中日韓氣象部門預算收支的比較研究
——結合職責目標與人員經費的分析

林 霖，王一飛，張 磊

(1.中國氣象局氣象發展與規劃院，北京 100081；2.中國氣象局氣象干部培訓學院，北京 100081；3.宜昌市氣象局，湖北宜昌 443000)

作為世界氣象組織成員國，中國、日本、韓國基于本國國情明確氣象部門的職責目標，并構建起與之相適應的預算收支結構，有力地推動氣象事業發展。不同的預算收支相對客觀反映出各國氣象事業發展側重點，為拓展氣象部門預算研究提供開闊的視野與有益的借鑒。已有的研究，聚焦于部門預算管理[1-2]、預算執行[3]與績效考評[4-5]，少有國家間的對比分析[6]。有鑒于此，本文從中日韓氣象部門職責目標出發，梳理各國氣象部門預算收支特點，為改善中國氣象部門預算收支結構提供借鑒。

1 職責目標

中日韓三國氣象部門職責目標的表述有所差異，除去對地震、火山觀測預警外，基本方向是一致的。《全國氣象現代化發展綱要(2015—2030年)》明確了中國氣象事業發展的指導思想，即推動建設氣象強國，為促進經濟社會持續健康發展、保障國家安全和人民安全福祉提供一流的氣象服務。并提出了全面實現氣象現代化的長期發展目標，即：(1)全面建成適應國家戰略發展需求，滿足經濟社會發展需要的現代氣象服務體系。(2)全面建成具有世界先進水平的現代氣象業務體系，具備全球監測、全球預報、全球服務的業務能力。氣象監測預報服務產品的時空分辨率更加精細，天氣氣候一體化的無縫隙監測預報預測業務更加完善，氣象服務全方位融入經濟社會相關領域。(3)全面建成科學高效的氣象管理體系，科技創新爭先、優秀人才輩出、氣象法治完善的發展環境進一步優化。

日本氣象廳的職責是通過促進氣象業務的健康發展，預防自然災害、確保交通安全、促進生產繁榮等公共福利事業[7]，同時開展氣象業務的國際合作。旨在采用最新的科技成果，確立本國氣象業務的技術基礎；按照防災等目的，制作并提供值得信賴、優質易懂的氣象信息[8]。基本目標(戰略的方向性)包括四個方面：(1)準確提供防災氣象信息，為區域氣象災害防御做出貢獻；(2)準確提供有助于社會經濟活動的氣象信息和數據，并有助于提高工業生產率；(3)促進與氣象業務有關的技術的研究和開發；(4)促進氣象業務的國際合作。

韓國氣象廳的職責是快速、準確地提供有價值的氣象服務。旨在融合氣象氣候，用有價值的信息保障國民的安全，引領國家經濟。發展目標是推進先進的氣象技術，加強氣象基礎設施建設，建立國際氣象氣候共同體，確保應對早期的重大事宜。并提出5個方面的戰略：(1)為了幸福的國民，強化氣象服務。加強災害天氣的應對能力， 提供貼近國民生活的氣象服務。(2)為了享受舒適的生活，實現氣象氣候信息資源化。應對氣候變化，加強適應能力；利用氣象信息，提高生產行業的生產性，扶持氣象產業。(3)為了打造強國，加強氣象決策服務。建立應對地震、火山等危險的體系；在做社會、經濟決策時，加強支持體系。(4)為了共存的地球，加強全球合作意識。增進南、北韓間的氣象合作；為了提高國際地位，加強國際合作。(5)建立應對未來社會的氣象落腳點。確保先進的氣象技術，傳播氣象文化。

2 預算概況

中日韓氣象部門的經費來源各有差異。公開的年報與預算信息顯示，中國氣象局的經費由財政撥款收入、事業收入、經營收入、其他收入構成。日本氣象廳的經費來自政府撥款。韓國氣象廳的經費主要來自政府撥款，少部分來自自身經營收入。

中國氣象局的預算顯示(表1)，2015—2018年平均收入(支出)總計298.00億元，其中財政撥款收入138.52億元，占比46.48%；事業收入20.81億元(6.98%)；經營收入17.73億元(5.85%)；其他收入78.97億元(26.50%)。可以看出，2015—2018年，財政撥款收入呈增長態勢，從42.58%上升到49.36%；經營收入急劇下降，從19.02%下降到0.49%。其次，2015—2018年氣象事務支出基本保持在支出總計的85%左右。

