淺析世界銀行貸款項目的前期準備與管理

夏嵐

摘 要：本文以江西鄱陽湖流域環境治理項目為例，從項目概況、項目實施內容和世界銀行貸款項目審批與管理工作流程等方面進行詳細敘述，對其他準備申報世界銀行貸款的項目提供一定的指導和借鑒。

關鍵字：世界銀行;環境治理;貸款; 項目準備;項目實施

世界銀行（The World Bank）是聯合國專設于負責長期貸款的國際金融機構，其主要業務內容是對發展中的成員國提供長期貸款服務和專業技術上援助業務，建設項目周期長而經濟利潤率偏低但又是社會發展所必要的建設項目。

根據世行貸款項目投資的最終目的：促進經濟發展從而使得人們過上更好的生活，因此在項目準備過程中的首要工作，就是要能夠說明項目的合理性–這些貸款應該怎么投資，才能使得人們過上更好的生活，這就是世行項目立項的根本。

世界銀行貸款項目在其項目準備階段的設計思路：1.找問題-定目標;2.選措施-定活動;3.做分析-定方案。項目設計理念應貫穿：1. 系統解決問題，堅持公共參與性的設計;2. 將工程措施與非工程措施相結合，兼顧解決基礎設施的管理問題。以下就以鄱陽湖水環境項目為例，進行詳細的闡述。

一、項目選項（找問題-定目標）

世界銀行對貸款項目的選擇尤為重視，其內部有各專業的技術專家對項目進行評估，要從眾多貸款申請項目中選擇出符合世行目標的項目，項目的選擇直接關系世行貸款業務的成功與否。

1. 找問題：鄱陽湖流域小城市和城鎮普遍存在許多嚴重的問題，包括缺乏適當的污水收集處理、垃圾管理基礎設施等。過去三十年來，鄱陽湖流域以環境污染和環境退化加重為代價，取得了快速經濟增長和轉型。江西省負責管理鄱陽湖部門，對湖泊實施綜合性水管理力量比較薄弱，管理機構面臨挑戰。為此，江西省政府提出利用世行貸款實施本項目十分迫切。

2. 定目標：世行貸款江西鄱陽湖流域水環境管理項目的總體目標：減少流入鄱陽湖流域重點水域的污染物，提高重點區域的水質管控能力，從而改善人們的生活環境，這就與世行貸款項目的目標相統一。

二、項目實施內容（選措施-定活動）

當項目確定目標后，首先需圍繞項目的開發目標分析影響項目開發目標實現的問題，并提出問題的解決方案（這里要注意的是問題和解決方案的提出需要詳實和可靠的數據支持）以及解決方案的優先序（如以方案成本高低排序來首先選擇最低成本方案）。

其次，對項目的可選方案進行分析：如農業面源污染治理、河道環境修復、農村分散式污水設施、縣城污水收集及處理系統、垃圾收集和處理系統、湖泊環境修復、水產養殖污染治理、政策法規，管理制度等。既而根據方案分析結論，提出項目內容（工程和非工程措施，且這些措施支持項目開發目標的實現），并給出每一項目組成部分的投資概算。

項目內容的選擇：項目內容的選擇需符合規劃、經濟合理且無不可逆轉的環境和社會問題。盡量減少項目的征地拆遷影響，如果不可避免，在項目的準備階段需要編制移民行動計劃，考慮征地拆遷的影響提交世行審查。

如鄱陽湖流域環境治理項目實施區域選擇在鄱陽湖流域的重點縣，分別為都昌縣、鄱陽縣、余干縣、靖安縣、奉新縣、吉水縣、上栗縣，共7個縣，處于毗鄰鄱陽湖及流入鄱陽湖主要河流的沿岸，其中上栗縣和鄱陽縣主要是鄉鎮或農村，其余5個為縣城。鄱陽湖項目設立了4個子項目內容，分別是：

1）完善鄱陽湖流域管理體系：加強服務能力建設和公民的環保意識培養，以促進參與式污水和固體垃圾管理工作，完善環境監督提質和為項目成果的可持續性創造必要條件;通過宣傳、培訓和帶動公眾參與，增強公眾環境意識，促進民眾主動減污環保行動，探索建設鄱陽湖水環境保護的長效機制;

2）修復河湖水環境以及提高生活污水管理系統：包括修復余干、鄱陽、都昌縣河湖水環境3個分項目，改善都昌、靖安、奉新和吉水縣生活污水系統及建立鄱陽珠湖農村污水收集系統5個分項目;

3）固體垃圾收集轉運系統：包括新建和改善都昌縣、余干縣、靖安縣和上栗縣城鄉地區的固體垃圾收集和運輸系統，減少固體垃圾排入鄱陽湖流域湖泊/河流系統;

4）項目實施支持，支持項目實施機構全面提高項目協調、管理和檢查能力。

盡管是在項目前期階段，項目的技術方案設計應基于對現狀數據的分析，并確保技術方案構成一個完整的體系來解決影響項目開發目標實現的問題。如擬建的雨污水管網應予現狀管網構成一個完善的排水體系，而非是一個獨立體系（即需將現狀管網技術參數納入計算）。再如，固廢管理子項應完整闡述收集、運輸和安全處置的整體體系，并確保世行資助部分與其他部分同時完成并發揮效益。

