論“五眼情報聯盟”的演化及其反制策略研究

周家駒

(中國人民公安大學研究生院 北京 100038)

2013年，美國棱鏡門事件的曝光轟動全世界，引發了民眾對自身隱私權的深刻思考.根據斯諾登的披露，美國國家安全局借助“棱鏡”項目，獲得了至少9家互聯網公司的數據流.“棱鏡”搜集的情報成為國家安全局最高的單獨信息來源[1].棱鏡門事件挑戰了政策制定者和公眾對自由民主國家安全情報角色的理解和看法.2020年8月，“五眼情報聯盟”國家外長對香港推遲立法會選舉發表涉港聯合聲明，作政治化解讀，干涉中國內政.2020年10月13日在外交部例行記者會上，發言人趙立堅表示，“五眼情報聯盟”要求科技公司“開后門”，是典型的雙重標準，其背后的目的完全是出于政治動機.

近年來，反間諜情報機構“五眼情報聯盟”因相關新聞頻頻見諸報端，大眾對這一情報共享聯盟逐漸熟知.“五眼情報聯盟”在歷經70多年的發展后，形成了涵蓋信號情報、國家評估、國防情報、安全情報、人工情報以及反恐中心6大情報領域28個情報機構共同參與的組織架構[2].隨著時代的發展，其不排斥有條件、有層次的對外合作，逐漸升級為“五眼情報聯盟+”.如“九眼聯盟”(包括丹麥、法國、挪威和荷蘭)、“十四眼聯盟”(“九眼聯盟”基礎上，再加上比利時、德國、意大利、西班牙和瑞典)也逐漸浮出水面.近年來，國內外專家教授在“五眼情報聯盟”這一領域的研究成果逐漸增多，主要集中在4個方面：第一，“五眼聯盟”內部運作機制問題[3-4]；第二，“五眼聯盟”的擴員問題[5]；第三，“五眼聯盟”與安全問題,重點是網絡安全議題[6-8]；第四，斯諾登事件后“五眼聯盟”的合法性問題[9].可以說現有理論成果對本文的研究提供了較大的啟發和幫助.基于此，筆者就“五眼情報聯盟”的歷史變遷、運作機制等問題加以分析，深入探討其動因和邏輯，希翼豐富我國對該情報共享實體的研究.

1 “五眼情報聯盟”的歷史演進

1)起源

“五眼情報聯盟”的起源可以追溯到1941年8月發布的《大西洋憲章》，該憲章制定了“五眼情報聯盟”的目標.“珍珠港事件”后，美國政府最首要的目標就是破解日本海軍的通信密碼.為此，美國軍事情報局于1943年4月派人前往英國學習德國“超級”密碼的破解經驗和技術.一個月后，雙方為了共同應對日本、德國海軍的威脅，簽訂情報共享和人員交流機制的相關協議.二戰結束后，這種合作機制延續了下來，演變成1946年的“英美通信協定”(UKUSA).一般認為，該協議的簽訂拉開了“五眼情報聯盟”這一情報共享實體的序幕，標志著各國在信號情報操作上進行共享合作的再次確認.1948年，該條約擴展到加拿大，其后是澳大利亞(1956年)和新西蘭(1956年).這些國家作為“第三方”參加聯盟.鑒于當時冷戰正拉開序幕，“五眼情報聯盟”被認為是針對蘇聯和華約國家的情報聯盟.

2)冷戰時期

在《英美協定》之后，兩國集中精力收集和分享有關蘇聯及其東歐的情報.1955年，英美起草并簽署了1份新的英美通信協定，而1952年美國國家安全局(NSA)的成立是這次修訂的一個重要因素[10].在此之前，美國武裝部隊安全局(AFSA)負責處理所有密碼活動，并在國防部的指揮下集中管理所有通信情報.杜魯門總統下令對武裝部隊安全局進行調查，這項調查導致了國家安全局的成立[11].1956年，加拿大、澳大利亞、新西蘭以獨立身份正式加入，該協議再次被修訂.“五眼情報聯盟”的制度框架由此搭建起來.

在冷戰中后期，英國政府通信總部和美國國家安全局共享了關于蘇聯、中國和一些東歐國家(被稱為外來國家)的情報.在幾十年的過程中，梯隊監視網絡被開發用來監視蘇聯及其東歐聯盟的軍事和外交通信.越南戰爭期間，澳大利亞和新西蘭在亞太地區的運營商直接支持美國，而英國政府通信總部運營商則駐扎在當時的英國殖民地香港，負責監控北越的防空網絡.在福克蘭群島戰爭期間，英國不僅從其親密盟友(如澳大利亞)，還從挪威和法國等第三方接收情報數據.

