國有企業內部控制與腐敗問題研究

王歲

摘? 要：隨著經濟的發展，國有企業的改革進入新階段，混合制改革不斷推進;同時國有企業的面臨的競爭也在不斷加劇。但是由于某些國有企業內部控制的缺陷，高管腐敗造成的國有資產流失案例時有發生。因此，本文將腐敗作為國有企業內部控制失效的研究視角進行研究，通過分析內部控制理論研究成果，結合國有企業的特殊性，在國有企業改革的背景下，提出提高國有企業內部控制的針對性措施，希望為國有企業完善內部控制體系建設做點貢獻。

關鍵詞：國有企業;內部控制

自十八大以來，根據十八大文件精神，我國開始了轟轟烈烈的國企改革運動。國企改革重點是機制與制度的改革，建立適合當前改革需求和市場發展的法人治理結構和管理制度。國企改革的最終目標是完成以市場機制為主的經濟體制轉型。對國有企業來說，完善法人治理結構是加強內部控制防范腐敗很重要的一塊內容。完善的內部控制體系和有效的實施內部控制是國有企業內部管理真正發揮作用的基礎。有利于形成“不能腐”、“不敢腐”、“不想腐”的態勢，符合國家和人民的利益。

綜合國內外目前關于企業內部控制理論研宄發現學者涉及國有企業的內部控制研究基本套用COSO框架，很少考慮在內部控制建設中國有企業特殊性的影響，對于運輸行業的國有企業內部控制的研究也很少。

一、前期相關文獻回顧

關于企業內部控制框架的研究，由于西方發達國家經濟發展較快，關于內部控制等課題的研究開展的時間更早，所以西方國家的相關理論體系相對豐富和完整。近年來隨著我國社會經濟的快速強大，與國際社會的經濟聯系不斷緊密，我國專家學業進行了大量的關于內部控制體系建設的研究，積累了一定的成果。但是我國學者的內部控制研究尤其是前期的研究，大多借鑒了許多國外相關理論尤其是COSO的框架和思想，與我國實際情況相結合的實用性強的創新性研究成果較少。因此有學者認為，依據我國國情和文化，照搬西方國家內部控制框架和思想不適合我國企業，2014年有學者基于對我國當時經濟環境經濟形勢和經濟體制的多樣化和復雜化的考慮，設計了適合我國國有企業的內部控制基本框架，受到了一定的重視。當時的一些研究認為，我國國有企業的內部控制建設迫在眉睫，需要有具有指導價值的理論，能夠區別不同地區、行業、市場以及企業文化的需要做出調整。

關于內部控制對防范企業腐敗的作用研究也有一定的成果。發生的國有企業個別高層的腐敗案件使相關研究開始重視內部控制的這些防范作用。2015年和2016年分別有研究者基于美國COSO的新框架，分析了當時影響較大的一些腐敗案例，研究認為，我國國有企業在我國經濟發展過程中作用重大，經濟比重和地位無可替代，內部控制缺陷需要完善，國有企業的內部控制目標應該包括防范腐敗現象和提升效率，2017年還有專家的研究結論是：運用建設內部控制可以從制度上防范腐敗產生的可能，因為政府通過內部控制來維護權力清單制度，防止尋租過程的腐敗，而且企業的部門、崗位和業務流程上可以實現相互牽制相互監督。

二、國有企業內部控制機制分析

（一）存在的問題分析

1、內部控制機制流域形式

由于國有企業內部控制建設過多借鑒國外的框架、經驗和研究成果，共性性強個性化弱，對個體的差異性和具體業務和形勢缺乏考慮，導致部分企業的內部控制制度和流程不容易實施或者實施后達不到應有的效果。研究認為，美國的COSO報告是目前內部控制領域的權威和標準，但是COSO報告的形成基礎為私有制經濟體制和個人主義，不符合我國政府宏觀調控下的社會主義市場經濟體制。另外，中國的傳統文化也是不可忽視的重要影響因素。最后，國有企業的特殊性也對其內部控制建設產生重大影響。所以，我們在借鑒西方先進理念的同時，需要將這些因素納入考慮范圍，建立符合我國國情的內部控制機制。

2、缺乏應對實際情況的靈活性

隨著經濟的發展，企業所處的環境也會發生巨大的變化，因此應對腐敗等事件發生的控制和防范制度及措施也需要不斷進行調整以適應環境的變化，這樣才能承受效果。目前部分國有企業的內部控制機制建設不僅僵硬，缺乏應對各種變化的靈活性，因此無法杜絕舞弊和腐敗。

（二）國有企業的特性對內控的影響我國國有企業的特性明顯，這些特性對企業的內部控制體系的建設和實施具有影響。

1、產權特性

作為國有企業，應該是屬于國家和人民所有，在國有企業行使所有者權益時，與其他企業產生了巨大的差異，因為人民不是具體的實體，無法作為權力實施的主體，所以政府是行使對國有企業所有者權力的代表。然而政企分開的改革又使得政府將權利移交給各級國有資產管理機構，因此形成了多層代理關系。而且政府不享受國有企業的利潤分配，也不參與企業的經營管理和內部控制建設，出現了“所有者缺位”現象。

