很少有農戶主動向信息采集員告知除了銀行信貸以外的民間借貸信息，因而信息填報的完整性不足。

新型農業經營主體信用評價工作推進較慢

積極推動新型農業經營主體開展信用評價，是農村信用體系建設的重要內容。但筆者在對清原縣的調研中了解到，全縣新型農業經營主體開展信用評價的比例較低。截至2020年底，清原縣新型農業經營主體登記在冊的有632個，而通過第三方評級機構開展信用評價的僅有14個，占比僅為2.22%，信用評價工作推進較慢。造成這一問題的原因主要有兩點：一是受地區經濟環境制約，全縣缺少規模較大、財務指標較為健全的新型農業經營主體，多數經營主體由于自身沒有規范的財務報表而不能開展有效、客觀的信用評價。二是第三方信用評級機構的評級結果在信貸中僅作為參考，并非貸款成功與否的決定性因素，一定程度上影響了第三方機構開展信用評價的推廣和應用，進而使普惠金融的服務質量打了折扣。

部門協調機制尚不明晰

農村信用體系建設是一項系統工程，需要政府牽頭，人民銀行、涉農金融機構、中介機構等相關機構共同參與，才能穩步推進。如果沒有政府及相關部門的協同推動，就沒有農村信用體系的全面建成，更談不上普惠金融目標的實現。全國開展較好的“麗水模式”和“梅州經驗”充分證實了這一點。目前，撫順市在推進農村信用體系建設中，人民銀行和政府相關職能部門的協調機制尚未建立，政府的主導作用并未顯現，還處于“大央行、小政府”的狀態，主要依靠人民銀行在金融領域組織推進相關工作，制約了信用基礎原本就薄弱的農村信用體系構建和普惠金融的服務效果，延緩了普惠金融惠農的進程。

政策建議

針對制約農村信用體系建設的問題，必須采取切實可行的措施，達到以農村信用體系建設推進普惠金融發展，進而達成以金融發展的“活水”更好地服務實體經濟和助力城市轉型升級之目的。

以誠信宣傳長效機制構建為抓手，逐步改善農村信用環境。農村信用環境的改善，絕非一日之功。選準選好誠信宣傳長效機制構建為突破口是關鍵，以此促使廣大農村經濟主體轉變觀念、約束行為、恪守誠信。宣傳的組織應在牽頭單位的統一協調下，由各職能部門有序開展。同時，要強化鄉、村、組的互動作用，確保宣傳工作更接地氣、更加直接有效。在宣傳的形式上，以部門聯合宣傳與日常宣傳相結合，可借助“3·15”“6·14”等信用記錄關愛日，開展聯合宣傳，注重用看得見的事例、聽得懂的語言向農戶宣傳灌輸誠信受益、失信懲戒的理念。同時，引導涉農金融機構利用客戶經理放貸、收貸之便深入到村、組、戶進行日常宣傳，讓誠信的理念家喻戶曉。在宣傳的手段上，增加媒體對地區典型事件的曝光力度，讓誠實守信的形象在田間地頭閃亮，讓不講誠信的行為無處遁形。

建立高效的信用信息采集和評價機制。一是從實際出發，合理科學地設置農村經濟主體基本信息、生產經營信息、信用信息等指標體系，對涉農金融機構當前的業務需求及設施情況充分考慮，從貸款農戶等農村經濟主體著手，根據穩步推進、先易后難的原則，充分利用地方政府職能部門掌握的農村經濟主體信息，與銀行信貸信息進行核對，最大程度地減少信息報送主觀性導致的信息不精準問題。二是試點推行涉農金融機構與第三方信用評級機構開展合作，將第三方評級機構出具的報告和評價結果作為該機構向農業經營主體發放貸款的直接依據，或開展聯合評級以決定是否予以貸款發放。三是引導第三方評級機構篩選出一部分新型農業經營主體開展信用培育，幫助其建立和完善財務指標。這樣一來，第三方評級工作的推廣和應用將被大大推動。

建立、完善各層級部門聯動機制。國務院出臺的《推進普惠金融發展規劃》指出，農村信用體系建設是普惠金融信用信息體系的一部分，也是金融基礎設施建設的重要內容。加強農村信用體系建設，能增強農村經濟主體的金融服務可得性，拓寬金融服務的廣度，加強金融服務的深度，有助于改善普惠金融發展環境，促進金融資源均衡分布。因此，農村信用體系建設，既是普惠金融發展的有效載體，也是普惠金融命題中的應有之意。由此可見，在普惠金融背景下，農村信用體系構建涉及面廣，是一個龐大的、復雜的、長期的系統工程，僅僅依靠人民銀行在金融領域組織推進農村信用體系建設效果勢必欠佳。當前，我國正處于經濟轉型的關鍵期，金融領域的改革不斷深化，利率市場化步伐明顯加快，移動金融、網絡金融等新的經營業態不斷涌現，這無疑對普惠金融的經營模式、創新能力和服務水平提出了新的要求。因此，應進一步向黨委、政府主要領導做好匯報，重點從信用體系建設在向普通大眾提供更好、更便捷、更安全的金融服務的同時，可以從提升社會福利、增強社會保障、助力精準扶貧和保護弱勢群體、凸顯政績等角度，促其真正將農村普惠金融擺放到重要位置、納入重要議事日程，列入目標考核，明確牽頭領導，成立工作專班，建立起部門分工協作明晰、層級責任明確的聯動機制，引導各方力量積極、有效、主動和創造性地投入到農村信用體系建設中來，形成“黨政領導掛帥、相關職能部門領銜、人民銀行指導、金融機構主辦、轄內農戶聯動、第三方機構評估”的農村信用體系構建模式，切實提升農村經濟主體對金融產品和服務的觀念認識、信用意識、風險意識以及參與度，促使農村信用體系建設向全面、持續、縱深推進，確保普惠金融落地生根、開花結果。

（作者單位：中國人民銀行撫順市中心支行）