3)反恐戰爭時期

冷戰結束后，世界形成一超多強的局面，美國霸主地位如日中天.“9·11”事件極大地凸顯了美國情報的失誤，美國決定發動反恐戰爭.作為全球反恐戰爭的一部分，“五眼情報聯盟”內部的架構體系與組織地位發生改變.2003年，英國和澳大利亞官方明確表示支持并參與美國領導的伊拉克戰爭.基于此，美國逐步提高與澳大利亞的情報合作水平.2004年，澳大利亞和美國國防部長在AUSMIN會議上簽署了《澳美部長級磋商聯合聲明》.澳大利亞在情報領域取得的實質性“紅利”被正式確定和承認.這次年度會議之后，兩國還同意加強防務部隊之間的通信、信息交換、作戰規劃和訓練等方面互動性.澳美關系迅速升溫[12].到2005年，美國總統小布什發布指令允許堪培拉獲準接觸到所有級別的原始美國情報以及實時行動信息和計劃[13].這一趨勢是澳美關系進一步深化的跡象.

綜上所述，“五眼情報聯盟”是一個由相互聯系的、復雜的自主情報機構組成的合作網絡.隨著情報全球化的發展，與情報關系密切相關的現有等級制度正在被扁平化.冷戰結束后，特別是美國本土遭受“9·11”事件之后，其覆蓋全球的情報聯絡網絡中心變得越來越復雜和難以管理.為了應對全球威脅和保持本國情報霸權的迫切要求，美國更多地依賴聯盟中的伙伴，因此在情報方面與美國關系密切的國家，特別是英國、澳大利亞和加拿大，都從情報霸權的重新配置和更可持續的變化中獲益[14].

2 “五眼情報聯盟”的運作機制與組織架構

“五眼情報聯盟”是世界上最獨家的情報共享俱樂部，各成員國的民族主體都是由盎格魯-撒克遜族組成，彼此之間有著共同的歷史和文化價值觀，其母語均是英語，一榮俱榮，一損俱損.在“五眼情報聯盟”中，相互聯系的不是美國中央情報局、加拿大安全情報局這樣的知名情報機構，而是專門竊聽電信網絡以及為其評估的情報部門，分別是美國國家安全局(NSA)、加拿大政府通信安全局(CSEC)、英國政府通信總部(GCHQ)、澳大利亞國防信號理事會(DSD)和新西蘭政府通信安全局(GCSB).

在執行層面，由“五眼情報聯盟”成員國的28個情報機構負責對接.具體如表1所示[2].

作者通過對3個選定的“情報組織”——信號情報、情報評估和國防情報，促進對“五眼情報聯盟”情報系統的性質和結構的進一步理解.

1)信號情報

信號情報來自于對遍布全球信息網格的電磁輻射廣播的收集和分析.它有2個主要組成部分：首先，通信情報來源于對電磁通信和數據鏈路的攔截和分析；其次，電子情報收集和分析用于雷達探測、火箭遙測和核試驗的非通信發射.如加拿大通信安全機構是其國家信號情報和密碼機構，也是進入“五眼情報聯盟”社區的門戶.

各國國家信號情報機構負責人每年至少開會1次，審查集體表現并計劃未來的活動.冷戰期間，這些會議的議程和基調在很大程度上是由美國制定的，因為美國國家安全局的活動范圍非常廣泛，美國的全球責任也非常重要.如今，“五眼情報聯盟”的信號情報負責人基本上是平等的，每個合作伙伴都意識到他們不能單獨滿足所有國家的需求.“五眼情報聯盟”的每一個合作伙伴都根據各自國家的優先次序在全球特定地區收集信息.

研究表明，澳大利亞監測了南亞和東亞.新西蘭負責監控南太平洋和東南亞.英國關注俄羅斯西部和歐洲，而美國則關注加勒比海地區、俄羅斯、中國、非洲和中東.與冷戰期間一樣，加拿大的北極地區提供了相當大的信號情報優勢.在西方和東方的民主國家中，“五眼情報聯盟”的信號情報組織都扮演著“核心”的角色.西方的“五眼+”聚會包括加拿大的北約盟友以及瑞典等重要的非北約伙伴.在東方，太平洋版的“五只眼+”包括新加坡和韓國等國家，其擴展增強了“五眼”信號處理能力[15].

2)情報評估

在加拿大樞密院辦公室內，情報評估秘書處為政府提供全面的戰略情報評估.在國內，情報評估委員會是加拿大處理評估問題的最高級機構.在國外，國際評估處代表加拿大參與到五眼國家伙伴關系中.在澳大利亞，其對等機構是國家評估辦公室.