健全歸屬清晰、權責明確的現代企業產權制度是目前國有企業深化改革中頂層設計的部分，也是內部控制環境的重要構成。

2、目標特性

作為企業，國有企業的目標當然包括了追求經濟效益即追求利潤，這與其他非國有企業一樣。但是因為國有企業的特殊屬性，國有企業的目標中還包含了穩定社會穩定經濟的任務，這些非利潤目標對國有企業的運營產生影響，使得國有企業的內部控制體制的特性要求更加明顯，對人員的考核缺乏穩定的指標，考核標準難以衡量，影響獎罰分明，最終有可能使得管理人員缺乏積極性并以權謀私;而且非利潤目標在一定程度上會使得部分內部控制措施不能完全遵照成本與效益原則去設立，對企業利潤產生影響，而且可能影響國有企業對內部控制體系的建設和完善的動力不足。非利潤目標在一定的環境中或形勢下可能會使國有企業違背自身選擇和利益去制定和實施有利于完成非利潤指標的決策。

3、人事管理特征

我國國有體制的特殊性，國有企業的人事管理具有行政性質，可能出現“人治大于法治”的現象，極大地影響了企業內部控制制度和實施程序的運行。內部控制依賴程序和標準化才能達到控制的目的，否則難以發揮內部控制應有的堵塞漏洞、防范腐敗、提高企業經濟效益的作用。目前，我國國有企業高級管理人員依舊沿用行政委任制，“職業經理人市場”發展不足。國企高管主要來自政府和國企內部，只有少數來自社會公開招聘。此外，在對于國有企業董事會和高層管理者的考核遵循現有的黨政干部考核模式，這使得管理者缺乏市場競爭壓力，激勵動力不足，追求短期效益。

4、集團層級過多而且復雜

一般而言，國有企業擁有較大的規模，尤其是集團性質的國有企業，集團的管理部門和機構設置較多，內部管理形成了龐大是特征。由于各級部門和機構在決策、管理、財務等方面具有一定的獨立性，所以在國有企業內部有眾多管理主體。這種層級的多樣性和復雜性可能會降低辦事的效率，從而降低企業內部控制的效力，而且也會影響信息溝通的質量。

三、內部控制失效現狀分析

近些年以來，我國社會、科技和經濟全面高速發展，成果顯著。國有企業的產業大多是是國家基礎性、戰略性的產業，是我國經濟社會的支撐和前提保障。多年來國有企業多我國經濟發展的作用和貢獻有目共睹，但是，國有企業中存在著內部控制缺陷導致的內部控制失效問題，其中發生的腐敗案件就是企業內部控制失效的表現。

中央派出的巡視組歷時兩年多完成了巡視工作，一共巡視了55家央企。巡視中發現了問題，共64名央企各級領導接受調查或被查處。分析55份中央派出的巡視組的巡視反饋情況報告，問題主要集中在以下幾個方面：

1、權力尋租腐敗

在企業內部控制失效的情況下，通過關聯交易、利益輸送等方式，個別央企領導人濫用手中的權力，進行權力尋租腐敗。有損權力自身所必須的廉潔形象，也給黨執政的經濟基礎造成負面影響。

2、重點崗位腐敗

中央巡視組發現，部分央企在一些涉及經濟效益較高的工作崗位上較易發生腐敗，如工程招投標、物資采購等，上述重點崗位具備腐敗易發多發特征，存在較大隱患，也是內部控制容易失效的體現。

3、人事管理問題分析

在很多人眼里，國有企業的工作穩定，收入高，到國有企業工作是很多民眾向往的工作。在炙手可熱的招聘工作中，個別央企違背規定的央企組織程序，利用職權違規，喪失公平公正的原則，甚至有個別領導人員買官賣官，產生腐敗，給企業帶來了損失，也影響了社會良好的風氣。

4、違規追求高端享受的問題分析

在個別內部控制失效的央企，領導人追求享受，用公款滿足個人的需求，例如用公款打高爾夫球、公款吃喝、公款旅游等。盡管中央三令五申禁止公款享受，還是有個別央企領導頂風違紀。

5、國有資產流失

國有資產屬于人民，國有企業應該完整的保護國有資產的安全，避免由于內部控制漏洞造成國有資產的流失。由于個別國有企業的改革不徹底、制度不完善、監督不到位，導致其違規盲目決策問題多發，內部控制流于形式，造成國有資產流失。

四、對策與建議

1、完善企業決策制度，防范決策中的腐敗

為進行有效的內部控制，企業應建立一套基于風險的重大決策機制和程序，有助于防范可能產生的腐敗。這可以由兩個工具幫助實施。一是集體討論制度。這可以充分發揮集體智慧，避免“一人獨大”的決策隨意問題。二是風險推演機制。投資必定會有風險，所以在投資決策前，不能急于實施，針對風險特征與企業自身自身狀況考慮多種可能結果，做到心中有數。

2、完善組織機構，嚴格執行內部控制制度

內部控制的要求的組織機構建設能夠使各組織和人員之間的相互牽制與監督，極大地避免舞弊和腐敗。

3、做好風險評級工作

風險評級工作應分為兩個階段：第一階段是國有企業根據自己的業務特點和行業特征進行全面風險評估，建立一個企業的風險數據庫，確定未來的風險管理方式和應對手段，并進行實時監控、反饋、更新。將風險化解在“苗頭之中”和“未然之中”十分重要，也是投入成本最低的應對方式。第二階段的風險管理需要突出重點，抓住首要。不同的企業對待相同的風險、同一個企業不同的時期對待相同的風險、同一個企業的不同單位對待相同的風險、同一個單位不同的部門對待相同的風險、不同的領導風格對待相同的風險態度都不一樣。因此，風險管理是定制化的，要確定好風險偏好和承受度，根據風險評級的結果，有重點、有選擇的開展工作。

參考文獻：

[1]池國華，朱俊卿.內部控制制度能治理高管腐敗嗎——來自國有上市公司的實證研究[J].廣東財經大學學報，2019（01）

[2]李瑩.COSO 框架變革方向與我國國有企業內部控制改革[J].財經問題研究，2015（01）