山地城市中鄉村地區的空間管控策略研究

文｜深圳市城市規劃設計研究院有限公司 劉秀

鄉村地區的發展狀態會直接影響到我國經濟發展的整體進程，在十九大報告中已明確表明需要把鄉村振興戰略作為小康社會構建的戰略方案，在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中再次明確指出“堅持農業農村優先發展，全面推進鄉村振興”，鄉村地區如何健康有序發展成為時代交給我們的重要課題。筆者選取山城地區的鄉村進行研究，總結其現狀空間管控所存在的問題，在保護綠水青山和農田的前提下，為鄉村人民創造更加優質的空間環境，助力鄉村經濟向著更加高質量的方向發展。

1 研究對象

1.1 山地城市中鄉村地區

本文的研究對象是山地城市中集中城鎮建設區外穿插著的鄉村地區，是以農林和生態為主要功能的非集中建設空間。該類地區是國土空間的關鍵組成部分，可作為城市組團間的生態廊道、城市組團增長邊界、組團隔離帶等大型生態型空間，其發展狀態會直接反作用于城鎮。

1.2 發展要求認識

近年來，我國鄉村振興戰略的具體方案開始逐漸落地，鄉村內蘊藏的經濟價值也被逐漸激活，大致可歸納為三個方面。第一是農業經濟價值，這是鄉村區域的一項基礎性的功能，會直接決定并影響到我國的糧食安全等狀態，特別是后疫情時代，具有安全且充足的農副產品的持續供給成為城市穩定運行的必要保障。第二是原生農林景觀價值，鄉村區域是城鄉空間生態安全格局中最重要的支撐，鄉村自然原生的農林景觀特征與城市的人工景觀特點有著明顯的差異。第三是情感歸屬價值，鄉村地區孕育并推動了人類文明的發展，是人們憶鄉愁、尋根祖重要的物質載體，鄉村帶著親情、血緣和情懷。就山地城市中的鄉村地區發展而言，其發展要求并不局限在上述價值的發掘、重塑層面，同時其也面臨著時代賦予的新要求。例如：農村地區應共享發展的紅利，逐步提升基礎設施，并挖掘鄉村產業發展的機會，探索全域資源變資產，參與到社會經濟發展中，切實提升農民的生活水平。

2 鄉村地區的空間管控問題梳理

2.1 城鄉規劃中對鄉村區域的重視不足，發展路徑不明確

現行的市級層面的總體規劃、分區規劃等，均把研究的重點放在了城市集中建設區域，對鄉村發展的指導不足，僅有一些原則性的控制要求及發展指引，缺乏能切實指導鄉村發展的關鍵結論和具體路徑。雖然這些規劃會涉及到鄉村的空間布局，但在政策分區、空間管控、建設管理等具體層面的相關要求仍舊不足。城市有發展戰略規劃、概念規劃、國土空間規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃、城市設計和各類專項規劃，基本實現了規劃全覆蓋。鄉村只有鎮總規對其進行“籠統”的指引，有些重點村編制了法定的村規劃，有些村編制了美麗鄉村規劃，有些村有各類管控線進行管控，并未實現統一的村規劃指引，導致村空間管控的依據不充分、不系統。同時，對鄉村發展思考不足，更缺少對鄉村發展的鼓勵性要求，鄉村的發展表現出無主題、無目的，無論是物質生活空間的改善，還是文化設施的配給，都無法與村民日益增長的對美好生活的需求相匹配。

2.2 現有空間規劃對鄉村的要求不夠具體，且管控力差

現有的空間管控方式在全域統籌方面較弱，對鄉村區域的發展未充分考慮，可用于直接管控鄉村的規劃少之又少，鄉村的建設行為幾乎無具體的約束和指導，呈現交委自由的狀態。大多鄉村還處于“自治”狀態，村民自建房雖然受到鎮和村的管控，但其管控的力度和方式往往參差不齊，尤其在農房的建筑面積和外觀風貌方面容易失控，甚至還會對鄉土空間風貌造成嚴重的破壞。筆者在西南某山城的鄉村中調研發現：此村經歷過農房風貌改造，改造后的農房外立面較為協調統一：“人”字坡屋頂、白墻黛瓦、土黃色封火山墻、灰色裝飾線。但是，在后期村民新建房屋時，未能與現有風貌保持協調，出現了米黃色、粉色外立面，紅色瓦片、平屋頂，甚至出現了使用科林斯柱頭的歐式農房。所以，對鄉村地區的建設管控應有具體措施，且加大管控力度，且防止失控。