五眼國家情報評估團體在專業和聯系上是緊密的.國家情報評估負責人至少每年舉行1次會議，必要時成立聯合工作組，處理共同關心的相關問題.在工作上，機構間接觸是例行的，默認在定稿和提供給政府決策之前進行廣泛的協商.這種分析性咨詢的習慣不應被視為一種貶損影響.事實上，情況恰恰相反.對材料草案的審查將保證準則在最后確定其結論和判斷之前考慮了相當多的影響因素.這種分析和批評的交叉對比是為國家決策提供信息，而不是左右決策.

3)國防情報

國防情報涉及外國國防、軍事能力和軍事意圖.其來源于軍事情報，提供給政府決策者.國防情報總監在五眼國防情報界代表加拿大.國防情報組織代表澳大利亞.國防情報與安全理事會代表新西蘭.各國國防情報負責人定期會面，討論戰略問題，促進磋商.

五國國防情報部門都在五眼情報框架內行動，比如加拿大在阿富汗的作戰任務，為其軍事行動提供情報支持的是一個全源情報中心(ASIC)，它是加拿大和五眼情報社區的一個縮影.ASIC通過集成信號情報、地理空間情報、人類情報和其他分析信息，生產可操作的情報產品[16].“五眼”防御情報界在所有5個作戰領域——海、陸、空、空間和網絡空間聯系交織在一起，形成了其他情報組織不能達到的垂直結構高度.

表1 “五眼情報聯盟”的情報機構對接情況

3 “五眼情報聯盟”聯盟機制的現狀分析

“五眼情報聯盟”起源于二戰期間英美之間的密切情報合作，一開始是針對蘇聯和華約國家的情報聯盟.隨著冷戰以蘇聯解體告終，“五眼情報聯盟”現在已經成為監視全球數十億人私人通信的國際組織，成為美國等西方國家實現霸權主義、強權政治的工具.分析“五眼情報聯盟”的優勢與劣勢，能讓我們對其聯盟機制有更深入的解讀.

1)優勢

監聽攔截通信信息，提供最可靠的情報.由于“五眼情報聯盟”的存在，美國能夠減輕在外國通信情報收集和分析領域的負擔.美國因其優越的世界地位和大范圍的信號情報活動，給每個成員國分配各自監測的地理區域.例如，澳大利亞監控南亞和東亞的通信，而新西蘭則覆蓋南太平洋和東南亞.冷戰期間，加拿大的北極領土提供了一個信號情報，因其距離俄羅斯的北極基地足夠近，可以攔截基地與潛艇、艦船和飛機之間的無線電通信.今天，該基地仍然是“五眼情報聯盟”全球監視網絡的重要組成部分，因為它可以接收有關陸地和海底洲際彈道導彈試驗以及可能的軍事部署的通信信息[17].

合作建立全球監控網絡，阻止恐怖襲擊.全球間諜系統ECHELON是由美國領導的、監聽和傳播電子通信數據的全自動系統，其監聽包括所有的電話呼叫、傳真、全球范圍的民眾等.該系統仍然處于收集恐怖主義相關信息的前沿.2013年，美國前國安局局長基思·亞歷山大告訴國會，國安局的監控項目已經幫助阻止了在美國國內外發生的50多起恐怖襲擊[18].

2)劣勢

導致信息、情報泄密.自從“五眼情報聯盟”成立以來，就出現信息、情報泄露和公民的多次抗議.2013年愛德華·斯諾登(Edward Snowden)的泄密事件尤其成為了一種催化劑，促使私人公司要求法院強制美國政府披露相關文件.盡管相關文件對審查監視活動至關重要，公眾依然有權通過秘密協議來管理信息情報，其中可能包括純粹的國內通信和數據.現在關鍵的爭論集中在“五眼情報聯盟”是否侵犯了隱私權.法律專家和其他國家越來越多的公眾的監督將限制該聯盟對程序的訪問，并可能限制用于反恐戰爭的資源獲取.

情報共享伙伴關系不平等.一個不對稱的聯盟會使個成員國之間產生隔閡.冷戰期間，美國曾一度控制著聯盟的重心，要求該聯盟其他成員追隨自身的行動.但自從冷戰結束后，聯盟更多地變成了一種平等的伙伴關系.即便如此，美國仍擁有世界上最廣泛的信號情報設備.1名對該聯盟持批評態度的人士估計：“澳大利亞和美國之間的雙向情報交流，大約有90%對澳大利亞有利，堪培拉只提供了絕大多數有關東南亞的特定情報[19].”雖然領土的增加使聯盟得以將其版塊擴展到世界各地，但它也創造了一種不平等的情報共享伙伴關系.