表1 2015—2018年中國氣象局預算概況 單位：億元

“人員經費”來源于一般公共預算基本支出表；“氣象事務”來源于部門支出總表。

日本氣象廳預算支出包括兩個方面(表2)。即一般會計與自動車安全特別會計。其中，一般會計中預算支出項目不同年份有略微的變動。特別是2016年后增加了氣候變化、海洋引起異常天氣的監測預報，加強防災氣象信息提供平臺、增強區域防災能力，促進氣象信息數據的利用等主要內容，減少地球環境觀測、靜止氣象衛星的研制與維護等項目。在此，將相近、相似的預算支出項目進行合并。2015—2018年平均支出合計712.27億日元，其中一般會計579.07億日元，占比81.30%；自動車安全特別會計133.20億日元，占比18.70%。

表2 2015—2018年日本氣象廳預算概況 單位：億日元

韓國氣象廳2015—2018年平均經營收入63.47億韓元，平均支出3 927.38億韓元。可以看出，2015—2018年，經營收入占支出比例有所增加(表3)，從0.91%上升到2.32%。政府撥款(支出減經營收入)占支出比例保持在97%以上。

表3 2015—2018年韓國氣象廳預算概況 單位：億韓元

綜上可知，2015—2018年中日韓三國氣象部門預算支出項目，統計方式各異。首先，氣象事務支出統計不一。中國氣象局部門預算中氣象事務支出占支出總計的85%左右；日本氣象廳僅記錄主要事項，統計口徑較粗，占支出合計的比例低于15%；韓國氣象廳支出全部用于氣象相關事務。其次，人員經費是否單獨統計。中韓兩國氣象部門的人員經費包含在具體項目的支出之中，而日本氣象廳的人員經費單列。

3 比較分析

由于中日韓三國氣象部門預算支出的項目分類、統計口徑與貨幣單位各不相同，本文采用預算支出的比例結構來反映總體態勢(表4)，結合各國氣象部門職責目標進行分析。

表4 2015—2018年中日韓氣象部門氣象事務與人員經費支出占預算支出的比例 %

中國氣象局的氣象事務支出中按服務、業務、管理進行歸類。服務方面，用于氣象服務的支出在10.17%～13.83%之間；業務方面，將氣象探測、氣象信息傳輸及管理、氣象預報預測、氣象裝備保障維護、氣象基礎設施建設與維修、氣象衛星、其它氣象事支出相加，合計在37.56%～39.41%之間；管理方面，將行政運行、氣象事業機構、氣象法規與標準、氣象資金審計稽查相加，合計在31.29%～35.33%之間，其中，行政運行與氣象事業機構的支出就保持在31.23%～35.27%之間。這與中國氣象部門實行部門和地方雙重領導，以部門領導為主的管理體制，具有預算級次多、單位數量大且分散、工作覆蓋面廣、業務服務任務重等特點相一致。從整個預算支出結構上看，中國氣象局的服務支出遠低于業務與管理支出水平。

日本氣象廳預算支出中，基礎設施與業務費用占支出比例維持在31%左右。通過主要事項可以看出近年來的變化，加強臺風與大雨的防災信息，加強地震、海嘯和火山的防災信息一直是保留項目，特別是加強臺風和大雨的防災信息，2017年后預算支出金額與支出比例都急劇增加，相較于2016年增長6倍；其次，加強防災氣象信息提供平臺，增強區域防災能力，以及促進氣象信息/數據的利用也在主要事項中列明，這都反映出日本氣象廳對準確提供防災氣象信息，以及提供有助于社會經濟活動的氣象信息和數據的重視。從預算決策的角度看，2015—2016年度地球環境觀測衛星、靜止氣象衛星的研制與維護占預算支出9.8%左右，2017年后不在預算決策摘要中體現，這也反映出日本氣象廳對促進與氣象業務有關的技術的研究和開發關注重點的變化。此外，另一個基本目標“促進氣象業務的國際合作”并未在預算支出列表中體現出來。