2.3 部分地區劃定的“保護性”紅線過于剛性，制約農村發展

部分地區尤其是山與城交錯分布的城市，為保護山水生態資源而劃定了山體保護線，并以“一刀切”的方式規定在保護線內不允許開發建設活動，其初衷是限制在山上搞大規模開發建設，但卻同時制約了山地鄉村的提升發展，村民建房、村文旅產業發展均受到較大的限制。應該細化管控，為農村發展留有余地。

2.4 各部門間對規劃的協調不足

鄉村地區受到各個部門的交叉管理，但統籌協調的問題比較嚴重。在鄉村振興政策的指引下，國家下大力度，多方面投入資金，鼓勵鄉村建設。規劃、自然資源、建設、農業、水利、交通、旅游等各個部門按其職能要求制定了近遠期規劃方案，但在實際操作實施過程中，各自以完成其年度考核任務為目標，缺乏全盤統籌協調，未形成“合力”，甚至存在重復建設的情況，造成了扶持資金和發展資源的極大浪費，卻未取得良好的效果。我們應遵守統籌發展的基礎原則，運用“多部門統籌”的思想，構建資源配置平臺，使信息與計劃同步，促使各部門在制定鄉村建設計劃時進行溝通協調。

2.5 鄉村建設未實現增減平衡

鄉村發展的集約性極差，部分地區的鄉村建設用地使用粗放。有相關研究數據顯示，目前全國人均村莊的建設用地面積高達兩百多平方米。農村聚落較為分散，其土地利用的方式也較為低效。尤其是受到旅游項目開發等因素的影響，其建設增量的需求會比較強烈，很多鄉村地區的建設用地以及建設行為的增長速度都會因外界的投資和項目落地而加快，普遍存在舊房屋未拆除的情況下新建房屋，未真正實現“增減掛鉤”。有些地區在鄉村還出現了“爛尾工程”，衰敗、蕭條，浪費用地。

3 山地城市中鄉村地區的空間管控策略

3.1 將生態保護紅線作為底線，鄉村建設空間發展不得突破

生態保護紅線是指為了維持生態系統功能而劃定的禁止開發建設的區域，是保護生態、維育自然的底線，必須牢牢堅守，是絕對不能碰的紅線。生態保護紅線對城鄉永續發展、構筑城鄉生態安全格局和避免城鎮集中建設區域快速無序蔓延起到了重要的控制作用。對于山地鄉村區域而言，生態保護紅線的劃定在強調科學保護生態的基礎上，應充分考慮村莊產業和經濟發展的實際情況，尊重鄉村自身的發展訴求，為鄉村的發展留有一定空間和可能性，而非無情“剝奪”農村平等發展的基本權利。而當生態保護紅線一旦劃定并法定化后，需要嚴格遵守其嚴肅性，不得突破。

3.2 鄉村非建設用地按功能分類，細化管控

山地鄉村在空間管控上，需要實現分級分類、精細化管控的目標，平衡市域生態結構與城鎮及鄉村建設空間的和諧關系。根據鄉村地區的資源稟賦、發展主題及主導功能，為村莊建設用地之外的非建設用地空間賦予三類功能，分別是：農業生產空間、生態維育空間、旅游休憩空間。農業生產空間以特色化、高效率的農作物種植為主，是食品安全的保障，具體包括基本農田、水產養殖區、禽畜養殖區、農業水體系統、林業基地等。生態維育空間主要承擔生態保護、生態修復、生態維育職能，具體包括自然保護區、主干河流水系、大型湖泊水庫、水源保護區、林地、濕地等。旅游休憩空間主要承載農業休閑、主題娛樂、自然科普等功能，具體包括風景名勝區、農業公園、森林公園、濕地公園和農業休閑度假園區等。這三類空間的布局需要滿足區域生態總體結構的要求。農業生產用地強調高效利用，優化農作物品種，提升農業種植技術，提升農業附加值。生態保育用地強調嚴格保護，切實遵守國家及地方相關法律法規，一切建設活動嚴格退距、避讓，保持其原始生態屬性。休閑游憩用地強調生態與趣味性的融合，以資源為基底，可進行人工干預，造景值趣，以鄉村旅游帶動經濟發展。

3.3 框定鄉村建設用地總量，增減掛鉤

山地鄉村的建設用地指標尤為珍貴，應以“三調”成果和土地利用規劃為基礎，結合村莊發展的實際需求，爭取合理的建設用地規模，但原則上建設用地總量應處于現狀建設用地總量和規劃建設用地總量兩個值之間。