三、世界銀行貸款項目審批與管理工作流程

世行貸款項目的項目全過程從立項為起始，一直到項目實施結束后世行進行后評估為結束，全過程有七個節點，前期籌備通常要2-3年。

1. 立項

在這個階段，世行的主要工作是確定銀行和借款人均認可的適合上方發展策略的項目。在選項過程中有幾點注意原則：1）盡可能選擇移民拆遷工作量比較少的項目，因為世行的貸款不支付移民拆遷的費用。2）比較接近世行貸款要求的項目，即興建周期長，利潤低且滿足國民經濟和社會發展所必須的項目。

2. 準備階段

準備階段主要包括以下幾方面內容：

技術方面：

世行項目在被評估之前，首先要完成的就是項目的可研報告，這將成為世行評估團隊對項目評估的依據。項目的可研報告需包括技術、經濟、機構等方面的深入的研究及多方案的對比論證，以及對項目建成后的監督及評估。

本階段的關鍵就是把項目目標所需要的技術方案進行比較，世行并不是尋求最先進的工程技術方案，而是需要找到最適合項目實際情況的因地制宜的，且可持續維護項目成果的方案。

可研和環評是國內審批的程序文件，而移民安置報告是僅針對世行項目編寫的，一般業主會委托大學機構進行編寫。

財務方面：

在項目準備階段，主要經濟分析主要針對設計方案的成本效益分析：

世行項目的總投資包括：基線費用、不可預見費、建設期利息以及先征費。其中：基線費用=直接工程費用+征地拆遷+項目管理費用;不可預見費=直接不可預見費+價格不可預見費;先征費一般為貸款額度的0.25%;

世行貸款可以支付的費用包括：先征費，直接工程費用（土建、設備供貨與安裝、咨詢）以及建設期利息;一般而言世行貸款跟配套資金各占總投資的50%，根據具體項目會有所調整。

成本效益分析：

世行項目的經濟效益大部分難以貨幣化，以世行鄱陽湖項目為例，該項目主要包括排水管網項目、垃圾收運設施項目以及河湖水生態修復項目。經濟費用包括用于項目的建設投資和項目運行期間的經營成本。主要的經濟效益可從以下幾項進行闡述：

（1）環境效益：本項目實施建成后，可很好地改善該地區的生活環境質量，將產生可觀的環境效益。

（2）促進身心健康：該項目的實施，有利于總體環境質量的改善，減少各類疾病的發生，提高人民群眾的健康生活水平，減少日常醫療費用的支出。

（3）增加就業機會：該項目的實施，例如垃圾收運站的建設及運行，可以增加相關專業的就業機會，從而創造良好的社會效益。

從產生的社會效益與支出來看，本項目給社會產生的效益遠大于項目投入，具有較好的國民經濟效益。

與國內項目不同，世行項目中的運營機構需要在項目準備階段確定，并寫入項目的法律文件，世行要對運營機構的技術及財務能力進行評估，任何世行貸款項目沒有確定運營機構都很難通過世行評估。

世行貸款項目準備階段后還包括了評估、談判、提交董事會、實施以及后評價階段，其中評估都是由世行的工作人員來完成，談判是世行和借款人達成協議的階段，董事會審批是由世行人員將之前獲得協議的評估報告以及貸款要求相關文件上交董事會，如果董事會批準，也就標志著貸款協議的成立，項目進入實施階段。由于以上階段主要是世行的工作內容，在此就不做詳細的闡述。

四、啟示與展望

1. 強有力的政策支持，是世行項目順利推進的基礎

各級省政府、發改委、財政廳、外資辦等各部門的權利支持，各市縣政府的緊密協同配合，才能保證世行貸款項目的順利完成。

2. 頂層設計是決定世行項目成功實施的關鍵

世行貸款項目尤其重視建設目標和成效，項目工可屬于項目的較為前期階段，一般國內可研報告對項目的對定性分析比較多，但世行專家組對項目定量分析更為重視，以及項目的可持續性的運營系統的確立。

3. 科學的檢測評價是確保世行項目實現目標的有力保障

項目的監測指標是評價項目的重要依據，從監測指標可以看出項目是否滿足項目原先設定的發展目標。監測指標一般由世行提出框架，借款人認可，設計單位協助量化數值。

監測指標分兩類：項目開發目標層次上的監測指標（PDO Indicators）以及中間監測指標（Intermediate Indicators）。項目的監測指標會寫入法律文件（項目協議），在項目實施期間內項目的監測指標每年監測（一年更新兩次）。

項目實施過程中和實施后，需建立科學、完整的項目監測與評價系統，項目辦需對項目區進行社會、經濟、生態環境調查，及時監測項目影響;同時向項目建設領導小組和世行報告項目情況，編制年度監測報告（主要為移民及社評監測報告、環評監測報告、水土保持監測報告等）、中期調整報告、完成報告等。

參考文獻：

[1] 《鄱陽湖生態經濟區規劃（2009～2020）》，國家發展改革委，2009-12-09.

[2] World Bank Logframe Methodology Handbook ，World Bank，2009

[3] 世界銀行業務手冊， 世界銀行，1991.1

[4] 鄱陽縣朱湖環境綜合治理工程項目建議書，上海市城市建設設計研究總院，2015.6