韓國氣象廳預算支出中按氣象服務、信息資源化、氣象決策服務、氣象合作、氣象技術進行歸類。氣象服務方面，將天氣預報、天氣觀測相加，合計在20.40%～25.51%之間；信息資源化方面，用于氣象行業信息的支出在3.54%～4.02%之間；氣象決策服務方面，用于基于績效的機構運營支出在3.33%～10.63%之間；氣象合作方面，用于公共關系的支出在2.07%～2.39%之間；氣象技術方面，將氣象研究、氣候變化科學相加，合計在30.98%～42.65%之間，雖然氣象技術方面的支出有所下降，但仍是韓國氣象廳預算支出的重點，這也是近年來韓國氣象實現彎道超車的經費投入基礎。

綜上所述，中日韓氣象部門的職責目標在預算支出結構中均有體現，相對客觀反映出各國氣象事業發展側重點。中國氣象局側重于業務建設與管理運行，日本氣象廳側重于提供防災氣象信息，韓國氣象廳側重于氣象技術與氣象服務。

人員經費方面，2015—2018年，中國氣象局從14.97%上升到23.01%，年均20%左右；日本氣象廳從49.34%上升到51.40%，年均50%左右；韓國氣象廳從21.20%上升到24.16%，年均22%左右。在職人員數量方面，中日韓三國氣象部門的在職人員數量都有所下降(表5)，2015—2018年平均在職人員數依次為：中國52 912人，日本5 134人，韓國1 444人。在此以美元為匯兌貨幣，取各年度最后一個交易日美元即期匯率進行換算，并將財政撥款與人員經費平均到在職人員上。可見，2015—2018年，日韓兩國氣象部門的在職人員人均政府財政撥款與人均人員經費都遠高于我國氣象部門。取2015—2018年平均值可見，在職人員人均財政撥款，中國39 061美元/人，日本121 070.44美元/人，韓國228 014.02美元/人；在職人員人均人員經費，中國17 339.72美元/人，日本60 804.90美元/人，韓國52 726.43美元/人。可見，雖然中國氣象局財政撥款與人員經費在預算支出中的比例在增長，但相較于日本氣象廳與韓國氣象廳，財政撥款占預算支出比例低，在職人員數量較多，均攤到在職人員上，與日韓兩國仍有較大差距。

表5 2015—2018年中日韓氣象部門在職人員數量、人均財政撥款與人均人員經費

4 討論

對比中日韓三國氣象部門，在職責目標方面，氣象事業發展的基本方向是一致的。雖然三國氣象部門預算收支的統計方式各異，但與職責目標相應的預算支出情況均有體現，相對客觀反映出各國氣象事業發展側重點。2015—2018年，中國氣象局側重于業務建設與管理運行，日本氣象廳側重于提供防災氣象信息，韓國氣象廳側重于氣象技術與氣象服務。此外，中國氣象局的財政撥款比例、人均財政預算、人均人員經費相對偏低，據此，提出以下建議。

一是繼續提高中國氣象局財政保障比例。日韓兩國氣象部門預算經費均以財政撥款作為保障，日本全額保障，韓國占到97%以上。這是氣象工作事關國家安全、事關國計民生的特點所決定的，也是公共氣象服務較強外溢性的產品特性所決定的。我國氣象部門實行“氣象部門與地方人民政府雙重領導、以氣象部門為主”的領導管理體制，采取國家、省、地、縣四級管理。雖然預算收入中財政撥款比例逐年提高，但保障率僅在40%～50%區間，應進一步增強財政支持氣象發展的保障力度，進一步強化氣象領域中央財政事權與預算支出責任。

二是完善基于職責目標的預算支撐體系。通過對預算支出結構的比較分析可以看出，中國氣象局側重于業務建設與管理運行，日本氣象廳側重于提供防災氣象信息，韓國氣象廳側重于氣象技術與氣象服務。總體來看，中國氣象部門的職責目標與預算支出的契合度，介于日本和韓國之間，還有很大的調整空間。建議細化氣象現代化發展的目標，歸整現有預算支出項目的具體用途，構建適合長遠發展目標的預算支撐體系。

三是調整預算支出結構，增加人員經費及其預算比例。中國氣象部門在職人員人均人員經費遠低于日本、韓國。一方面是在職人員數量較多。另一方面是人員經費基數過低，雖然中國氣象局與韓國氣象廳人員經費支出比例較為接近，但平均到在職人員上，與韓國有較大差異。建議調整我國氣象部門預算支出結構，增加人員經費及其預算比例。