村內建設用地指標可依據實際建設情況進行空間騰挪，但必須“增減掛鉤”，騰挪后，原址必須拆除，且恢復為農田或其他生態型用地。在同一鎮內，各村之間的建設用地量可允許一定比例的“流動、漂移”，但前提是指標需求合理且有一定的迫切性，同時需要村民同意，并簽署協議、支付費用，以保證指標轉移的嚴肅性和安全性。依據村莊的發展條件和態勢，按建設用地規模變化情況可分為三類：搬遷萎縮型、穩定發展型及規模擴增型。搬遷萎縮型村莊的建設用地指標可向其他有規模增量需求的村莊進行合理移動，以實現建設用地指標的活用、優用，促進村人居環境及公共服務設施的改善、促進產業發展。

3.4 鄉村建設用地應嚴格控制建設，明確發展指引

山地鄉村土地資源的利用應體現集約性，對鄉村建設要嚴格控制，防止無序蔓延。支持鄉村公共服務設施和基礎設施建設，如衛生室、飲水工程、灌溉工程等，提升村民生活條件。對于農民自建房，必須按戶籍情況嚴格辦理鄉村建設規劃許可證，規定宅基地面積和建筑高度，不得超標建設。對于鄉村農業發展，可按相應規定進行土地流轉，并限制農業設施用房面積。對于農旅項目，需要投資人與原住民簽訂租賃協議，“整合”一定數量的居民點用地，可修繕原有農房或拆舊建新，且必須保持總建設量無新增。

在村規劃方案中，應根據村的山水農林文等資源稟賦，規劃布局一定規模的村產業用地和村混合用地，為未來的農旅產業發展打好基礎。嚴格限定建筑高度，防止在村內建高樓，破壞鄉村整體風貌。

3.5 村建設用地規劃應考慮彈性，預留發展備用空間

在山地鄉村的規劃方案中，建設用地圖斑的布局應預留一定的“彈性圖斑”，在近期相對確定的建設圖斑外，規劃10-15%的彈性建設用地圖斑。未來的不確定性建設項目可在“彈性圖斑”內進行選址，并在文本中規定此類情況的適用范圍。這種方式有效地提升了法定村規劃在實施中的適應性，在一定程度上避免了頻繁的規劃調整，提升了實施效率。

4 山地城市中鄉村的發展建議

空間管控不只是剛性禁止，而應該進行有序策劃引導，為鄉村空間發展提供正確的出路，促進村民增收，以提升生活水平。

4.1 找準發展動力，培育特色產業，走主題化發展之路

為山地鄉村策劃、遴選契合的農旅產業，提供源源不斷的發展動力。山地鄉村的發展要充分挖掘地緣優勢、氣候資源、文化資源，從地形地貌、原真山水、優勢氣候、溫泉等角度出發，打造立體景觀、發展高山避暑、溫泉康養等產業。從優質農產品的角度出發，選擇與土壤和氣候相適應的優質農作物，引進主題農業項目，強化品牌建設，形成特色高品質農產品生產基地，走專業化、技術化、特色化農業道路，提升畝均產值。引進主題旅游項目，如花海、花谷、采摘樂園、家庭農場、動物樂園、山地運動等。

4.2 制定三年行動計劃，明確項目庫，有效協調各部門投入

梳理明確村莊內迫切需要解決的問題，如車行道的連通、硬化，燃氣入戶工程，化糞池工程，村活動廣場及村服務中心建設，垃圾收集點建設等。由村委會積極報送至鎮政府進行匯總、協調，由鎮政府向區級各部門進行溝通，申請將村建設項目納入到各部門（農委、交通、旅游、民政、水利、林業等）的年度扶持計劃中，以實現資金的精準投放，為農村解決實際問題。為鄉村制定未來三年的行動計劃，部門未能解決的項目和問題由村鎮尋找其他方式和資金來源進行解決，以多種方式“借力”，有效提升鄉村發展水平。

結語：

城鄉的發展再也不是各自為政，而是需要統籌兼顧、總體謀劃，差異化發展。城市為鄉村帶來更多人流、經濟流、信息流，帶來更多發展機會，鄉村為城市帶來更多特色化、專業化的產品，互為支撐，互惠合作。鄉村層面的空間利用和管控要站在生態文明建設的層面來考慮，在保護的前提下，再精心策劃、合理規劃、謹慎利用、精細化管理、剛彈結合，體現空間價值，提升空間管控的嚴格性和嚴肅性。