4 對我國進行反制的策略思考

近幾年來，隨著中國的崛起，美國等“五眼情報聯盟”國家依靠情報能力，無視國際法和國際關系準則，肆意妄為，竊取中國信息情報，打壓和踐踏我國公民和企業正當權利.在此背景下，中國不能單純地只從情報方面去考慮，而是需要從整體國家競爭的多維度出發，用辯證的、全面的、發展的眼光去看待和迎接新時代國家安全層面的挑戰.

1)堅持總體國家安全觀，堅定“四個自信”，穩妥應對挑戰

在十九大報告中，確定新時代國家安全工作的指導思想為“總體國家安全觀”，體現黨對國家安全工作的絕對領導和高瞻遠矚的布局謀劃.把具有中國特色國家安全體系的“四梁八柱”搭建起來，是黨在新時代國家安全工作上的頂層設計和重要抓手.堅持總體國家安全觀，是我們積極應對“五眼情報聯盟”的銳利思想武器.對于“五眼情報聯盟”發起的對中國經濟、科技、外交等多領域的遏制，我們需要穩妥應對，尤其要防止歐盟、日本與“五眼情報聯盟”全面合流；需要積極布局，通過外交和經濟手段擴大朋友圈，與新西蘭等國家繼續加強在自由貿易、優化營商環境、氣候變化、公共衛生等領域合作，在全球抗疫、推動經濟復蘇等方面共同作出努力，推動全面戰略伙伴關系不斷取得新的進展；需要秉持“非敵”便是“友”的理念，堅決防止“五眼情報聯盟”擴大其反華“小圈子”；需要提高風險化解能力,洞悉美國政府實施新國家安全戰略、維持其世界霸權背后的國家安全觀念原因.

2)加強法治反制，推進多邊反恐情報合作

解決“五眼情報聯盟”對中國挑起的系列難題，法治是關鍵措施.“五眼情報聯盟”扼制中國的措施在法律方面主要體現在國內法干預、貿易關稅制裁、人權和知識產權問題.從“惟有法律征服世界是最為持久的征服”[20]的歷史經驗看，遵守國際法和國際關系準則，完善國際治理體系，提升治理能力須臾離不開法治.從“五眼情報聯盟”聯手圍剿華為事件來看，我們必須加強法治建設，特別是立法工作必須增強戰略意識，揭露“五眼情報聯盟”涉華情報中違反國際準則和國際法的丑陋行為，在國際法則與WTO多邊貿易體制規則方面進行系統的前瞻性研究[21].除此之外，中國可以深化和拓寬與“一帶一路”沿線，如俄羅斯、哈薩克斯坦、巴基斯坦等國家的反恐情報交流、共享與合作，繼續倡導開放經濟，堅持共商共建共享，高舉多邊主義和自由貿易的旗幟，強調合作共贏的思想，以實際行動為“一帶一路”沿線國家提供更多優質公共產品和智力支持，爭取更多國家的支持，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供中國智慧、中國方案.

3)保持戰略定力，在最優范圍內分化美英加澳新五國關系

拜登政府上臺后，“五眼情報聯盟”國家合作機制依然是美國追求的戰略目標，不過“五眼情報聯盟”成員國在戰略決策、利益競爭方面存在變數，并非鐵板一塊.我國可以利用其議題分化與戰略分歧，多做文章[22].第一，對于新西蘭，其與澳大利亞、加拿大、英國不同，它是“五眼情報聯盟”之中最弱小的國家，在外交領域，新西蘭保持相對獨立，左右逢源，相機謀取利益，它是西方國家中第1個承認中國完全市場經濟地位并積極與中國開展雙邊自貿協定談判和簽訂相關協定.我國仍應大力推進與新西蘭正常領域合作，如進一步擴大教育、金融、航空、養老等領域開放，降低木制品和紙制品的關稅.第二，對于英國，“一帶一路”是中英雙方可以實現互利共贏的一個重點領域.2017年，時任英國首相特雷莎·梅政府發布《新一代移動科技:英國5G戰略》，積極倡導引進華為5G技術參與國內網絡強國建設[23].未來，華為可以通過與英國當地企業及5G廠商的合作以及提升技術的公開化與透明化來降低各方基于一些錯誤認知的擔憂.第三，對于澳大利亞，我國應以中澳自貿協定為基礎，積極推動WTO改革.在對澳大利亞采取反制措施的同時，也應完善分歧管控機制，努力打造兩國合作“自貿繁榮”新時代，積極拓展在科技創新、基礎設施、農牧業等領域的大力合作，推進兩國創新戰略對接.總而言之，中國需要認識到“五眼情報聯盟”在涉華監控與情報干涉等多領域逐漸擴大的趨勢，認清其背后的邏輯與動因，并做好相關的反制準備.